ОСОБЕННОСТИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ В ХVIII – ХIХ ВВ.
The article is devoted to organs of the self-goverment in big cities of Western Siberia in the XVIII – XIX century.
Органы городского самоуправления дореволюционной России являлись одним из своеобразных институтов существовавшей тогда в стране политической системы. Они представляли собой попытку сочетания принципов самоуправления и либеральных начал с жестким централизмом всего государственного аппарата. Исследование истории городского самоуправления в Западной Сибири, являвшейся крупнейшим регионом России, позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и деятельности в дореволюционный период. Кроме того, в Сибири, где отсутствовало земство, опыт работы городского самоуправления особенно важен для изучения. Определенная часть исторического опыта деятельности муниципалитетов была бы, несомненно, полезной и в современной российской политической ситуации. Хотя, разумеется, что полное реанимирование всех когда-то существовавших муниципальных структур будет являться ненужным анахронизмом, непригодным для современной исторической действительности. Однако видоизмененное и подлинно народное самоуправление в современной России просто необходимы.
Местное самоуправление было воссоздано в городах России в результате петровских преобразований. В 1699 г. были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние являлись выборными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным субъектом. Затем Петр I учредил в городах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат, которые заведовали городским хозяйством, полицией, а также выполняли судебные полномочия. В 1723 г. в Сибирской губернии был создан Тобольский губернский магистрат, в него избирались президент, два бургомистра и три ратмана. Городовые магистраты были созданы в Западной Сибири в Березове, Таре, Томске, Тюмени и Сургуте, они состояли из бургомистра и двух ратманов.1 На губернский и городовые магистраты возлагалось благоустройство городов, сбор налогов, судебно-полицейские полномочия в отношении горожан, магистраты контролировали рекрутский набор, проводили запись в городские сословия, а также выдавали паспорта и свидетельства.2 Однако еще при жизни Петра I наблюдался антагонизм между коронной администрацией с одной стороны и самоуправлением с другой. После смерти монарха в городах осталось лишь несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение администрациям.
Губернский и городовые магистраты были восстановлены в Сибири только после екатерининской губернской реформы 1775 г. Города были окончательно выделены из округи и была впервые введена должность городничего, как единственного представителя администрации в городе, а также уездного воеводы (исправника) как представителя короны в округе. В Тобольске и Колывани были учреждены губернские магистраты, в Томске - областной магистрат. Городовые магистраты были открыты в 5 городах Колыванского наместничества и 16 городах Тобольского наместничества, а в 16 «штатных городах» (административных центрах уездов) Западной Сибири из-за малочисленности посадов вместо магистратов были созданы ратуши. Магистраты и ратуши взимали налоги, обеспечивали проведение рекрутской повинности, одновременно они были сословными судебными органами для ведения уголовных дел городских сословий. В их подчинении были также словестные суды, которые рассматривали небольшие по сумме гражданско-правовые споры.
В последней четверти ХIХ в. на Сибирь были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им известные права по внутреннему управлению, а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. «Жалованная грамота» дала определение критериев в соответствии с которыми населенные пункты попадали в ранг городов. Чтобы считаться городом население должно было иметь специальную грамоту от императора, которая создавала самоуправляющееся городское общество с правом юридического лица, а также высочайше утвержденный герб и план города. Города попадали в определенную систему иерархии: губернский, уездный, заштатный (не имевший уезда). Реформа 1785 г. была порождена, в том числе, объективными потребностями улучшения городского хозяйства, а также улучшением качества услуг, оказываемых населению. Функциональные задачи местного самоуправления предопределили границы предмета его ведения и организационно – властную структуру на местах. Это потребовало выработки компетенции местного самоуправления и определения полномочий его органов. Города были провозглашены всесословными управляющимися союзами, состав которых призван был охватывать все элементы городского населения, а деятельность должна заключаться не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании отраслями коммунального хозяйства. «Жалованная грамота» 1785 г. определила правовое положение горожан, их корпоративные формы самоуправления (цехи, гильдии), создала сословный суд и организационные формы самоуправления (думы, магистраты и ремесленные управы), а также она включала в себя Ремесленное положение. «Жалованная грамота» закрепила за горожанами исключительное право на торгово-промышленную деятельность в городской черте. Она передала в собственность муниципалитетов городские земли и имущества. В собственность отдельных лиц были переданы торгово-промышленные предприятия, ранее считавшиеся казенным имуществом, в чьем бы пользовании или владении они прежде не находились. «Жалованная грамота» защищала имущество, честь и достоинство горожан: только суд мог лишить их дарованных им прав. Горожане получили право обращаться с жалобами на имя губернатора. Основные начала реформы 1785 г. базировались на децентрализации, сословности, выборности должностных лиц и самостоятельности суда. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу, «дабы доставить каждому гражданину свое достояние от отца к сыну, внуку, правнуку и их наследию».
Муниципальное управление, основанное на «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи», просуществовало в Западной Сибири вплоть до 70-х годов ХIХ в., с небольшим перерывом в 1801 г. Павел I отменил екатерининскую «Жалованную грамоту» и учредил в Тобольске ратгауз из двух департаментов: 1) гражданских и уголовных дел; 2) хозяйственных дел. В уездных городах были введены ордонанс-гаузы. Однако в том же году по указу Александра I они были ликвидированы из-за того, что «жители городов стали сильно отягощены не существовавшими прежде повинностями», таким образом действие «Жалованной грамоты» было восстановлено.3
Организация муниципальных органов власти в Западной Сибири с момента основания и до начала 70-х годов Х1Х в. была неодинакова. В 1788 – начале1790 – х годов общие городские думы были организованы в девяти городах Тобольского наместничества: Тобольске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Енисейске, Нарыме и Омске. Их состав формировался в соответствии с местными особенностями. Тобольская городская дума, созданная в 1788 г., формировалась на началах равного представительства от каждого сословия домовладельцев: по два депутата от духовенства, отставных, военных и штатских чиновников, солдат, ямщиков, крещенных татар, а также купцов, мещан и цеховых. В Омскую думу в 1790 г. вошли два гласных от Омского первого пограничного батальона, казачий прапорщик, отставной вахмистр, священник, винный пристав, мещанин и цеховой. В Тарскую общую городскую думу в 1789 г. – по одному депутату от духовенства, военных и штатских чиновников, казаков, ямщиков, ясачных татар, бухарцев, по двое от купцов, мещан, цеховых и государственных крестьян.4 В начале ХIХ в. лишь в крупных городах региона – Томске, Тобольске и Тюмени - действовали городские думы и магистраты. С 1840 г. городская дума вновь появилась также в Омске. В других городских центрах края местное самоуправление было представлено в упрощенном виде – оно состояло из городских полицейских и хозяйственных управлений, а также ратуш.
На основании «Жалованной грамоты» 1785 г. структура общественного управления в крупных сибирских городах складывалась из «собрания городского общества», «общей думы» (собрания городских представителей) и «шестигласной думы», руководимыми городским головой. Магистраты и ратуши стали выполнять исключительно судебные полномочия. «Жалованная грамота» передавала управление городами купечеству и мещанству, главным образом, зажиточному. Городское общество было поделено на шесть разрядов: настоящих городских обывателей, купцов, цеховых ремесленников, городских гостей, именитых граждан и посадских. Основанием для принадлежности к первому разряду было обладание недвижимостью в черте города, ко второму – объявление купеческого капитала. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обуславливалась записью в цех. Определение разряда «городских гостей» вытекало из самого его наименования. Двукратное исполнение выборной должности по городу, университетский и академический дипломы или занятие оптовой торговлей давали основание причислять к разряду «именитых граждан». К «посадским» относились городские старожилы, уплачивающие городские налоги и не входившие в вышеперечисленные разряды « городского общества».5 На основании «Жалованной грамоты» запрещалось выбирать на городские должности людей моложе 25 лет, а также тех, у кого проценты с капитала были ниже 50 рублей. Эти люди имели право голосовать, но не могли быть выбраны в органы городского самоуправления.6 Однако процедуру и порядок голосования, а также проведения предвыборных кампаний «Жалованная грамота» не оговаривала. Очевидно, избрание гласных проводилось также как и в европейской России – открытым голосованием на собрание городского общества.
Низовым звеном городского самоуправления являлось собрание городского общества. Однако даже в крупных городах, круг избирателей включенных в его состав, был очень узок. Так, в 1801 г. «собрание городского общества» Тобольска состояло всего из 100 человек: 40 купцов, 45 мещан и 15 цеховых ремесленников.7 В 1840 г. на первых выборах в Омске избирательное право получили 223 человека.8 «Собрание городского общества» выбирало главу местного самоуправления – городского голову и общую городскую думу. Общая городская дума выбирала из своей среды шестигласную думу, по одному гласному (депутату), работавших на общественных началах от каждого разряда городского общества. В сибирских городах шестигласные думы были созданы только там, где были магистраты. Их состав определялся прежде всего значением городского центра. Так, в состав шестигласной думы в Таре в 1789 г. входили городской голова, штатский чиновник от «настоящих городских обывателей» и по одному депутату от городских сословий. В Омске шестигласная дума была учреждена в упрощенном виде – по одному гласному от купцов и мещан.9 Председателем той и другой думы был городской голова, которого, как и другие органы самоуправления, выбирали на три года.
Шестигласная дума не была исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная – для повседневного исполнения дел.
По статье 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основными функциями городских дум были: 1) прокормление городских жителей; 2) предотвращение тяжб города с другими городами; 3) сохранение в городе тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочестия; 5) обеспечение города необходимыми припасами; 6) охрана зданий; 7) приращение городских доходов; 8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.10 Под прокормлением городских жителей понимались разнородные мероприятия, вытекающие из местных потребностей, в удовлетворении которых нуждалось местное население. То есть то, что сегодня называется предметами ведения муниципального управления.
«Жалованная грамота» базировалась на государственной концепции местного самоуправления, которая исходила из того, что муниципальные органы должны действовать и в государственных и общественных интересах. Согласно этой концепции городское самоуправление имело своим источником государственную власть, оно строилось на местах на основании закона, а выбор предметов деятельности определялся государством и не зависел от местных потребностей. То есть, по существу, деятельность самоуправления и государства оставалась однородной. На практике роль муниципалитетов была еще более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городские думы были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы. В виду доведенной до абсурда централизации решение почти каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Думы зачастую выполняли лишь поручения по наряду губернских правлений.
Уездные города Западной Сибири (кроме Тюмени) не могли содержать органы городского самоуправления в полном объеме, и были признаны «малолюдными». Вместо дум в них создавались городские управы во главе с городскими старостами и ратуши.11 Ратуши состояли из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая – судом по гражданско-правовым спорам, полицией, торговлей, сбором налогов, рекрутской повинностью и надзирала за ремесленными цехами. Ратуши представляли собой особые судебно – хозяйственные учреждения, юрисдикция которых распространялась на купцов и мещан. Ратуши подчинялись палатам уголовного и гражданского суда и также как и думы находились под полным контролем администрации.
Работа на муниципальных должностях в дореформенный период была обременительна и непрестижна. Сибирские обыватели стремились уклониться от нее: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т. д. В первые годы после открытия в Омске думы не раз возбуждались ходатайства об ее упразднении и о замене думы более дешевой городской управой. В 40-е годы Х1Х века в Тобольске право участвовать в выборах имели 1231 человек. Однако на выборы являлись от 30 до 40 купцов и до 120 мещан. «Лица других сословий на не являлись по равнодушию и ограничению понятий о пользе дарованных им прав» – отмечалось в годовом отчете Главного управления Западной Сибири за 1847г.12
«Жалованная грамота» 1785 г. фактически устраняла от участи в городском самоуправлении все городские сословия кроме мещанского и купеческого. В 1863 г. омские дворяне – домовладельцы, ссылаясь на развал в городском хозяйстве и злоупотребления городского головы В. Кузнецова, ходатайствовали о выборе из них гласных в городскую думу, чтобы сделать городское самоуправление таким же, как в Москве, Санкт-Петербурге и Одессе. В ходатайстве говорилось, что обоз пожарной команды в Омске используется для развоза воды и вывоза нечистот, из 49 уличных фонарей, на которые город отпускает средства, действуют только 10, городской голова В. Кузнецов занижает акциз с собственных предприятий, а также вопреки существующего законодательства закупает сырье для своего винокуренного завода на городском рынке.13 В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны гласные в думу от домовладельцев всех сословий. Они стали собираться для обсуждения важнейших нужд города. Однако такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь.14
Наиболее важным звеном в системе местного управления в рассматриваемый период была городская полиция. Города Западной Сибири делились после реформы на разряды (многолюдные и малолюдные). Первые имели общее и частное управление, а малолюдные – только частное. Общее городовое управление составляли полицмейстер или городничий, с приставами, а частное – одни городничие. Термин полиция трактовался тогда весьма широко, это слово отождествлялось с понятием «администрация», самостоятельное толкование этого термина в России распространилось после реформ 60-70-х годов Х1Хв., которые предоставили местному самоуправлению широкие права и полномочия.
___________________
1. Кириллов состояние Всероссийского государства. М., 1977. С. 260.
2. Рабцевич город в дореформенной системе управления. Нов., 1984. С. 55.
3. Андриевич в Х1Х столетии. СПб., 1889. С. 17.
4. Рабцевич . Соч. С. 137 – 142.
5. Кизеветтер положение Екатерины 11 // Три века. М., 1992. С. 548.
6. Городовое положение с прилежащими к оному узаконениями. СПб., 1817. С. 9.
7. ТФ ГАТюмО (Тобольский филиал Государственного архива Тюменской области). Ф. 341. Оп. 1. Д. 40. Л. 75.
8. ТФ ГАТюмО. Ф. 329. Оп. 550. Д. 8. Л. 2.
9. Власть в Сибири ХУ1 – начало ХХ века. Межархивный справочник. Нов., 2002. С. 46.
10. Пажитов и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 10.
11. ГАОО (Государственный архив Омской области). Ф. 3. Оп. 1. Д. 1736. Л. 69.
12. ГАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 2148. Л. 437.
13. ГАОО. Ф.3. Оп. 1. Д. 6227. Л. 8.
14. «Выборы» в Омскую городскую думу. Омск, 1945. С. 3.
