«Понятие и характеристика коррупционных рисков в деятельности государственных служащих»

«Понятие и характеристика коррупционных рисков

в деятельности государственных служащих»

Коррупция в России всегда была одной из острейших социально-экономических проблем. На сегодняшний день вопрос противодействия коррупции, в связи с разразившимся мировым финансовым кризисом и связанной с ним социальной напряженностью в стране, является одним из наиболее актуальных и важных. Коррупция затрагивает все сферы жизни общества и в первую очередь сферу государственных интересов. Коррупция, связанная с деятельностью государственных служащих, является наиболее распространенной и поэтому наносит значительный ущерб обществу в целом и каждому его члену в отдельности.

Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, эффективной борьбы с организованной преступностью. Рост коррупции в России – один из основных факторов, препятствующих привлечению иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывается как на внешнем имидже, так и на инвестиционном рейтинге России. Перечень негативных последствий коррупции велик.

Борьба с коррупцией является актуальной задачей для всего государства, и в частности, для органов безопасности, о чем свидетельствует разработка и принятие Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года.

Для организации эффективной борьбы с коррупцией, выработки и реализации, адекватных мер по ее профилактике, необходимо иметь представление об основных формах, типах коррупционных проявлений, их уровне риска в различных видах и участках деятельности как сотрудников органов безопасности, в частности, так и органов государственной власти в целом, причинах и условиях их формирования.

В данном выступлении остановимся на классификации форм, видов коррупции. Различают несколько форм коррупции.

Коррупция высокого уровня («вершинная», институциональная, полити­ческая) характеризуется высоким социальным статусом ее субъектов (лица, замещающие государственные должности в РФ и ее субъектах, иные долж­ностные лица федерального и регионального уровней, высокопоставлен­ные партийные функционеры и т. п.); изощренно-интеллектуальными спо­собами их действий; огромным материальным, физическим и моральным ущербом; исключительной латентностью посягательств; снисходительным и даже бережным отношением властей к этой группе преступников[1].

Между вершинной и низовой коррупцией часто налажены отношения взаимной зависимости, детерминированности, общности организацион­ного, социально-психологического характера. Это позволяет ряду авторов выделять «вертикальную» коррупцию, соединяющую оба вида коррупции и свидетельствующую о ее переходе к организованным формам: – коррупци­онным сетям и сообществам[2].

Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на среднем и низшем уровнях государственной и муниципальной службы и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и деятельность юридических лиц, которые обычным, рутинным образом взаимодействуют с чиновниками тех же уровней. Этот вид коррупции наиболее распростра­нен, хотя денежные суммы, неправомерно оборачивающиеся на этом уров­не, значительно меньше, чем на ее элитном этаже. Данный вид коррупции нельзя автоматически устранить в результате реформы аппарата управле­ния, ибо он напрямую связан с существованием теневой экономики.

Кадровая коррупция.

Понятие кадровой коррупции. Под кадровой коррупцией для целей насто­ящего исследования понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование должностными лицами, уполномоченными рекомендовать, представлять, на­значать, перемещать и увольнять с должностей государственной и муници­пальной службы, а также государственных должностей (в дальнейшем – кад­ровые полномочия) данных полномочий, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимуществен­ного характера) как для себя, так и для любых других лиц вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанным лицам вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.

К кадровой коррупции следует также относить подкуп группы должност­ных лиц, входящих в состав органа государственной власти (например, Госу­дарственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ), наделен­ного полномочиями коллегиально избирать или назначать на государственные должности и освобождать от них.

При определенных условиях к кадровой коррупции следует также отно­сить подкуп избирателей, а также должностных лиц, уполномоченных оп­ределять результаты голосования по выборам различных категорий долж­ностных лиц.

Частью кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных посредников, не являющихся государственными и муниципальными слу­жащими (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми полномочиями).

«Мягкая» коррупция (непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейственность, клановость, местничество)

Коррупция «мягкая» и «твердая».

В одном из наиболее часто используемых научно-практических коммен­тариях к УК РФ[3] указывается, что корыстная заинтересованность как мо­тив преступления в составе, предусмотренном ст. 285 УК РФ, может быть выражена в стремлении субъекта получить посредством злоупотребления должностными полномочиями какой-либо имущественной выгоды с не­законного безвозмездного изъятия государственных средств в свою собс­твенность или собственность других лиц: получить, например, вне очереди квартиру для себя или своих родственников. Иная личная заинтересован­ность, как мотив злоупотребления должностными полномочиями, может быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду не­имущественного характера: угодить начальству, карьеризм, кумовство и т. д. Таким образом, можно провести, если необходимо, различие между «твердой» (классической) и «мягкой» коррупцией.

Кроме взяточничества существует множество других специфических форм (проявлений) коррупции: фаворитизм, непотизм (кумовство), кро­низм (протекционизм), лоббизм и «блат» (связи).

Кумовство, непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейс­твенность, плановость, местничество в целом.

В ст. 13 Модельного кодекса поведения для государственных служа­щих, приложенном к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы от 01.01.01 г. № R (20о кодексах поведения для государственных служащих, говорится: «столкновение интересов возникает в такой ситуа­ции, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей», и что «личная заинтере­сованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а так­же для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государствен­ный служащий».

Это определение, как представляется, охватывает большинство приве­денных примеров «мягкой» коррупции.

Фаворитизм: непотизм, кумовство.

Под фаворитизмом понимаем назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной де­ятельности и способствует неэффективному и несправедливому распреде­лению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Непотизм – это система власти, построенная на родстве, а кронизм – система власти, опирающаяся на закадычных друзей.

Непотизм имеет вполне русский синоним – кумовство (форма фаво­ритизма, когда руководитель предпочитает выдвигать на должности своих родственников и близких).

О конфликте интересов.

В статье 10 Закона «О противодействии коррупции» дается определение конфликта интересов, под которым в целях настоящего Закона понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В свою очередь, под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (п.2 ст.10 указанного Закона).

С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребления служебным положением в личных целях, фа­воритизм (непотизм и кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Ситуации конфликта интересов.

Существует тесная взаимосвязь неправомерного использования ад­министративных ресурсов с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные долж­ностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заин­тересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти госслужащие удовлетворяют такую заинтересованность, налицо злоупотребление административными ресурсами, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного кон­фликта интересов.

Ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Фе­дерации» определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой лич­ная заинтересованность гражданского служащего влияет или может пов­лиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. Необходимо отметить, что возможен случай, когда в ситуацию конфликта интересов попадает целый орган власти: когда орган власти является од­новременно и органом управления, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – воз­никает конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить о так называемом институциональном конфликте интересов.

Такое явление, как коррупция тесно связано с конфликтом интересов, но, вместе с тем, сводить конфликт интересов исключительно к коррупции не следует, т. к. само по себе это явление объективное и не тре­бует борьбы с ним. Необходимо лишь предотвращать негативные послед­ствия, предупреждая и разрешая конфликтные ситуации. В ситуациях, ког­да возникновение конфликта интересов невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий кон­фликта интересов – вплоть до временного отстранения госслужащих от исполнения обязанностей и увольнения.

Подводя краткие итоги, следует отметить, что:

-  классическая («твердая») коррупция (взяточничество, коммерческий подкуп) вполне институциализируется по мере усложнения обществен­ных связей и дополняется все новыми псевдоинституциональными коррупционными механизмами, которые в каждый определенный ис­торический отрезок времени приспосабливаются к новым условиям об­щественно-личных коммуникаций, легко подменяя отсутствующие или запаздывающие в развитии легитимные общественные механизмы;

-  разграничение коррупции «твердой» (классической) и «мягкой» может позволить выработать дополнительные механизмы защиты от относи­тельно новых видов коррупции и контролировать старые;

-  переход от местничества к партикуляризму (регионализму) и сепара­тизму можно объяснить развитием и перерождением экономической коррупции в идейную (политическую), что безусловно дает возмож­ность вовремя заметить сигналы опасности для самой государствен­ной целостности.

Экономическая коррупция.

Под экономической коррупцией для целей настоящего доклада понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымо­гательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через пос­редников.

Под охраняемыми законом экономическими интересами гражданина, юридического лица, общества или государства понимаются непротиворечащие Конституции РФ, иному законодательству, международным догово­рам и принятым в соответствии с ними нормативным правовым актам пра­ва, полномочия и свободы в сферах собственности (отношения владения пользования и распоряжения имуществом) и экономической деятельности (отношения производства, обмена, распределения и потребления товаров, в том числе услуг).

К лицам, имеющим публичный статус, для целей настоящего исследова­ния относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномо­чию выполняющие должностные или иные служебные обязанности в орга­нах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (в том числе иностранных и международ­ных), а также лица, выполняющие управленческие функции в государствен­ных и муниципальных предприятиях, иных коммерческих — в том числе иностранных — организациях.

К экономической коррупции целесообразно относить также подкуп пуб­личных лиц юридическими лицами (например, на основе решений коллеги­альных органов управления), который в настоящее время не квалифициру­ется как преступление или административное правонарушение.

Перечень наиболее коррупциогенных должностей в сфере экономики:

-  должностные лица, имеющие полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств бюджетополучателей, а также состав­ления и размещения предложений на проведение конкурсных торгов;

-  председатели, члены и сотрудники аппарата конкурсных комиссий ор­ганов государственной власти и местного самоуправления по проведе­нию государственных и муниципальных торгов;

-  должностные лица федеральных, региональных и местных органов власти, наделенные полномочиями по осуществлению контроля за правильностью проведения государственных и муниципальных тор­гов (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные ор­ганы);

-  руководители и члены комиссий исполнительных органов власти, на­деленных полномочиями по лицензированию отдельных видов эко­номической деятельности и контролю за соблюдением лицензионных условий и требований;

-  руководители и иные должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с КоАП РФ и нормативными правовыми актами об административ­ных правонарушениях субъектов РФ принимать решения о составле­нии протоколов и (или) наложении административных наказаний за совершение правонарушений в сфере экономики;

-  следователи, дознаватели, начальники органов дознания, начальники следственных подразделений органов государственной власти, упол­номоченные в соответствии с УПК РФ принимать решения о возбуж­дении, приостановлении и прекращении уголовного преследования по делам об экономических преступлениях (МВД, ФСБ, прокуратура, Фе­деральная таможенная служба);

-  мировые судьи, судьи федеральных судов общей юрисдикции, упол­номоченные рассматривать административные дела об оспаривании решений должностных лиц, затрагивающих экономические интересы граждан и организаций, о наложении административных наказаний за совершение экономических административных правонарушений, а также рассматривать уголовные дела об экономических преступле­ниях;

-  судьи арбитражных судов;

-  судьи конституционных (уставных) судов (в части рассмотрения воп­росов признания несоответствующими конституциям (уставам) зако­нов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, ограничивающих экономические интересы юридических и фи­зических лиц.

Перечень видов (составов) коррупционных правонарушений в сфере эко­номики и их классификация:

Под сферой экономики, согласно действующему с 1 января 1997 г. Уголов­ному кодексу РФ (раздел VIII УК РФ), понимаются — отношения собствен­ности (гл. 21 УК РФ), отношения экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) и (достаточно искусственно) служебные отношения в коммерческом и некоммерческом негосударственном секторах (гл. 23 УК РФ).

Следует выделять составы четырех видов коррупционных правонаруше­ний в сфере экономики: гражданско-правовые деликты, административные правонарушения, дисциплинарные правонарушения, преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладаю­щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 ГК РФ, а также нарушения поряд­ка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса. Корруп­ционные гражданско-правовые деликты, как правило, выражаются в:

-  принятии в дар и дарении подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их долж­ностным положением или с исполнением последними служебных обя­занностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 575 ГК РФ);

-  принятии в дар и дарение подарков любой стоимости в отношениях между коммерческими организациями (п. 4 ст. 575 ГК РФ).

Коррупционные дисциплинарные проступки в сфере экономики — вид коррупционных правонарушений, выражающихся в использовании госу­дарственным, муниципальным служащим или иным публичным лицом, либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ, вопреки установленному за­конодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которые предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел предпринимательской деятельности, вопреки ч. 2 ст. 10 Положения о служ­бе в органах внутренних дел).

К административным коррупционным правонарушениям в сфере эко­номики следует относить обладающие признаками экономического корруп­ционного поведения и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность.

К административным коррупционным правонарушениям относятся противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмот­рена административная ответственность следующими статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях:

-  непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступле­нии и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17);

-  незаконное использование денежных средств кандидатом, избиратель­ным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума (ст. 5.18);

-  использование незаконной материальной поддержки кандидатом, за­регистрированным кандидатом, избирательным объединением, изби­рательным блоком, инициативной группой по проведению референду­мов (ст. 5.19);

-  финансирование избирательной кампании, кампании референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки (ст. 5.20);

-  нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (ст. 5.50);

-  мелкое хищение (ст. 7.27 — в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты);

-  нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14);

-  использование служебной информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.21);

-  а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде­рации, устанавливающими административную ответственность за ад­министративные коррупционные правонарушения в сфере экономики.

1.1.1.  Коррупционные преступления в сфере экономики:

-  Коррупционные преступления в сфере экономики в форме подкупа:

-  незаконные получение и разглашение сведений, составляющих ком­мерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствую­щего деяния путем подкупа (ст. 183 УК РФ);

-  подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ);

-  коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);

-  организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210 УК РФ) для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, пре­дусмотренных ч. ч. 2, 3 или 4 ст. 290, ч. 2 ст. 291, ч. 2 стУК РФ;

-  получение взятки (ст. 290 УК РФ);

-  дача взятки (ст. 291 УК РФ);

-  провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ);

-  подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи по­казаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соот­ветствующего деяния путем подкупа (ст. 309 УК РФ).

1.1.2.  Иные коррупционные преступления в сфере экономики:

-  невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных вы­плат (ст. 145.1 УКРФ);

-  мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служеб­ного положения (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК РФ);

-  присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием свое­го служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ);

-  хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164 УК РФ), в слу­чаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничес­тва, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения;

-  регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);

-  контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

-  злоупотребление полномочиями (ст. я 201 УК РФ);

-  злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ), совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц;

-  организация преступного сообщества (преступной организации), со­вершенная лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 210), для совершения иных коррупционных тяжких или особо тяжких преступлений, предусмотренных — п. «в» ч. 2 ст. 159; п. «в» ч. 2 ст. 160; ст. 164, п. «б» ч. 3 ст. 188, ч. 2 ст. 203, п. «в» ч. 2 ст. 221, п. «в» ч. 2 ст. 226, ч. 2 или 3 ст. 285, ч. 2 или 3 ст. 286 УК РФ;

-  хищение или вымогательство ядерных материалов, совершенное ли­цом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 221 УК РФ);

-  хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых ве­ществ и взрывных устройств, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 226 УК РФ);

-  хищение или вымогательство наркотических средств или психотроп­ных веществ, совершенное лицом с использованием своего служебно­го положения (п. «в» ч. 2 ст. 229 УК РФ);

-  злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

-  нецелевое расходование бюджетных средств (статья 2851 УК РФ);

-  нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фон­дов (ст. 2852 УК РФ);

-  превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности;

-  присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) при на­личии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности; незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ);

-  служебный подлог (ст. 292 РФ).

Преступления в сфере экономики, связанные с коррупционными:

-  воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересо­ванности у виновного;

-  легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем (ст. 174 УК РФ), в случаях приоб­ретения соответствующих денежных средств или иного имущества в результате совершения любого из коррупционных преступлений;

-  приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 175 УК РФ), в случаях приобретения или сбыта имущества заведомо добытого в результате совершения любого из преступлений, указанных в частях первой и второй настоящей статьи;

-  монополистические действия и ограничение конкуренции (ст. 178 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

-  злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК РФ) при нали­чии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного.

Идейная коррупция (политологическое измерение).

Идейная коррупция представляет собой «верхушечный» тип коррупции, ее пик. В отличие от видов низовой коррупции, где корыстные мотивы кор­рупционера имеют, как правило, явное материальное или нематериальное воплощение, при идейной коррупции мотивы, вознаграждения в той или иной форма неявны, следовательно, этот вид коррупции более опасный, и борьба с ним более осложнена.

Идейная коррупция во власти может приводить к крупным негативным последствиям для государства. Власть, проводящая такую политику, ко­торая влечет за собой дефолт или иные потрясения, в результате которых потерпевшими являются жители страны, должна нести ответственность за свою деятельность. Однако в настоящее время практически не существует каких либо видов ответственности за такие действия, и даже предусмотрен­ная конституционная ответственность применяется крайне редко.

Примером одного из проявлений идейной коррупции может служить проводимый в России либеральный экономический курс. В то время экс­пертное сообщество и правительства большинства зарубежных стран при­знали несостоятельность либеральной экономической теории, в России с чрезвычайным упорством продолжается этот курс. Иных объяснений такой настойчивости помимо влияния идейной коррупции, на наш взгляд, трудно представить. Однако меры ответственности в России за такую деятельность не предусмотрены, и, соответственно, не установлены порядок доказатель­ства и доказательственные базы такого вида коррупции.

Некоторыми авторами рассматриваемый вид коррупции относится к раз­новидности политической коррупции, при которой происходит принципиаль­ное смещение в системе «цель-средства». Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегичес­кими и тактическими целями. Высказываются мнения, что коррумпирован­ность в этом процессе проявляется в том, что при использовании норма­тивно закрепленных средств субъектами власти начинают использоваться не предусмотренные законом средства. На наш взгляд, это не совсем так. Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, ког­да искажаются сами цели управления. Представляется, что для достиже­ния поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным го­сударственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идео­логическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают прово­дится не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.

Таким образом, идейная коррупция – это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами

Можно сказать, что идейная коррупция находится на стыке таких яв­лений, как непрофессионализм (некомпетентность) и государственная измена[4]. Когда имеет место не противоречащий явно должностным инс­трукциям непрофессионализм, т. е. когда в результате действий лица, заме­щающего государственную должность, невиновно причинен вред важным интересам личности, общества, государства, ответственность должна иметь дисциплинарный или политический характер (увольнение, отстранение от должности, отставка).

При невиновном причинении вреда должностное лицо не должно было и не могло предвидеть, что последствия его деятельности причинят такой вред.

В случае, когда должностное лицо предвидело возможность наступления таких последствий, оно должно нести ответственность по статье 293 УК РФ за халатность. Идейная коррупция в этом ряду может быть определена как аналогичное деяние: субъект осознает, что его деятельность потенциально опасна, но, основываясь на своих убеждениях (в основном идеологичес­ких), легкомысленно рассчитывает, что общественно-опасные последствия удастся предотвратить. Очевидно, что такая трактовка идейной коррупции является лишь некоторой предпосылкой к ее правовой квалификации, т. к. даже поверхностный анализ показывает, что в поставленных условиях как объективная, так и субъективная стороны соответствующих деяний могут сильно различаться.

Наиболее важным, пожалуй, сейчас является вопрос об отношении об­щества и государства к политической и государственно-управленческой деятельности, повлекшей тяжкие последствия для интересов личности, об­щества и государства: является ли такая деятельность сама по себе преступ­ной[5]. В случае признания подобной деятельности уголовно-наказуемой мо­гут возникнуть новые возможности не только общественно-политической, но и уголовно-правовой оценки деятельности тех или иных должностных лиц в виде уголовной ответственности за экономические кризисы, несправедливое перераспределение собственности, геноцид отдельных категорий населения и т. п.

Поведем некоторые итоги.

В представленном аналитическом материале рассмотрены формы коррупционных явлений:

1.  Кадровая коррупция.

2.  Экономическая коррупция.

3.  Сращивание бизнеса и власти – конфликт интересов.

4.  Идейная коррупция.

5.  Теневая экономика.

6.  Бытовая коррупция.

Приведенные и рассмотренные выше формы коррупции свидетельствуют о всеобъемлющем характере этого явления в структуре всех ветвей власти. В настоящее время, по оценкам экспертов, одной из наиболее коррумпированных ветвей власти является исполнительная власть.

Органы Федеральной службы безопасности (далее – органы безопасности), как органы исполнительной власти в той или иной степени подвержены воздействию коррупции. Анализ расследования уголовных дел и судебной практики показывает, что органы безопасности являются наименее коррумпированной структурой в системе правоохранительных органов и специальных служб. Однако, отсутствие, на сегодняшний день, четких эффективных (действенных) мер по оценке (определение характера и меры опасности коррупции и создание системы мониторинга коррупции и эффективности мер борьбы с ней) и предупреждению (налаживание эффективного управления, принятие мер по недопущению коррупции, ликвидации (минимизации) причин, ее порождающих: совершенствование законодательства; принятие мер по повышению прозрачности про­цедур деятельности органов ФСБ и должностных лиц; снижение админис­тративных барьеров; введение кодексов этики для должностных лиц и сотрудников) коррупции в органах ФСБ, по нашему мнению, дает возможность увеличения масштаба коррупционных проявлений, а также создает условия для возникновения коррупционных рисков в оперативно-служебной деятельности должностных лиц и сотрудников органов безопасности.

Анализ представленного материала позволяет сделать вывод о том, что для органов ФСБ наиболее характерны два вида коррупции: кадровая и бытовая коррупция.

Для определения понятия коррупционного риска, связанного с деятельностью государственных служащих, следует уяснить базис его формирования, для чего необходимо четкое понимание следующих понятий: коррупция, конфликт интересов, риск, государственная служба и государственный служащий, а так же ряд сопутствующих понятий и терминов.

Основой для определения понятия «коррупционный риск» является понятие коррупции.

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.

В учебнике для вузов «Уголовное право России» указывается, что «В широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах».

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для «совращения» лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом «Индем», указывается, что «под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия».

10 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон «О противодействии коррупции»[6] (далее – Закон), которым устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Определение коррупции дано в статье 1 Закона. Коррупция это - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение деяний от имени или в интересах юридического лица.

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления. Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

Исходя из этого, коррупция в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества связанных с использованием возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства).

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны – представители легального и нелегального частного сектора.

Предлагаемые сегодня варианты противодействия коррупции существенно отличаются, друг от друга по содержанию мер и способов такого противодействия – в зависимости от конкретного вида коррупции, сфер ее проявления и иных критериев классификации коррупции.

Ни одну из классификаций проявлений коррупции, представленных сегодня в теории и применяемых на практике (включая законодательство и правоприменение), нельзя признать отвечающей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.

По мнению специалистов, существует шесть основных типов, шесть самодостаточных идентифицируемых коррупционных явлений: кадровая коррупция, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и власти, идейная коррупция, теневая экономика, бытовая коррупция.

Конфликт интересов. В статье 10 Закона «О противодействии коррупции» дается определение конфликта интересов, под которым в целях настоящего Закона понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В свою очередь, под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (п.2 ст.10 указанного Закона).

С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребления служебным положением в личных целях, фа­воритизм (непотизм и кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Риск. Так же важным в определении понятия коррупционного риска является раскрытие и понимание самого понятия «риск».

Риск (греч. risikon - утес) возможная опасность какого-либо неблагоприятного исхода. Риск  - характеристика ситуации, имеющей неопределенность исхода, при обязательном наличии неблагоприятных последствий. Риск предполагает неуверенность, либо невозможность получения достоверного знания о благоприятном исходе в заданных внешних обстоятельствах. Риск в узком смысле - измеряемая или рассчитываемая вероятность неблагоприятного исхода, что подразумевает наличие статистических данных. Риск всегда обозначает вероятностный характер исхода, при этом в основном под словом риск чаще всего понимают вероятность потерь, хотя его можно описать и как вероятность получить результат, отличный от ожидаемого.

В профессиональных оценках риска, обычно комбинируют вероятность наступающего события с воздействием, которое оно могло бы произвести, а также с обстоятельствами, сопровождающими наступление этого события. Существует множество определений риска, рожденных в различных ситуационных контекстах и различными особенностями применений. С наиболее распространённой точки зрения, каждый риск (мера риска) в определенном смысле пропорционален как ожидаемым потерям, которые могут быть причинены рисковым событием, так и вероятности этого события. Различия в определениях риска зависят от контекста потерь, их оценки и измерения, когда же потери являются ясными и фиксированными, например, «коррупционное правонарушение», оценка риска фокусируется только на вероятности события (частоте события) и связанных с ним обстоятельств.

Можно выделить две сложившиеся точки зрения на понятие риска. Первая основана на научных и технических оценках: так называемый теоретический риск, а вторая зависит от человеческого восприятия риска: так называемый эффективный риск.

Оценка риска. Риск в основном оценивается вероятностной характеристикой (безразмерной величиной от 0 до 1), но может использоваться и такой показатель как частота реализации риска. Частота реализации - это число случаев возможного проявления опасности за определенный период времени.

Виды риска. Индивидуальный риск - риск характеризующийся опасностью для отдельного индивидуума.

Коллективный риск (групповой, социальный) - это риск проявления опасности того или иного вида для коллектива, группы людей, для определенной социальной или профессиональной группы людей.

Профессиональный риск - это риск, связанный с профессиональной деятельностью человека.

Государственная служба. В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются следующие виды государственной службы: федеральная служба и служба субъектов Российской Федерации. Так же государственную службу можно разделить на государственную гражданскую службу (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов), военную (служба в вооруженных силах РФ, войсках и иных воинских и специальных формированиях) и милитаризованную (например, служба в органах внутренних дел).

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы, его правовое положение установлены соответствующими нормативными актами.

Так же важным понятием, для понимания и определения коррупционных рисков, является понятие «государственного служащего» и «должностного лица». Согласно действующему законодательству:

Государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы, службы субъекта федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Должностное лицо[7] - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Таким образом, синтезируя понятия коррупция, риск и государственная служба, можно сделать вывод о том, что:

Коррупционный риск (связанный с деятельностью государственных служащих) – вероятность отклонения от ожидаемого результата в профессиональной служебной деятельности государственного служащего по обеспечению полномочий органов государственной власти, вследствие незаконного использования им своего публичного статуса[8], сопряженное с получением личной выгоды, вопреки интересам общества и государства.

Отличительные особенности коррупционных рисков в профессиональной служебной деятельности государственных служащих:

- особая сфера осуществления деятельности – органы государственной власти;

- особый статус лица осуществляющего деятельность – государственный служащий;

- наличие специфической сферы ответственности – государственная;

- более высокая степень ответственности перед обществом;

- особый объект общественных отношений, которому причиняется вред;

- наличие специфических полномочий, в зависимости от вида и характера деятельности.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. , определены признаки повышенного коррупционного риска, создающие дополнительные условия для коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти:

- высокая степень свободы действий, вызванная спецификой работы;

- интенсивность контактов с гражданами и организациями;

- наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств.

Обязательной оценке на коррупционность подлежат контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные, а также нормотворческие полномочия органов государственной власти, в пределах их компетенции.

Значительная часть указанных видов полномочий, которые могут быть подвержены коррупционным рискам, относятся к полномочиям органов безопасности.

Несмотря на предпринимаемые меры по выявлению и идентификации коррупционных проявлений, причин, факторов и условий формирования коррупционных рисков, коррупция по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Понимание самого принципа выявления и идентификации коррупционных рисков, крайне важны для проведения антикоррупционной политики государства. Так же необходимо понимание многогранности данной проблемы. Меры направленные только на изменение законодательства и пресечения деятельности коррумпированных чиновников, для так называемых показательных процессов не будут иметь продолжения и желаемого результата. Необходимы кардинальные изменения не только в законодательстве, но и в самой государственной политике управления и контроля, направленные на устранение причин, условий и факторов, а также снижение вероятности возникновения коррупционных рисков в деятельности государственных служащих.

[1] Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М.: 2001. С. 18.

[2] Социально-политический и социально-экономический аспекты корруп­ции в России // Организованная преступность в России: философский и социально-поли­тический аспекты. С. 43; Он же. Коррупция в России (взгляд изнутри) // Чистые руки. 1999. № 1. С. 8; Мизерий AM. Указ. соч. С. 18-22.

[3] Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Под общей ред. ­ратова и , М.: ИНФРА. М-НОРМА, 2000.

[4] В российском уголовном законодательстве ответственность за государственную измену предусмотрена ст. 275 УК РФ. Данная статья Уголовного кодекса устанавливает достаточно узкое понимание государствен­ной измены и никак не регламентирует ответственность за ущерб внутренней политике РФ, в том числе причиненный с использованием должностного положения.

[5] Здесь необходимо отметить, что УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), которая, к сожалению, не обеспечивает эффективного преследования за идейную коррупцию.

[6] Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.2001 г. .

[7] Прим. к ст. 285 Уголовного кодекса РФ от 01.01.01 г. (в ред. Федерального закона от 01.01.2001 ).

[8] К лицам, имеющим публичный статус относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномо­чию выполняющие должностные или иные служебные обязанности в орга­нах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (в том числе иностранных и международ­ных), а также лица, выполняющие управленческие функции в государствен­ных и муниципальных предприятиях.