О федеральном бюджете на 2002 год (стр. 1 )

совет федерации Федерального собрания

Российской Федерации

Информационно-аналитическое управление

Аппарата Совета Федерации

аналитический вестник

О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2002 ГОД

№ 24(155)

декабрь

МОСКВА

2001

СОДЕРЖАНИЕ

Макроэкономический прогноз экономического роста и доходные ресурсы федерального бюджета на 2002 год	3
О расходах федерального бюджета на 2002 год и использовании профицита	14
Финансирование социальной сферы в бюджете России на 2002 год	21

Макроэкономический прогноз экономического роста и доходные ресурсы федерального бюджета на 2002 год

, советник отдела экономического анализа Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Макроэкономический прогноз

Анализ тенденций экономического развития текущего года показывает, что наметилось исчерпание прежних источников экономического роста, действовавших в  гг. Дальнейшее поддержание экономической динамики будет зависеть от активизации новых факторов, прежде всего, внутреннего спроса. Поскольку государственные финансы являются одним из ключевых элементов его формирования, роль бюджета (позитивная или негативная) в стимулировании экономического роста резко возрастает.

В соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год Правительство Российской Федерации в 2002 году собиралось направить свои усилия в экономической сфере на формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала достаточным потенциалом динамичного роста, способностью обеспечивать эффективное воспроизводство, модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны.

В первоначальном проекте бюджета предполагалось, что ВВП в 2002 году составит 10600 млрд. руб., т. е. его прирост составит 4.3%, а прирост оборота розничной торговли и инвестиций в основной капитал, соответственно, 6% и 8%. При этом в качестве исходной точки отсчета Правительство использовало заниженные оценки ожидаемого объема ВВП текущего года, а именно – 8850 млрд. рублей. В окончательном варианте бюджета использованы более оптимистичные оценки ВВП текущего года - млрд. рублей, а заложенные темпы его роста - 104.3% - сохранились. Таким образом, объем ВВП на 2002 год утвержден в размере 10950 млрд. рублей, что на 350 млрд. рублей больше первоначального варианта.

Такие оптимистичные ожидания нуждаются в четком обосновании макроэкономических источников роста. К сожалению, анализ предпосылок формирования доходов и конечного спроса, заложенных в проект бюджета, не дает оснований для подобного оптимизма. Задаваемое в проекте бюджета сочетание макроэкономических параметров недостаточно сбалансировано. Вследствие этого реальная картина развития экономики в 2002 г. может заметно отличаться от прогноза.

Так, расчеты, проведенные Центром макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН, показывают, что в рамках сделанных в проекте бюджета предположений о динамике инвестиционного и потребительского спроса внутренний конечный спрос на товары возрастет на 5.7%. При этом импорт увеличится на 10.7%. Такое сочетание внутреннего спроса и импорта означает, что внутренний спрос на отечественные товары повысится всего на 3.8%.

Таким образом, общая величина конечного спроса на товары и услуги, покрываемого за счет внутреннего производства (т. е. использованный ВВП), составит не 4.3%, а всего 2.5%. Это – та реальная динамика производства, которая “набирается” за счет всех источников конечного спроса, предусмотренных в прогнозе, с учетом импорта. Но и она завышена, поскольку прирост реальных доходов экономических агентов (примерно те же 2.5%) не позволит увеличить их внутренний потребительский и инвестиционный спрос на 5-6%, как предусмотрено вторым вариантом прогноза. В итоге, “равновесный” вариант экономической динамики уменьшается до 1.5-2% прироста ВВП, что, в действительности означает экономическую стагнацию. Иллюзия “динамичного подъема” обеспечивается за счет используемых в прогнозе явно завышенных темпов роста экспорта – как товаров, так и услуг.

Общий вывод состоит в следующем. Вариант макроэкономической динамики, являющийся опорой бюджета, на самом деле не предусматривает никакого экономического роста по следующим причинам.

Во-первых, это высокие темпы прироста импорта, в 2.5 раза опережающие темпы прироста ВВП.

Во-вторых, это, как обычно, низкие темпы прироста государственных расходов (отстающие от ВВП более чем вдвое).

В-третьих, это значительное недоиспользование объема валовых сбережений для формирования инвестиций. По оценке, в настоящее время доля инвестиций в основной капитал составляет лишь 54%. Согласно проектировкам бюджета, в 2002 г. эта доля останется такой же (54.4%). Это означает, что сложившаяся на сегодня ситуация (избыток инвестиционных ресурсов в экспортном секторе при их недостатке во внутренне-ориентированном секторе, обуславливающий вывоз капитала), “планируется” и на будущий год.

Формирование сбалансированного (по макроэкономическим параметрам производства, доходов и конечного спроса) варианта в рамках тех основных гипотез, которые заложены в бюджет, предполагает следующее:

*  более полное использование валовых сбережений для капиталовложений;

*  приведение динамики импорта в соответствие с ожидаемым изменением внутреннего инвестиционного и потребительского спроса;

*  реалистичную оценку динамики экспорта товаров и услуг.

Основные параметры сбалансированного макроэкономического варианта развития в 2002 г. рассчитанные ЦМАКП выглядят следующим образом.

Оборот розничной торговли, определяемый динамикой реальных доходов населения и ожидаемым повышением склонности к сбережению, возрастет на 5.5%. Инвестиции в основной капитал увеличатся на 9.1%. Соответственно, внутренний спрос на товары увеличится на 5.7% – так же, как это прогнозируется в проекте бюджета. Разница в том, что с учетом ожидаемого изменения обменного курса рубля и темпов инфляции, а также расширения внутреннего спроса на товары, темп прироста импорта будет примерно соответствовать динамике внутреннего спроса (при опережающем росте инвестиционного импорта).

Прирост физического объема экспорта товаров составит 1.4%. С учетом изменения внутреннего спроса, общая динамика конечного спроса на товары оценивается в 4.1%, а в части, покрываемой отечественным производством – 3.8%.

С учетом прогнозируемой динамики конечного потребления, экспорта и импорта услуг, прирост конечного спроса на отечественные товары и услуги составит 3.4%. Данная величина и является сбалансированным уровнем экономической динамики (прироста ВВП), отвечающим общим условиям экономической политики, зафиксированной в бюджете.

Вместе с тем необходимо отметить, что уровень инфляции, прогнозируемый Правительством (11-13%) представляется заниженным и может служить лишь целевым ориентиром. Действие таких факторов, как опережающий рост тарифов на энергоресурсы и на услуги естественных монополий, повышение оплаты услуг ЖКХ и намеченный рост заработной платы может привести к существенному повышению уровня инфляции в 2002 году. В этом случае номинальный ВВП и доходы бюджета могут значительно возрасти за счет сверхплановых инфляционных доходов. Более высокий уровень монетарной инфляции закладывает и Банк России в проекте основных направлений кредитно-денежной политики (12-14%).

Кроме того, в 2002 г. совместятся факторы, негативно влияющие на конкурентоспособность и финансовое положение предприятий: ухудшение мировой конъюнктуры; рост цен естественных монополий; рост импорта; вероятное ужесточение денежных ограничений. Это, с одной стороны, обуславливает дополнительные ограничения на формирование доходной базы бюджета, с другой стороны, усиливает роль бюджета в государственной промышленной политике.

Таким образом, макроэкономический прогноз, лежащий в основе бюджета, недостаточно сбалансирован по структурным параметрам (производство, доходы, потребление, инвестиции, экспорт и импорт). Сбалансированный вариант прогноза, построенный на основе предпосылок бюджета-2002, свидетельствует о вероятности более низких темпов экономической динамики (прирост ВВП – 3.4% против 4.3% по проекту бюджета). Но из-за ожидаемой более высокой инфляции номинальные значения сбалансированных прогнозных показателей примерно соответствуют параметрам бюджета.

Доходы федерального бюджета

В условиях ожидаемого ухудшения мировой конъюнктуры возникает необходимость создания определенного “запаса прочности”, связанного с пиковыми выплатами по внешнему долгу в 2003 г. С этой целью впервые предусматривается превышение суммарных доходов бюджета (2125.7 млрд. рублей, или 19.4% ВВП) над его расходами (1947.4 млрд. рублей, или 17.78% ВВП) - профицит бюджета (178.3 млрд. рублей, или 1.63% ВВП) которое планируется направить на погашение государственного долга (68.6 млрд. рублей) и образование финансового резерва (109.8 млрд. рублей).

В текущем году дополнительные доходы экономики от экспорта (по расчетам ЦМАКП они могут составить 340 млрд. рублей - см. табл.1) используются преимущественно либо для вывоза капитала (что проявляется в разрыве между валовыми сбережениями и инвестициями), либо для стерилизации денежной эмиссии за счет наращивания остатков средств на счетах "расширенного правительства" (по терминологии системы национальных счетов).

Таблица 1. Формирование дополнительных доходов федерального бюджета в 2001 г. (млрд. руб.)

	Закон о бюджете	ожидаемый итог	дополнительные доходы
			млрд. руб.	доля (%)
ДОХОДЫ ВСЕГО	1193.5	1533	340	100
Налоговые доходы	1115.3	1411	296	87
Налог на прибыль	172.6	224	52	15
НДС	516.4	585	69	20
на товары и услуги внутреннего производства	381.8	439	58	17
на импортируемые товары	134.7	146	11	3
Акцизы	188.0	206	18	5
Импортные пошлины	58.7	97	39	11
Экспортные пошлины	132.0	227	95	27
Другие налоги	47.6	71	23	7
Неналоговые доходы	64.3	106	42	12
Доходы целевых бюджетных фондов	13.9	17	3	1

С внешнеэкономическим фактором связано 165 млрд. руб. таких доходов (48%). Из них 95 млрд. руб. дополнительных доходов (28%) приходится на экспортные пошлины. Еще 52 млрд. руб. (15%) – на налог на прибыль, которая сосредоточена в основном в экспортном секторе экономики. Кроме того, рост поступления акцизов на 18 млрд. руб. (5%) также связан в основном с акцизами на нефть и газ. Улучшение таможенного администрирования (таможенная реформа начала года) обеспечило 50 млрд. руб. дополнительных доходов за счет увеличения импортных пошлин и НДС на импорт (15%). На рост НДС на товары и услуги внутреннего производства, отражающего оживление экономической динамики, приходится 58 млрд. руб., или 17%, дополнительных доходов.

Доходная база федерального бюджета на 2002 год разработана исходя из действующего законодательства с учетом введения с 2002 года отдельных глав второй части Налогового кодекса Российской Федерации, включающих регулирование налогообложения таких основных налогов, как налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых, индексацию на 12% ставок акцизов на подакцизные товары. Уровень и структура и динамика доходов федерального бюджета представлена в таблице 2.

В федеральном бюджете на 2002 год консолидируется часть средств единого социального налога в объеме 281.2 млрд. рублей. Без учета указанного налога доходы федерального бюджета в 2002 году составят 1844.5 млрд. рублей и увеличатся в реальном выражении против доходов, ожидаемых в 2001 году на 4.8%.

Как и в предыдущие годы, наибольший объем поступлений в федеральный бюджет планируется по налогу на добавленную стоимость -773.5 млрд. рублей, или 7.1% ВВП с ростом по сравнению с ожидаемым исполнением 2001 года на 15.2%.

В связи с внесением изменений в налоговое законодательство и в главу 48 Бюджетного кодекса значительно увеличиваются поступления от платежей за пользование природными ресурсами - в 3.4 раза больше ожидаемой суммы платежей в 2001 году. Подавляющая часть этих поступлений (88%) приходится на налогообложение добычи углеводородного сырья.

Обращает на себя внимание низкий уровень неналоговых доходов в 2002 году. Основным резервом увеличения таких доходов является повышение эффективности управления государственным имуществом. Так, доходность от управления пакетами акций, закрепленных в федеральной собственности, составляет менее 1 процента годовых. По оценкам Счетной палаты доходы от государственного имущества могли бы быть увеличены в среднесрочной перспективе до 2.5-3% ВВП. Кроме того, по мнению Счетной палаты резервом увеличения доходной части может стать консолидация в бюджете доходов главных распорядителей средств федерального бюджета.

Таблица 2. Основные характеристики доходной части федерального бюджета 2002 г. (млрд. руб.)

	2001 г. (оценка)	2002 г. в законе о бюджете
	млрд. руб.	% к ВВП	млрд. руб.	% к ВВП	% к 2001г.[1]
ДОХОДЫ ВСЕГО	1533.8	17.3	2125.7	19.4	120.7
Налоговые доходы	1410.8	15.9	1726.3	15.8	106.6
Налог на прибыль	224.4	2.5	207.4	1.9	80.5
НДС	585.1	6.6	773.5	7.1	115.2
на товары и услуги внутреннего производства	439.4	5.0	578.0	5.2	114.6
на импортируемые товары	145.7	1.6	195.5	1.8	116.9
Акцизы	206.3	2.3	224.8	1.8	95.0
на подакцизные товары и отдельные виды сырья, произведенные на территории РФ	202.8	2.3	221.2	2.1	95.0
на импортные товары	3.5	0.0	3.6	0.0	89.6
Платежи за пользование природными ресурсами	47.1	0.5	183.7	1.7	339.7
Импортные пошлины	97.3	1.1	118.7	1.1	106.2
Экспортные пошлины	226.7	2.6	205.4	1.9	78.9
Другие налоги	23.9	0.3	12.8	0.1	46.7
Неналоговые доходы	106.3	1.2	104.3	1.0	85.5
Доходы целевых бюджетных фондов	16.7	0.2	13.9	0.1	72.5
Перечисление единого социального налога	-	-	281.2	2.6	-

Вступление в силу Налогового кодекса обусловит некоторое снижение налоговой нагрузки на экономику и ее перераспределение между различными категориями налогоплательщиков. При этом налоговая нагрузка в значительной степени останется сосредоточенной в отраслях экспортного сектора и у импортеров. По оценке на экспорт придется не менее 35% налогов федерального бюджета, на импорт – 20%. Оставшиеся 45% должны быть собраны в отраслях, работающих преимущественно на внутренний рынок.