Административные рынки СССР и России (стр. 3 )

Для описания отношений в иерархии административно-территориальных единиц рассмотрим ее предельно идеализированную схему, включающую только номинальные обозначения этих единиц: Россия - республики - области (края) - города - районы - поселения (сельсоветы). Каждый элемент более высокого ранга включает в себя элемент низшего ранга и представляет его интересы перед элементом высшего по отношению к нему ранга. Прямые отношения между несмежными уровнями иерархии исключены.

Теперь предположим, что теснота связи между смежными элементами ослабла и стали возможны отношения между несмежными элементами. Такие связи возникли в самом начале перестройки в связи с легализацией идеологии повышения административного ранга, когда органы управления территориями с низкими рангами начали "напрямую выходить" на союзные или республиканские власти, отстаивая свое право на повышение административного ранга. Связи "через уровень" можно описать циклом отношений между элементами административно - территориального деления, представленным следующими графами и включающих три переменных.

Первая из них - "Центр" (т. е. любая единица, вышерасположенная по отношению к двум другим),

Вторая -"Территория А" первого ранга, непосредственно субординированная Центру.

Третья - "Территория В" второго ранга, субординированная территории первого ранга.

Рисунок 3 Логика трансформации отношений между иерархизированными уровнями административно-территориального деления.

До перестройки отношения между элементами были линейны и строго иерархичны. Территория А отчуждала от субординированной ей территории В произведенный ею продукт и, в свою очередь, передавала его Центру. Центр распределял присвоенный продукт территории А, которая перераспределяла часть полученного из Центра территории В.

Естественно, что органы управления территорией В всеми силами пытались отдать А меньшую часть продукции, а получить большую, чем полагалось ей сообразно административному рангу.

С началом перестройки линейная структура превратилась в треугольную, отношения в которой стали гораздо более конфликтными.

Логика конфликтов проста: руководствуясь идеологией административного роста, территория А стремилась приобрести статус Центра. Территория В, руководствуясь той же идеологией, стремилась стать территорией первого ранга, непосредственно субординированной Центру. Для давления на территорию А Центр мог применить силовые приемы, такие как экономическая блокада, ввод войск, и т. п. С другой стороны, для подчинения себе территории А Центр мог стимулировать сепаратистскую активность территории В и создать для администрации А те проблемы, с которыми он сталкивался в отношениях с ней. Последнее оказывалось наиболее эффективным в том случае, если территория В представляет собой национальную автономию. Примерно столь же эффективной оказывалась такая политика, если активность Центра направлялась на инициирование национального движения этнической группы, локализованной в В, но не имеющей своей государственности.

В целом в ходе изменений отношений в иерархии пространство административного торга между уровнями административно-территориального деления имеет тенденцию превращаться в пространство политического торга между новыми политическими субъектами - бывшими единицами административно-территориального деления.

Рассмотрим теперь трансформацию административно - территориального деления СССР в административно - территориальное деление России, учитывая при этом неоднородность РСФСР, т. е. его составленность из областей и бывших автономий.

Если рассматривать областной аспект административно-территориального устройства СССР, то схема отношений между уровнями будет выглядеть так, как это представлено на рис. 4

На рис 4 а. представлена до - перестроечная идеализированная иерархия отношений между уровнями административно - территориального деления. Отношения между уровнями строго иерархичны, и как говорилось выше, являются отношениями отчуждения - перераспределения.

На рис 4 б. продемонстрирована логика того, как в результате ослабления КПСС как силы, стягивающей уровни административно-территориального деления в целостность государства, возникают конфликтные отношения между республиканским уровнем и уровнем государства в целом, с одной стороны, и республиканским уровнем и уровнем областей, с другой. В то же время, возникают союзнические отношения между уровнем республик и крупных (столичных) областных центров-городов, и между союзным центром и областями. Эти отношения формируют особое политическое (не административное) пространство, в результате чего исчезает воплощение административно-территориальной логики - государство СССР.

На рис 4 в. показано, что в структуре постперестроечного государства, возникшего на основе республик СССР с областным делением, воспроизводятся специфичные для любой иерархии такого рода отношения: с одной стороны выстраивание линий административного управления с жестким иерархизированием уровней административно-территориального деления, с другой стороны - воспроизведение политического пространства, приведшего к распаду СССР.

Если следовать логике, представленной на приведенных рисунках, то предстоит еще по меньшей мере два этапа трансформации административно-территориальной структуры России (и других государств, сформировавшихся на основе республик СССР с областным делением). На первом этапе может произойти формирование политического пространства в отношениях между собственно государством, областями, городами и районами (4 г). На втором этапе (4 д) государство может распасться с образованием либо конфедерации, либо новых независимых государств ранга областей и их эквивалентов.

Однако образовавшееся в результате этих трансформаций пространство еще не будет политическим в полном смысле этого слова, так как в него не будут включены поселения - низший ранг административно-территориальной иерархии СССР. Только включение в политическое пространство поселений (4 е) и исчезновение следов административно-территориальной иерархии СССР приведет к исчезновению конфликтов между уровнями административно-территориального деления и формированию экономически эффективной и политически стабильной структуры отношений между единицами деления.

Рисунок 4Отношения между

единицами административно-

территориального деления СССР

(республики с областным делением.

Стадия а. Стадия б Стадия в Стадия г Стадия д

до 1991-1

Приведенная логика действительна только для областей России, в то время как наличие в структуре РСФСР как части СССР республик (бывших автономий) приводит к другой логике трансформации административно-территориального деления. Она продемонстрирована на следующем рисунке.

Рисунок 5 Логика трансформации бывших автономий СССР в республики в составе России и дальше.

Отличие процессов трансформации административно - рыночного пространства в областях и республиках в составе федерации (бывший автономий) прежде всего в том, что в республиках районы раньше, чем города становятся субъектами политических отношений.

Регионализация (т. е. форма, которую принимают политические отношения между уровнями административно - территориального деления в при возникновении их из административно - рыночных) России в минимальной степени связана с личными качествами и политическими амбициями руководителей местных органов власти.

Уже сейчас номинальные институциональные преобразования административно-территориальной структуры в соответствии с Федеративным Договором привели к существенному формальному упрощению административного устройства России. Сейчас Москве субординированы два типа территорий: области и края (последние потеряли свою специфику, краем называлась область, имеющая в своем составе автономию ранга области), и республики, образовавшиеся из бывших автономных республик и автономных областей. Национальные округа номинально входят непосредственно в состав России, но их административный статус не вполне определен. Республики, области(края) и национальные округа представлены как институты только в Федеральном собрании России. В правительстве России нет структур, которым были бы субординированы органы управления территориями. Статус глав администраций областей и краев и их положение в иерархиях управления федеративного уровня не определены. Статус глав республик в составе федерации (и соответственно, субординированных им функционеров системы управления республиками) задан только дипломатическим протоколом, но не нормативными актами.

Рисунок 6 Административно-территориальная структура России - области и края.

блок макроструктуры уровень административно-территориального деления	республика	область	район	город	поселение
республиканский	столица России	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания
областной	области и края России	столица области	депутаты областной думы	депутаты областной думы	депутаты областной думы
городской	города федерального подчинения	города областного подчинения	центр города	депутаты городской думы	депутаты городской думы
районный	военные округа	районы республиканского подчинения	городские районы	райцентр
поселенческий	закрытые города и военные базы	поселки республиканского подчинения	поселки городского подчинения	поселки районного подчинения	центр поселения

Рисунок 7 Административно-территориальная структура России. Республики в составе федерации.

блок макроструктуры уровень административно-территориального деления	республика	республика	район	город	поселение
республиканский	столица России	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания	депутаты федерального собрания
республиканский	республики в составе СССР	столица республики	депутаты республиканской думы	депутаты республиканской думы	депутаты республиканской думы
районный	военные округа	районы республиканского подчинения	райцентр	депутаты городской думы	депутаты городской думы
городской	города федерального подчинения	города республиканского подчинения	городские районы	центр города
поселенческий	закрытые города и военные базы	поселки республиканского подчинения	поселки районного подчинения	поселки городского подчинения	центр поселения

Российская федерация, как следует из схем ее административно - территориального деления, сохранила все основные особенности административно - территориального устройства СССР и, вместе с ними, те отношения, которые привели к распаду СССР. Это в первую очередь различие между областями (аналоги республик СССР с областным делением) и республиками (аналог республик СССР с районным делением) и специфическое несоответствие их внутренних иерархий между уровнями “район - город”.

Однако в отличие от СССР, где была жесткая система согласования интересов в виде бюро парткомитетов, в России нет соответствующего института. Если сравнить схемы административно - территориального устройства СССР и России, то можно видеть, что в представительских органах власти и согласования интересов России представлены не реальные первые лица (собственно первых лиц в прежнем смысле этого понятия и нет), а люди, решения которых вовсе не является обязательными для соответствующих административных единиц и, более того, решения коллегиальных органов управления (таких как Федеральное собрание) вовсе не обязательны для исполнения реальными руководителями административно - территориальных единиц. В Совете федерации созыва 1995 года действительно представлены номинальные первые лица территориальных органов власти, но при том, что сами эти органы власти еще не сложились и не определились ни в своих отношениях с федеральный Центром, ни с административной периферией.

Идеология стремления к административно - территориальному росту административно - территориальных единиц, наследованная Россией от СССР, в одинаковой степени свойственна и областям, и республикам в составе федерации. Республики стремятся к статусу Центра и тем или иным образом уже проводят самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику). Области и края России стремятся к получению статуса, который имеют сейчас республики в составе Федерации.

иерархии власти в ссср и их пространственная структура.

Общее представление о ветвях власти.

Структура управления СССР в данной главе рассматривается как результат конструирующей деятельности субъекта власти и созданный им механизм, где детали и способы их соединения в целое по меньшей мере не случайны. Элементами этого механизма были функциональные места в системе управления - должности государственных служащих. Власть складывалась из упорядоченного набора должностей и отношений между ними.

В правоведении выделяют несколько уровней государственных иерархий: макроструктуру, мезоструктуру и министруктуру. Макроструктура в конечном счете соответствовала административно-территориальному делению страны на союзные республики, области, края, районы и поселения. Мезоструктура задается внутренним строением органов государственного управления и в данной работе не анализируется. Министруктура - это должности и отношения между ними. В данной главе рассматриваются должности в аппарате управления СССР, соотнесенные с макроструктурой - уровнями административно - территориального деления.

В советском правоведении обычно анализировались три ветви власти: административная, представительская и контрольная. Административная ветвь была образована государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами. Представительская ветвь была образована Советами народных депутатов и их органами управления. Контрольная ветвь была сформирована государственными органами, в функцию которых входит законо - и нормоохранительная деятельность (прокуратура, народные суды, Государственный арбитраж, Комитет народного контроля, Госатомнадзор и аналогичные общегосударственные контрольные институты), а также структурными подразделениями министерств и ведомств), осуществляющими надзор за соблюдением норм и правил (санитарно-эпидемиологические станции Минздрава, охотинспекции и др.).

В дополнение к названным трем ветвям власти в данной работе введено понятие о четвертой, политической - Коммунистической партии Советского Союза, которая, согласно параграфу 6 Основного закона государства, отмененному только в 1990 году - была элементом общей структуры власти. КПСС была представлена иерархизированной совокупностью должностей в партийных комитетах разных уровней макроструктуры.

Должности в ветвях власти были строго фиксированы, как в служебных телефонных справочниках. Перечни должностей для функционеров системы управления выступали схемами поведения, они указывали, к кому и по какому вопросу необходимо обращаться для решения конкретных вопросов.

В последующих параграфах дано описание уровней макроструктуры в той последовательности, которая задавалась иерархией административно-территориальных единиц до начала перестройки. Описание представляет логику организации власти в СССР на конец 1987 года. В течение последующих четырех лет - вплоть до распада СССР - организация власти претерпевала “перестройку”, в ходе которой нарушались координационные и субординационные связи между ветвями власти, между блоками макроструктуры и внутри их.

Уровень " СССР в целом" .

Этот уровень образован четырьмя ветвями: административной, политической, представительской и контрольной, строение которых было воплощено в иерархизированные списки должностей.

Рисунок 8 Список должностей на высшем уровне руководства СССР

административная ветвь	ветвь политического руководства	представительская ветвь	контрольная ветвь
	генеральный секретарь ЦК КПСС
председатель совета Министров СССР		председатель Верховного Совета СССР
	секретари ЦК КПСС		председатель Комиссии партийного (государственного) контроля
первые заместители Председателя Совмина ССС председатели Бюро Совмина, министры Обороны, иностранных дел председатель КГБ		первые заместители председателя Верховного Совета СССР
	заведующие отделами ЦК КПСС		руководители правоохранительных органов генеральный прокурор, председатель Верховного Суда
заместители председателя Совмина СССР		заместители председателя Верховного Совета СССР
	первые заместителизаведующих отделами ЦК КПСС		первые замы руководителей правоохранительных органов
заместители председателя Совмина СССР, министры СССР		председатели палат Верховного Совета СССР
	заместители з аведующих отделами ЦК КПСС		заместители руководителей правоохранительных органов
министры СССР		руководители комитетов и комиссий Верховного Совета СССР
	руководители секторов отделов ЦК КПСС		руководители республиканских комитетов партийного контроля

Ветвь политического руководства возглавлялась Генеральным секретарем Центрального Комитета КПСС, которому были подчинены секретарь ЦК - руководитель Секретариата ЦК, и секретари ЦК КПСС, курирующие отдельные сферы управления. Существовало по меньшей мере два уровня иерархии секретарей. К первому уровню относились секретари - члены Политбюро, ко второму, секретари ЦК партий союзных республик и первые секретари обкомов партии. Следующий уровень иерархии политического руководства составляли заведующие отделами ЦК КПСС, осуществляющие политическое руководство пропагандой, наукой, образованием и просвещением, культурой, строительством, машиностроением, административными органами и всеми другими сферами государственной жизни. Заведующим отделами были подчинены первые заместители и заместители, курирующие подотрасли народного хозяйства, другие сферы государственного устройства. Заместителям заведующих отделами были подчинены инструкторы ЦК КПСС.