Саморегулирование как институт гражданского общества
Во-первых, разрешите поприветствовать вас на челябинской земле и выразить уверенность в том, что работа нашего форума будет носить плодотворный характер, позволит выработать методы решения проблем переходного периода от государственного регулирования строительной деятельности к ее саморегулированию в строительной отрасли
Челябинск не случайно стал местом проведения этого форума. Именно челябинская область стояла у истоков создания системы регулирования строительной деятельности в России. В марте 1991 года во многом благодаря активной позиции вышло постановление Областного Совета Депутатов «О лицензировании строительной деятельности Челябинской области» за подписью . В сентябре этого же года в Челябинске была выдана первая лицензия. И это при том, что постановление Правительства России «О лицензировании строительной деятельности в стране» вышло лишь в октябре 1991 года.
Сегодня в Государственной Думе лежит законопроект «О саморегулируемых организациях». Вокруг этого документа уже сломано немало копий. Саморегулирование как институт гражданского общества, к сожалению, мало изучают, зато много о нем говорят. Причем эти разговоры и мнения носят, порой, полярный характер. Концепция законопроекта вызвала неоднозначную реакцию представителей различных отраслей – от полной поддержки до абсолютного неприятия.
Сторонники законопроекта уверены, что создание СРО позволит решить проблемы стройиндустрии. Даст возможность строительному сообществу выработать, принять и внедрить ясные и обоснованные критерии, которым должен соответствовать участник инвестиционно-строительной деятельности (инвестор, заказчик, генподрядчик, подрядчик, специализированная организация). Позволит сделать строительный рынок прозрачным для потребителей, очистить строительную отрасль от недобросовестных участников, а также принять обязательные для всех членов СРО отраслевые правила и стандарты профессиональной деятельности, отвечающие интересам как участников сообщества, так и потребителей их услуг. Обеспечит ответственность строительных компаний перед потребителями их услуг путем выработки механизмов коллективной ответственности - через создание компенсационных фондов, обязательного страхования строительных рисков и так далее.
У оппонентов сомнение вызывает готовность предпринимательского сообщества к саморегулированию, тем более с такими широкими полномочиями. Существует мнение, что создание СРО приведет к сращиванию бизнеса и власти и, в конечном итоге, не облегчит жизнь предпринимателям, а наоборот, загонит их в еще более жесткие рамки по сравнению с системой существующего государственного контроля.
Реалии сегодняшнего дня таковы, что движение, безусловно, будет идти к саморегулированию. Важно, чтобы эта работа велась исключительно в рамках законодательства. В противном случае, мы, действительно, можем прийти к ситуации, когда лекарство хуже болезни. Сегодня в строительной отрасли появились различные общественные объединения, руководители которых спешат заявить о своих способностях выступать в качестве саморегулируемых организаций, особо не заботясь о том, какие игроки появятся на строительном рынке, когда за строительство будут браться все кому не лень, стремясь лишь как можно больше заработать. В условиях прилагаемых усилий по реализации национального проекта этого допустить нельзя.
Единственной общественной организаций в строительной отрасли, способной взять на себя не только права, но и всю полноту ответственности, на мой взгляд, является Российский Союз строителей. За 15 лет своего существования это объединение лучших строительных организаций страны неоднократно доказывало свою состоятельность, здравый смысл, умение ориентироваться в непростых социально-экономический ситуациях, которые нам с вами довелось пережить. Для строительного комплекса России создание Российского Союза строителей было продиктовано объективными условиями, желанием не только выжить, но и сохранить костяк отрасли, обеспечить консолидацию и единство действий в отстаивании и защите интересов работодателей, адаптации их работы в рыночных условиях.
Именно Российский Союз строителей и входящие в него региональные организации способны взвешенно подойти к решению проблемы переходного периода к саморегулированиию. Я уже говорил о том, что о саморегулировании как институте гражданского общества много говорят и спорят, но, вместе с тем, мало кто попытался изучить его суть. Чтобы наглядно увидеть роль и позиции Союза строителей, необходимо, на мой взгляд, опереться на сами принципы саморегулирования.
Саморегулирование - это самостоятельное, инициативное регулирование субъектами одной отрасли (профессии) правил профессиональной деятельности, её содержания и качества, а также дисциплинарной ответственности субъектов за их нарушение.
Инициативное объединение может происходить при возникновении потребности субъектов в создании на рынке условий, препятствующих дискредитации в глазах потребителей и государства данного вида предпринимательской деятельности, а также для создания условий, препятствующих возникновению недобросовестной конкуренции. Не вызывает сомнений, что такое саморегулирование соответствует интересам государства, поэтому с его стороны также могут предприниматься меры, способствующие подобным процессам объединения. В общем случае институт саморегулирования может существовать параллельно с контролирующими органами государства, а по желанию последнего, контролирующие функции могут быть переданными саморегулируемым организациям полностью.
Из вышесказанного следует, что:
· Саморегулирование в своей основе содержит инициативу субъектов того или иного вида деятельности (профессии)
· Система саморегулирования может считаться таковой только при условии полного охвата ею всех субъектов того или иного вида деятельности (профессии).
· Саморегулирование не может и не должно являться механизмом материальной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями их услуг. Для этого существуют иные способы, содержащиеся в нормах Гражданского кодекса РФ и некоторых федеральных законах.
· Субъекты саморегулирования, выполняющие при осуществлении своей деятельности установленные сообществом требования и правила, подлежат защите своих интересов сообществом
Определение принципов, которым должна соответствовать любая саморегулируемая организация, возможно только на основании анализа правоотношений, которые могут возникать в рамках деятельности такой организации. Перечень этих правоотношений очевиден:
1. отношения между СРО и государством;
2. отношения между СРО и её членами;
3. отношения между СРО и потребителями услуг её членов;
4. отношения между членами СРО;
5. отношения между различными СРО одноименной отрасли (профессии);
6. отношения между СРО и средствами массовой информации.
Вкратце остановлюсь на каждом из этих правоотношений
Правоотношения между СРО и государством.
У государства и у любой саморегулируемой организации имеются общие интересы - заинтересованность в развитии цивилизованного рынка. Так как в предпринимательстве существует большое количество видов деятельности (профессий), следует признать, что правила саморегулирования не могут быть универсальными для всех. В связи с этим следует отметить первый принцип СРО – принцип организации (объединения) по отраслевому или профессиональному признаку. Сегодня мы как раз ведем речь о возможном создании саморегулируемых организаций в строительной отрасли.
Взаимоотношение государства и Российского Союза Строителей общеизвестны: многие наши предложения получают поддержку на самом высоком уровне. Традиционной формой диалога власти и строительного бизнес-сообщества стало участие Российского Союза строителей в работе Трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений на Федеральном, отраслевом и территориальном уровнях и в Отраслевом тарифном соглашении. Российской Союз Строителей совместно с отраслевым профсоюзом одними из первых выступили с предложением об установлении размера минимальной зарплаты в отрасли на уровне прожиточного минимума.
Возможность создания различного рода объединений следует из Конституции РФ, поэтому можно говорить о втором принципе – принцип законности деятельности. Иными словами, деятельность саморегулируемых организаций не может противоречить действующему законодательству РФ.
Государство может пойти на передачу саморегулируемым организациям функций контроля за субъектами той или иной деятельности только в случае, если эти организации смогут обеспечить объем, качество и периодичность проведения контроля на уровне не меньшем, чем обеспечивался государственными органами контроля.
Как было отмечено выше, саморегулирование является таковым только при полном охвате всех субъектов деятельности или профессии. Действительно, неуместно говорить о саморегулировании, если одной частью субъектов применяются какие-то правила деятельности, а для другой её части они значения не имеют. В такой ситуации мы находимся в настоящее время. Те объединения, которые уже существуют, на самом деле, могут считаться только общественными организациями или некоммерческими объединениями. Из сказанного является очевидным, что система негосударственного регулирования может считаться системой саморегулирования, если она соответствует принципу обязательности членства. Сегодня Российский Союз строителей включает в себя 52 территориальных союза, охватывает практически все отрасли строительного комплекса. Всего в Российском Союзе строителей состоит более 30 тысяч организаций и предприятий практически из всех республик, краев и областей Российской Федерации.
Вовлечение в процесс саморегулирования всех участников определенного вида деятельности или профессии осуществимо только при условиях:
· доступности для рядовых членов органов управления СРО;
· возможности влияния рядовых членов на органы управления СРО;
· возможности взаимного влияния членов СРО друг на друга.
Всё вышеперечисленное возможно только при условии их взаимной близости. Лишь при её наличии возможно полноценное взаимовлияние, читай, саморегулирование. Таким образом, одним из принципов организации СРО должен быть принцип территориального устройства. Это могли бы быть объединения в рамках области, округа, либо общероссийские объединения, включающие в себя территориальные филиалы (представительства). На мой взгляд, удачным примером такой структуры является Российский Союз строителей с его территориальными филиалами.
Союз строителей Челябинской области объединяет более 150 членов, в него входят крупнейшие акционерные общества, строительные тресты и промышленные предприятия, институты и другие научные учреждения.
Несомненным является то, что полноценное саморегулирование какой-либо деятельности невозможно без полноценного влияния саморегулируемых организаций на законодательный процесс. Действительно, кто лучше нас самих знает о существующих проблемах в их сферах деятельности и путях их решения? Никто. Следовательно, у таких организаций должно быть право если не на законодательную инициативу (не предусмотрено Конституцией), то хотя бы на проведение экспертизы законопроектов, затрагивающих сферы интересов её членов. Таким образом, государство по отношению к системам саморегулирования должно соблюдать принцип вовлеченности саморегулируемых организаций в законодательный процесс. Только при его наличии и соблюдении возможно полноценное взаимное доверие между государством и СРО.
Союзом строителей Челябинской области при поддержке Российского Союза Строителей были направлены предложения по изменениям текущего законодательства. Достаточно сказать, что нами было внесено 20 предложений, связанных с поправками в Федеральный Закон «Об участии в долевом строительстве…», из которых прошло в новую редакцию 67%. Согласитесь, это достаточно серьезные цифры, наглядно показывающие способность Союзов строителей к законотворческой деятельности.
Государство должно обеспечивать на своей территории единство экономического пространства и правоприменения. Исходя из этого, оно заинтересовано, чтобы саморегулируемые организации в свою очередь обеспечивали в отношении своих членов их равенство перед законом и внутренними правилами организации, а в отношении потребителей их услуг – обязательность рассмотрения обращений последних в СРО. Кстати, в качестве потребителя может быть и само государство. Исходя из этого, можно говорить о принципе равенства членов и о принципе обязательности реагирования на внешние обращения.
Государство в любом случае должно обеспечить себе возможность надзора за выполнением саморегулируемыми организациями функций контроля за деятельностью своих членов. Государством могут быть установлены требования по публичному (или иному) раскрытию определенного рода информации. Исходя из этого, любое СРО должно соответствовать принципу открытости.
С учетом того, что саморегулируемая организация должна обеспечить реагирование на внешние обращения, было бы правильным неучастие государства в той или иной форме, а равно и потребителей услуг членов СРО, в деятельности любой саморегулируемой организации. Это значит, что представители государства и потребителей не должны входить в выборные органы управления СРО. Это исключит коррупционное сращивание функционеров СРО с функционерами государства и, тем самым, будет способствовать возникновению здоровой среды саморегулирования. Любые вопросы, которые волнуют государство и потребителей, могут быть решены путем направления запросов и предложений в СРО. Не реагировать на них СРО не имеет права. Исходя из этого, СРО должны соответствовать принципу независимости или, по-другому, принципу неучастия государства и потребителей в органах управления СРО.
Система саморегулирования любого вида деятельности не должна вовлекаться какими-либо силами в политические процессы государства. Отсюда следует принцип отстраненности от политической деятельности.
Правоотношения между СРО и её членами
Любая организация объединяет членов. При принятии кем-либо решений о вступлении в ту или иную организацию (СРО), прежде всего, анализируются её цели, задачи, требования к членам и т. п. Следовательно, должна быть возможность предварительного ознакомления с этими документами. Отсюда следует принцип свободного доступа к документам СРО. Естественно, кроме бухгалтерских. Этот принцип созвучен с ранее предложенным принципом открытости, однако, на мой взгляд, не является его эквивалентом.
Любое лицо, принявшее решение вступить в то или иное СРО, при условии, что оно соответствует предъявляемым к членам требованиям, должно иметь такую возможность. Никакая СРО не имеет права отказать в приеме нового члена. Совершенно очевидно, что такое лицо должно иметь возможность свободного выхода из любого СРО. Можно говорить о принципе свободы выбора СРО. Это, в свою очередь, будет стимулом для СРО в «борьбе» за членов.
Все члены любого СРО должны иметь равные права и обязанности – должен соблюдаться принцип равенства членов.
Саморегулирование подразумевает возможность самостоятельного (или с помощью государства) достижения членами определенных (желаемых ими) результатов. Это достижение осуществимо либо непосредственно силами конкретного члена, либо сообща через органы управления СРО. Соответственно, эти органы управления должны быть подотчетными членам. Один из основных элементов подотчетности – возможность воздействия на органы управления через их выборность. Таким образом, каждое СРО должно соответствовать принципу выборности органов управления и принципу участия членов СРО в выборных органах посредством принятых организацией выборных процедур.
В саморегулируемых организациях, очевидно, должны быть и невыборные органы, например, исполнительная дирекция, бухгалтерия и т. п. Не подлежит сомнению, что лица, входящие в них, не должны иметь личной коммерческой заинтересованности ни в деятельности, относящейся к предмету саморегулирования, ни по отношению к кому-либо из членов, ни по отношению к кому-либо из заказчиков. Иными словами, принцип независимости исполнительных органов СРО от субъектов стрительной деятельности.
Одной из функций СРО является осуществление контроля за деятельностью членов. Всем понятно, что данный контроль должен быть объективным. Можно говорить о необходимости соблюдения принципа объективного контроля или принципа обоснованного привлечения к ответственности.
Для всех должны быть равными как условия наступления, так и мера ответственности. Можно сказать, что при решении таких вопросов в СРО должно быть прецедентное право. То есть, в условиях одного законодательства (одного периода) ответственность любого члена должна быть равной ответственности другого члена за такие же нарушения. Этого, конечно, требует и принцип равенства, однако я бы на данном моменте акцентировал внимание, предложив прецедентный принцип определения меры ответственности. Не должно быть так, чтобы одного члена СРО «осудили» одной мерой ответственности, а другого - другой мерой. В этом плане важным, на мой взгляд, является создание строительных третейских судов, которые призваны в досудебном порядке разрешать конфликтные ситуации. Во всем мире коммерческие споры рассматриваются негосударственными судами. Мы уверенны, что подобный опыт, где судьями являются специалисты в строительной отрасли, – это путь к более профессиональным и объективным решениям. Создание строительного Третейского суда стало важной вехой в истории становления Союза строителей Челябинской области. Необходимость его создания была объективной: это и отсутствие специалистов в области строительства в обычном судопроизводстве, это и значительно сокращение сроков судопроизводства. Важно доказать справедливость и беспристрастность судей, не допустить ни произвола компаний, ни потребительского экстремизма.
Функционирование любой организации сопряжено с определенным финансовым бюджетом. Его формирование, использование должно санкционироваться и контролироваться членами. Отсюда следует необходимость соблюдения принципа подотчетности органов СРО перед членами.
Правоотношения между СРО и потребителями услуг её членов.
Саморегулирование предполагает регулирование не просто среди субъектов строительной отрасли, но и регулирование самого рынка в данном сегменте. Рынок характеризуется спросом и предложением: с одной стороны находятся юридические лица, а с другой – потребители их услуг (продукции).
Таким образом, саморегулирование должно подразумевать наличие обратной связи между субъектами саморегулирования и потребителями их услуг (товара). В условиях рынка данная связь должна работать на общее повышение качества. Механизм обратной связи – реагирование на обращения потребителей. Исходя из данных предпосылок, можно говорить о том, что любая саморегулируемая организация должна удовлетворять принципам:
· доступности для потребителей – все потребители должны иметь равные возможности на обращение в СРО как по вопросам нарушения их прав, так и по вопросам совершенствования взаимоотношений
· равенства потребителей для СРО – все потребители должны иметь равные возможности при рассмотрении их заявлений (и простая бабушка, и высокопоставленное лицо). Между СРО и потребителями не должно заключаться никаких соглашений, ущемляющих права других СРО в отношении этих потребителей
· обязательности реагирования на обращения потребителей. При наличии такого принципа нет необходимости включения в органы управления представителей потребителей, что в итоге может привести к сращиванию функционеров СРО с функционерами потребителей (как правило, крупных). Результатом такого сращивания будет возникновение конфликта интересов внутри СРО, т. к. большая часть функционеров СРО будут являться субъектами саморегулирования.
· этичного поведения по отношению к потребителям.
В ряде региональных союзов созданы и успешно действуют потребительские комитеты. Буквально в нескольких словах остановлюсь на опыте работы Потребительского комитета Союза строителей (работодателей) Челябинской области.
До последнего времени такой практики в Челябинске не было. Существовал лишь комитет по защите прав потребителей, призванный решать спорные вопросы, разъяснять потребителю его права, оказывать помощь в оформлении документов, исковых заявлений.
Но ведь строительные компании должны быть заинтересованы в своих клиентах. Недостатки могут быть в любой работе, и их устранение – серьезный элемент имиджа любой фирмы. Это понимают сегодня многие.
В ряде компаний города есть специалисты – юристы, менеджеры, - которые работают с претензиями населения. Но в Союзе решили создать отдельную структуру для решения любых проблем, возникающих между покупателем жилья и застройщиком.
По данным проведенного Союзом исследования, в большинстве строительных компаний работа с потребителями все-таки ведется и всегда велась, но выполняют ее, как правило, сотрудники разных отделов параллельно со своими прямыми обязанностями.
Потребительский комитет Союза сегодня эти функции «замыкает» на себя, что позволило более четко и организовано разбирать поступающие жалобы и принимать по ним решение. Весь выполняемый цикл работ стал продуманным и структурированным. Следует уточнить, что речь не идет о замещении функций риэлтерских отделов, которые находятся в ежедневном контакте с клиентом. Здесь речь идет больше о работе с вопросами претензионного характера.
Сегодня, в условиях жесткой конкуренции, всегда впереди предприятия, которые ориентированы на потребителя. Стать ближе, доступнее и понятнее нашему клиенту – вот основная цель созданного комитета.
Одно из главных преимуществ Потребительского комитета в том, что в его состав вошли представители различных организаций так или иначе связанных с потребителями. Это руководители общестроительных и специализированных управлений, службы заказчика-застройщика, специалисты юридического отдела, риэлтеры. Любые вопросы, возникающие у покупателей жилья, оперативно доводятся до сведения руководства, которое держит на особом контроле устранение любых недочетов в работе.
Все проблемы и вопросы потребителей можно классифицировать. Исходя из этого, в Союзе сформировано несколько рабочих групп, каждая из которых специализируется на решении определенного круга вопросов.
Спектр проблем, который призван решать комитет, достаточно широк: это и заключение договора, и замечания, возникающие иногда при въезде в новую квартиру. А если конкретно, то это вопросы, связанные с покупкой, содержанием и эксплуатацией недвижимости, приобретенной или планируемой к приобретению в любой строительной компании области.
Первые же месяцы работы обозначили круг проблем, которые носят системный характер, которые постоянно отслеживаются и анализируются. Ближайшая цель: создать механизм, систему регулярной работы, что позволит устранить из ежедневной практики ряд проблемных вопросов и держать в целом ситуацию под контролем.
Комитет нужен не только потребителю, но и самим строителям. Потребитель найдет реальную помощь, а строители получили возможность знать мнение своих клиентов. Благодаря комитету клиенты получили возможность напрямую задать вопрос руководству той или иной компании.
Мы считаем, что комитет станет серьезным инструментом, который создаст конкурентное преимущество на рынке. Этот инструмент служит и строителям, и потребителям. Мы не намерены навешивать ярлыки на предприятия строительной сферы. Наша задача - не показать на них пальцем в прессе, а помочь и даже поддержать. Но о негативных тенденциях говорить можно и нужно. Только от того, как этот негатив строители будут превращать в позитив, и зависит развитие отрасли.
Правоотношения между членами СРО
Как было отмечено выше, все члены СРО должны обладать равными правами. В своих взаимоотношениях они могут пытаться влиять друг на друга непосредственно, однако это не является гарантией результата. На мой взгляд, результативное влияние возможно только посредством органов управления СРО. Поэтому необходимо говорить о принципе взаимовлияния членов одного СРО через органы управления этого СРО.
Никто из членов не имеет права умалять возможности других членов перед потребителями услуг. Следует признать необходимым обязательное наличие в любом СРО кодекса этики или правил корпоративной этики. Таким образом, члены саморегулируемых организаций должна соблюдать принцип этичных отношений.
Во многих строительных организациях – членах Союза строителей области - разработаны и внедряются кодексы корпоративной культуры и этики.
Правоотношения между СРО и средствами массовой информации
В отношениях со средствами массовой информации любая СРО должна соблюдать принцип достоверности предоставляемых сведений. К данным сведениям также должна относиться информация рекламного содержания, в том числе публикуемая на собственных рекламных носителях.
Российский Союз строителей, его региональные представительства имеют широко разветвленную сеть собственных СМИ: газеты, журналы, Интернет-ресурсы.
Таким образом, как видим, Российский Союз строителей и его филиалы на местах в целом соответствуют принципам саморегулируемых организаций. Сегодня многие любят спекулировать на слабости Российских общественных организаций. Действительно, государственная власть порой по инерции часто игнорирует мнение общественности и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Нам необходимо добиться того, чтобы строителей услышали и местные чиновники, и Государственная Дума, и Правительство страны. Если нам совместными усилиями удастся достучаться до тех, кто создает законы, то строительный комплекс России выживет и будет работать. В противном же случае, многие добрые начинания, в том числе и национальный проект, могут остаться лишь благим намерением.
Президент страны Владимир Владимирович Путин неоднократно указывал на возрастающую роль общественных организаций и объединений. Хочется выразить надежду на то, что и мнение Союза строителей России, союзов строителей на местах будет учитываться при формировании политики развития строительной отрасли нашего государства.
