Е. В Хмелевская
аспирантка ВИУ
ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В условиях совершенствующегося бюджетного федерализма и возрастающего значения региональных и местных органов власти и управления особая роль, как за главной финансовой базой местных органов власти и управления, закрепляется за местными бюджетами. От уровня совершенства механизма формирования доходной базы местных бюджетов зависит не только полнота финансирования предусматриваемых расходов, но и эффективность решаемых социально-экономических задач[4].
Местные бюджета как обязательный атрибут местного самоуправления формируются в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу) уже более 10 лет. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, в способности муниципалитетов «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики произошли огромные изменения.
Первым этапом можно считать период с 1990 по 1993 год – период образования российского государства, завершившейся принятием новой Конституции страны. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции сказано, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают местные налоги и сборы» и т. д. [1]. В ней же говорится, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». Однако, вся дальнейшая история муниципальных финансов в России полна примеров передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без предоставления необходимых средств.
Вторым этапом реформы муниципальных финансов можно считать период с 1г. г. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок. Эти решения серьезно изменили систему формирования доходов субъектов Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно, более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов.
Третий этап реформы – период с 1995 по 1998 г. В это время были приняты законы «О местном самоуправлении» (1995 г.) и «О финансовых основах местного самоуправления» (1997 г.). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов, тем самым внося большую определенность в процесс формирования муниципальных доходов. Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирования связанных с ними расходов на муниципалитеты (так называемые необеспеченные «федеральные мандаты»).
Четвертый этап – период с 1999 по 2002 г., когда вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодекс РФ. Эти документы имеют большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики в экономике в целом, однако концепция относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них отсутствовала. Для этого периода реформы муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях.
В качестве предпосылки для начала нового (пятого этапа) реформы муниципальных финансов можно рассматривать одобренную Постановлением Правительства РФ от 15.08.01 г. № 000 «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» [3], в которой, в частности, определяются принципы разграничения расходных и доходных полномочий между бюджетами разных уровней. В ее развитие комиссия под руководством Д. Козака в июле 2002 г. разработала «Концепцию разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением».
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основным документом, который на сегодняшний день затрагивает непосредственно и конкретно все стороны местного самоуправления.
Можно констатировать, что продекларированная в Конституции РФ фискальная автономия муниципалитетов за прошедший период не была достигнута. Напротив, за последние годы доля местных финансов в консолидированном бюджете регионов уменьшается, зависимость муниципалитетов от решений федеральных и региональных властей усиливается.
Сложившаяся ситуация во многом объясняется тем, что положения Конституции не были развиты и поддержаны другими системными решениями. Важным фактором здесь выступает конструкция налоговой системы России, при которой большинство налогов относится к федеральным, федеральный центр принимает решения о введении и отмене местных и региональных налогов, а местные власти лишены прав на налоговое администрирование. При такой налоговой системе место муниципальных финансов в структуре общественных финансов полностью определяется из центра.
Нефинансируемые «федеральные мандаты» с начала 1990-х годов ложатся тяжелым бременем на муниципальные финансы. Их перевод на местный уровень был одним из способов сокращения дефицита государственного бюджета. Для решения названной проблемы поведена большая работа по разграничению бюджетных полномочий между различными уровнями власти. Действие части не финансируемых «мандатов» временно приостановлено, рассматриваются предложения об их отмене. Однако одновременно все заметнее стремление федерального центра превратить муниципалитеты в инструменты проведения государственной политики путем резкого сокращения перечня вопросов местного значения. При этом проблема обеспечения фискальной автономии муниципалитетов отходит на второй план, все большая часть их доходов формируется за счет перечислений из государственных бюджетов [5].
Так, доля собственных доходов местных бюджетов составляет в настоящее время не более 5-6%. Местные налоги и сборы дают, по оценкам специалистов, всего около 1% доходной части местных бюджетов, что фактически означает передачу управления местными бюджетами на вышестоящие уровни власти.
Опять же четко не определено, сколько конкретно получает местное самоуправление в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов; также крайне неудовлетворительно обстоит дело с методикой определения финансовой помощи муниципальным образованиям, распределяемой на усмотрение субъекта РФ. Неясно, какие конкретно доходные источники закреплены за конкретными уровнями местного самоуправления.
С принятием Федерального закона № 000 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2005 году предстоит большая работа по реформированию местного самоуправления. Существенно новая характерная черта данного закона – законодательное закрепление двухуровневой структуры местного самоуправления: муниципальные районы и поселения (городские округа).
Законом четко установлены полномочия местного самоуправления, включающие 22 вопроса, которые можно объединить в следующие 4 группы:
1 группа – вопросы, непосредственно решаемые органами местного самоуправления в области финансов, бюджета и муниципальной собственности (ст.14 п/п 1,2,3 п.1);
2 группа – вопросы организации, создания и обеспечения сферы услуг (ст.14 п/п 4-7, 18,19,21,22 п.1);
3 группа – вопросы создания благоприятных условий качества жизни (ст.14 п/п 10,11-17,20 п.1);
4 группа – вопросы обеспечения экологической безопасности и безопасности личности (ст.14 п/п 8-10 п.1).
Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В доходную часть бюджетов муниципальных районов (городских округов) включаются собираемые на соответствующих территориях земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор, а в бюджеты поселений земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в доходы бюджетов обоих муниципальных уровней включаются доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов по единым нормативам, установленным федеральным и региональными законами о бюджетах.
Принципы определения и зачисления в доходы каждого муниципального образования отчислений от федеральных налогов и сборов будут установлены в ходе реформирования местного самоуправления.
В законе предусматривается расширение собственной доходной базы и укрепление самостоятельности местных бюджетов путем учета налогового потенциала соответствующей территории, способствующего проявлению на местах необходимой налоговой инициативы и повышению эффективности расходования бюджетных средств. С цель совершенствования межбюджетных отношений предложено повышение степени самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, в частности путем применения специальных процедур управления местными бюджетами, которые являются высокодотационными, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования сроком до 1 года, например, при просроченной задолженности муниципального образования, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджета.
С целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований предложено ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований (муниципальный район, городской округ) и дотации, распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя (поселения).
Анализ разграничения предметов ведения и полномочий в вопросах, относящихся по новому закону к вопросам местного значения, показал, что наиболее сложными оказались вопросы бюджетно-налоговых отношений. Непросто разграничить бюджетно-налоговые отношения между будущим муниципальным районом и муниципальными образованиями сельских поселений.
Разграничение всех налоговых платежей между уровнями бюджетной системы в разрезе будущих муниципальных образований должны осуществить налоговые органы, а неналоговых платежей – государственные органы (администраторы), отвечающие за полноту, своевременность и правильность уплаты соответствующих неналоговых платежей в бюджет.
Необходимо уже сейчас прогнозировать дефицитность местных бюджетов и их источники финансирования – субвенции, субсидии, финансовую помощь на выравнивание и на новые задачи по решению вопросов местного значения.
Как при недостаточном минимально необходимом бюджете поселения решать жизненно важные для граждан проблемы создания достойных и комфортных условий жизни? Прописанные в законе вопросы местного значения не дают полного ответа, как и за счет каких источников финансирования их возможно решать. Расчеты показывают, что именно определяющими доходами местных бюджетов будут безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде финансовой помощи из других уровней бюджетной системы в форме дотаций и субвенций при условии если в этих бюджетах будут достаточные средства.
Поскольку закон привязывает доходы местных бюджетов к результатам деятельности малого бизнеса, уплачивающего налоги в бюджет по упрощенной системе налогообложения и единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также деятельности сельхозпредприятий, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога, то для стимулирования этой деятельности путем создания для нее благоприятных условий развития, было бы более справедливо зачислять в местные бюджеты не 60%, а 90% названных платежей. Торговый сбор целесообразнее зачислять в бюджеты тех поселений, где расположены торговые предприятия, а не исключительно в бюджет муниципального района. Налог на прибыль организаций также необходимо закрепить за местными бюджетами по раздельной ставке налога 2-5% в местные бюджеты. В местные бюджеты правильнее было бы зачислять 100% арендной платы за землю независимо в чьей собственности она находится [2].
Таким образом, децентрализованная система выше перечисленных доходов бюджета, наиболее распространенная по всей территории Российской Федерации, должна способствовать эффективности их собираемости, уменьшению потоков перераспределения бюджетных средств и снижению дефицитности бюджетов. Такое решение будет также способствовать повышению эффективности бюджетных расходов и более полному удовлетворению потребностей получателей бюджетных услуг.
