В книге применяются два тождественных термина – «градорегулирование» и «правовое градорегулирование». Возникает вопрос: зачем потребовалось вводить второй термин при наличии первого? Тем более что если есть градорегулирование, то оно, очевидно, и не может быть никаким иным, как только правовым. Это, безусловно, так, и тем не менее «право на жизнь» дополнительного термина «правовое градорегулирование» обусловлено рядом причин.
Во-первых, причинами формального характера. В настоящее время далеко не завершен переходный период гармонизации законодательства в части, например, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному законодательству.
Во-вторых, причинами содержательного характера. Ещё одна особенность переходного периода – это двойственность ситуации, когда на основе норм законодательства можно выстраивать две исключающие и уничтожающие друг друга системы градорегулирования. Одна система основана на нормах ГрК РФ и обеспечивает переход от хаоса к упорядоченности, применение системного подхода к организации территорий. Существование другой системы обусловлено (и оправдано) преходящим, а не объективно необходимым, а именно временным отсутствием, неподготовленностью документов градорегулирования, в силу чего требуется срочное замещение отсутствующих на данный момент документов градорегулирования документами-суррогатами, которые подготавливаются в рамках обеспеченного нормами Земельного кодекса РФ[3] (далее — ЗК РФ) института «предварительного согласования мест размещения объектов строительства». Такие документы являются суррогатами по причине того, что они замещают и подменяют системные действия действиями хаотичными, а в итоге – разрушительными с точки зрения упорядоченного и продуманного развития городов и иных территорий. Фактически антисистема замещает и вытесняет систему, необходимое превращается во вредоносное, а вредоносное – в спасительное благо (более детально этот вопрос обсуждается в разделе 6.1). Очевидно, что такая антисистема градорегулирования не может считаться «правовой», хотя формально она не противоречит законодательству, которое ещё не подверглось гармонизации в этой части с позиции рациональных норм ГрК РФ.
И, наконец, в-третьих, причинами технологического характера. В силу масштабности и сложности градорегулирование – система инерционная. Высокая степень её инерционности определяется крепкой приверженностью профессионалов градостроительного проектирования к однажды освоенным методам, выработанным и утвердившимся в ситуации, когда в стране не было рынка недвижимости, не было и регулирования как такового, а было прямое административное управление-указание в форме социалистического градостроительства. Прямое административное управление – это «чистая технология проектирования в вакууме» при отсутствии оппонентов – субъектов недвижимой собственности, которые обладали бы правами, которые нельзя игнорировать. «Чистая технология проектирования» без правовой компоненты вот уже более 15 лет как перестала быть возможной, однако по инерции продолжает воспроизводиться в подготавливаемых документах, стиле деятельности административных структур, то есть во всех компонентах такой системы градорегулирования, которая, строго говоря, не может быть признана правовой.
Система градорегулирования (система правового градорегулирования) — это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование — деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство – применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).
Содержание указанных в определении видов деятельности по градорегулированию будет подробно рассмотрено первоначально в разделе 1.2, а затем и в других разделах настоящей книги.
Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.
Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.
Зададимся вопросом, при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности — градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов: 1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования; 2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования; 3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий — инструментов градорегулирования. Все три указанных компонента включены в представленное выше определение системы градорегулирования.
Документы градостроительного проектирования — документы, утверждаемые органами власти и устанавливающие ограничения для осуществления градостроительной деятельности органами власти, физическими и юридическими лицами. Это (1) документы территориального планирования (схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральные планы городских округов, генеральные планы поселений); (2) планы реализации документов территориального планирования; (3) правила землепользования и застройки; (4) документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, включая градостроительные планы земельных участков в составе проектов межевания).
Последним в ряду документов градостроительного проектирования стоит градостроительный план земельного участка, который является неотъемлемым компонентом документации по планировке территории (в случаях, когда посредством такой документации впервые выделяются земельные участки из состава государственных или муниципальных земель). Градостроительный план земельного участка является своего рода пограничным рубежом, по одну сторону которого – завершенные действия публичной власти (упорядочение организации территории), а по другую – действия, которые свободно осуществляют частные лица, не преступая рамок, которые для них установила публичная власть (см. ниже определение «градостроительный план земельного участка»). Поэтому термин «документы градостроительного проектирования» удобен для чёткого обозначения того, что должна делать публичная власть, чтобы обеспечить основания для правовых отношений с частными лицами в условиях рынка недвижимости.
Проектная документация – документация, подготовку которой обеспечивает застройщик для получения разрешения на строительство (для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельном участке, принадлежащем застройщику), которая подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка и состав и содержание которой определяется законодательством о градостроительной деятельности применительно к различным типам объектов капитального строительства.
Имеются парные термины: «документы градостроительного проектирования» — «проектная документация». Утверждение первого вида документов – прерогатива публичной власти, второго – частных лиц[4]. В ч. 2 ст. 48 ГрК РФ имеется следующее определение: «…проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства». Очевидно, что для целей настоящей книги данное определение недостаточно, поскольку оно говорит только о том, что представляет собой проектная документация. В предложенном нами определении выделены следующие более значимые характеристики: 1) подготовку проектной документации обеспечивает лицо, владеющее земельным участком, – застройщик (см. ниже определение «застройщик»); 2) проектная документация подготавливается на основании и в соответствии с градостроительным планом земельного участка; 3) проектная документация подготавливается для получения разрешения на строительство, реконструкцию и осуществления в соответствии с такой документацией строительства, реконструкции, капитального ремонта. Следует также иметь в виду, что соответствие построенного, реконструированного объекта проектной документации обеспечивает застройщик, который несёт ответственность за такое соответствие. Все эти характеристики определены ГрК РФ и прямо следуют из его норм как логический результат системного прочтения Кодекса.
Документы градорегулирования – документы, на основании которых органы власти регулируют градостроительную деятельность физических и юридических лиц: 1) документы градостроительного проектирования; 2) разрешения на строительство; 3) разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; 4) иные документы, включая заключения органов государственной экспертизы проектной документации, заключения органов государственного строительного надзора.
В данном определении под юридическими лицами понимаются в том числе юридические лица, представляющие органы власти, когда последние приравниваются к частным лицам – осуществляют действия для обеспечения строительства тех объектов, полномочиями по планированию размещения которых обладают соответствующие органы власти.
Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (1) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, (2) предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также (3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Это определение содержится в п. 9 ст. 1 ГрК РФ — термин «градостроительный регламент» критически важен для системы правового градорегулирования. Его содержание выходит за пределы приведенного формального определения и складывается из следующих положений, присутствующих в виде норм в других статьях ГрК РФ, а также в ЗК РФ:
1) «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ);
2) градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки, а такие правила являются муниципальным нормативным правовым актом, подготавливаемым и функционирующим в системе правового градорегулирования;
3) основа правового режима земельных участков – градостроительный регламент территориальной зоны складывается из трёх составляющих: а) виды разрешенного использования; б) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции; в) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Ограничения использования определяются главным образом зонами с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ);
4) градостроительный регламент территориальной зоны един для всех земельных участков, расположенных в этой зоне (о том, почему должно быть именно так, речь пойдет в разделе 9.3). Важно подчеркнуть, что это положение: а) является своего рода лакмусовой бумагой, позволяющей определить, имеется ли в том или ином городе, на той или иной территории градостроительное зонирование в его подлинном, а не номинально-фиктивном виде – только по формальному факту наличия словосочетания «градостроительное зонирование» в соответствующих документах; б) проводит демаркационную линию между двумя подходами к пониманию того, на каких принципах должна строиться система градорегулирования – на принципе неопределённости и принятия произвольных индивидуально-выборочных решений или на зональном принципе, утверждаемом федеральными законами — ГрК РФ и ЗК РФ.
Градостроительный план земельного участка — документ, который (1) подготовлен в составе документации по планировке территории как неотъемлемая часть такой документации (проекта межевания) – в случаях впервые осуществлённого выделения земельного участка из состава государственных или муниципальных земель, (2) подготовлен в виде отдельного документа – применительно к ранее сформированному земельному участку. Градостроительный план земельного участка является основанием для землеустроительных работ по выносу на местность границ земельного участка (с последующим производством его государственного кадастрового учета) – в случаях, определенных позицией (1), а также для подготовки проектной документации, предоставления разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Термин «градостроительный план земельного участка» введен ГрК РФ, но без формального определения. Представленное определение сформулировано на основе системного прочтения норм ГрК РФ.
Принципиальная важность градостроительного плана земельного участка определяется тем, что он устанавливает чёткий порядок во взаимоотношениях публичной власти и частных лиц: по одну сторону – обязанности публичной власти, которая должна выполнить все необходимые действия по системной организации территории, завершив такие действия предъявлением частному лицу градостроительного плана земельного участка, по другую сторону – обязанности частного лица, которое, получив от публичной власти такой документ, знает пределы свободы для своей деятельности и осуществляет эту деятельность в соответствии с данными пределами — требованиями градостроительного плана земельного участка и требованиями безопасности (более подробно об этом см. разделы 7.3.1 и 10.3).
Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Определение термина «застройщик» — принципиально иное, чем раньше, — даётся в п. 16 ст. 1 ГрК РФ. Ранее «застройщик» определялся как «гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию…»[5], без предъявления требования к гражданину, юридическому лицу быть правообладателем земельного участка, в отношении которого возникло это «намерение». Введение такого требования меняет ситуацию коренным образом. Вместо неопределенности и неупорядоченности в отношении организации территории устанавливаются чёткие отношения между публичной властью и частными лицами по принципу: сначала выделение земельного участка путём организации его в контексте окружающих территорий (через территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территории, завершаемую подготовкой градостроительного плана земельного участка) и предоставление прав на сформированный земельный участок, затем всё остальное – выполнение действий лицом, ставшим застройщиком (подготовка проектной документации, получение разрешения на строительство, строительство, получение разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию)[6].
Отсутствует пока обозначение субъекта, который в системе градорегулирования на профессиональной основе занимается градостроительной деятельностью в части градостроительного проектирования, а именно подготовкой документов территориального планирования, включая генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории, а также в части реализации этих документов. Насущность задачи выбора соответствующего термина обуславливается необходимостью превратить градорегулирование в специальность, сделать его предметом обучения и профессиональной деятельности большого количества людей. Тем не менее профессиональное сообщество пока не пришло к согласию в этом важном вопросе.
Например, у термина «градостроитель» большое преимущество перед другими – он долгое время использовался и продолжает использоваться, стал привычным. Однако с точки зрения соблюдения критерия адекватности — соответствия термина тому, что им обозначается, применение его в том смысле, о котором мы говорим, невозможно. Дело в том, что понятие «градорегулирование» гораздо шире понятия «градостроительство» — первое «поглощает» второе. Градостроительство – это строительство в широком понимании (включая проектирование, которое предшествует строительству). Градорегулирование – это регулирование и в ситуации, когда строительства может не быть вообще. Правила, установленные градорегулированием, действуют постоянно и без строительства, определяя режим эксплуатации и стоимость объектов недвижимости. Строительство – это выполняемое в течение относительно короткого времени действие по созданию объекта (объектов) недвижимости. Но однажды созданный в течение 1–3 лет объект недвижимости переходит из непродолжительной фазы строительства в длительную фазу эксплуатации – объект «живёт», используется многие десятилетия вне системы градостроительства. Использование созданных объектов регулируется по правилам системы градорегулирования, посредством которой определяется правовой режим их длительного существования – в части возможностей изменения параметров и назначения, например посредством реконструкции. Таким образом, в условиях рынка недвижимости необходимо говорить о системе, документы которой функционируют без перерывов, постоянно, десятилетиями – системе, регулирующей не только малую часть цикла существования объектов недвижимости (фазу создания – строительства), но весть цикл – от момента зарождения планов, строительства и далее, вплоть до возможного прекращения существования или преобразования объектов на протяжении многих десятилетий без ограничения срока такого существования. Это задача каждодневного, рутинного регулирования, задача, которая перед строителем, градостроителем никогда не ставилась и не могла ставиться. Ныне такая задача стоит перед субъектами, которые должны будут осуществлять перманентное градорегулирование в режиме каждодневных управленческих действий.
Ввиду неприемлемости слова «градостроитель» следует искать другое слово. Обозначение субъекта словом, производным от «градорегулирования», тяжеловесно и неблагозвучно. «Урбанист» – не лучший выбор по причине зарубежного происхождения этого слова…
Градоустроитель – вот возможное и, кажется, верное решение. Это, безусловно, не градостроитель. Это профессионал, создающий условия для обустройства жизни людей посредством не только периодически осуществляемого строительства, но и создания правовых, административных и информационных основ для каждодневного решения экономических, экологических, технологических, эстетических и иных вопросов. Утверждение слова «градоустроитель» потребует введения в обиход слова «градоустройство», по смыслу идентичного градорегулированию. Кроме того, слова «градоустроитель», «специалист градоустройства» созвучны слову «градостроитель», что в психологическом отношении представляется немаловажным. И наконец, новый термин позволяет легко образовывать на своей основе производные слова, такие как «градоустроитель-планировщик», «градоустроитель-юрист», «градоустроитель-экономист» и др.
1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность
Из определений, представленных в предыдущем разделе, ясно, что градорегулирование и градостроительная деятельность не одно и то же. Очевидно, например, что подготовка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности не является градостроительной деятельностью, но является компонентом градорегулирования. Строительство является одним из компонентов градостроительной деятельности, но не является компонентом градорегулирования. Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия «градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:
1) определить, какие виды деятельности, осуществляются в системе градорегулирования;
2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования установить, кто (какие публичные субъекты) чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулируют.
1.2.1. Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования
Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:
1) создании правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает следующие виды градорегулирования:
1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки;
2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;
3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);
4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2.
Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает:
5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;
6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования – генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций генеральных планов городских округов, поселений.
Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включает:
7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений – до проведения публичных слушаний);
8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.
1.2.2. Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная деятельность
С помощью приведенного в предшествующем разделе перечня из восьми позиций можно выделить три типа деятельности:
1) градорегулирование, которое обеспечивает условия для градостроительной деятельности, но само не является градостроительной деятельностью:
· подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов;
· создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов в области градорегулирования;
· мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций (с использованием материалов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов и т. д.) для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов в области градорегулирования;
· согласование проектов документов градостроительного проектирования;
· обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования;
· проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, иных разрешений, заключений;
· обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
2) градостроительная деятельность, которая не является градорегулированием, но подлежит регулированию:
· архитектурно-строительное проектирование – осуществление инженерных изысканий, подготовка проектной документации;
· строительство, реконструкция, капитальный ремонт;
3) деятельность, которая всегда является одновременно и градорегулированием, и градостроительной деятельностью, – это подготовка и утверждение публичной властью документов градостроительного проектирования:
· градорегулирование как основание для последующей градостроительной деятельности;
· градостроительная деятельность как подготовка документов градостроительного проектирования.
Последний тип деятельности примечателен тем, что он определяет особенности градорегулирования, которые будут рассмотрены в следующем разделе.
1.3. Особенности градорегулирования
В подразделе 1.2.1 был представлен перечень видов деятельности, которые осуществляются в системе градорегулирования. Но в чем специфика градорегулирования по отношению к иным многочисленным видам регулирования, которое осуществляет публичная власть?
Ответить на этот вопрос мы сумеем, предварительно обсудив, всегда ли возможно градорегулирование и что необходимо для того, чтобы оно было возможным, а также поговорив о публичных и частных интересах в процессе градорегулирования.
1.3.1. Всегда ли возможно градорегулирование и что необходимо для того, чтобы оно было возможным
Само слово «регулирование» указывает на особый характер отношений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подвергается регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели недвижимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельностью по отношению к публичной власти – они владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по отношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограничена, а ограничения установлены публичной властью. Применительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.
Первый способ – установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, а в их пределах можно пользоваться свободой выбора. В отечественной практике он называется градостроительным зонированием – установлением градостроительных регламентов (посредством правил землепользования и застройки). Это единственно возможный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости (см. раздел 5.1). На каком основании мы это утверждаем?
Основой хозяйственной жизни, национальной экономики является частное предпринимательство, а максимальный экономический эффект частное предпринимательство приносит при наличии свободы выбора. Однако свобода выбора не может быть безграничной, ограничения устанавливает публичная власть, но они не могут устанавливаться таким образом, чтобы свобода выбора выродилась в «точку» приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничивает. Поэтому единственным способом для установления ограничений становится определение рамок свободы. А рамки свободы предпринимательской деятельности, которые не вырождаются в «точку» приказа-предписания, – это и есть градостроительные регламенты.
Второй способ – приказ-предписание использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определенным (посредством проектной документации) параметрам, когда заведомо не допускается свобода выбора, когда она вырождается в «точку» приказа-предписания. Это единственно возможный способ в условиях отсутствия рынка недвижимости. Попробуем понять почему.
Основой хозяйственной жизни является не частное предпринимательство, а централизованная государственная экономика. Субъекты планирования, распределения финансовых ресурсов и их расходования на все виды строительства объединены в одном лице – государстве, которое представляют различные уполномоченные органы, взаимодействующие между собой по схеме «приказ – подчинение». Юридически полноправные субъекты недвижимой собственности отсутствуют. Юридических контрагентов у публичной власти нет, диалог на правовой основе вести не с кем. В системе отношений, выстраиваемых по схеме «приказ – подчинение», свобода выбора является избыточной, ненужной. В условиях, когда свобода выбора в отношении недвижимости не нужна, не нужны и рамки-ограничения для неё. Не нужны рамки для ограничения свободы выбора – не нужна и система, посредством которой такие рамки устанавливаются, то есть не нужны ни градостроительные регламенты, ни правила землепользования и застройки. А что нужно? Нужна система «целевого назначения» каждого объекта недвижимости в отдельности. Нужны распорядители-администраторы, которые по своему усмотрению это назначение будут устанавливать. При таком установлении могут использоваться документы технологического характера, которые не определяют правового режима использования земельных участков по причине отсутствия полноценных правообладателей.
Регулирование (градорегулирование) возникает тогда, когда есть субъект регулирования, «внешний» по отношению к другому субъекту – непосредственно осуществляющему деятельность (градостроительную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недвижимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельности слиты в одном лице (которое может быть представлено разными представителями государства). Такие отношения являются отношениями административного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не градорегулирование – это градостроительство нерыночного социалистического типа.
Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях.
Первым необходимым условием для возникновения градорегулирования является наличие рыночных отношений, рынка недвижимости, когда публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодействуют с ними суверенные в юридическом отношении правообладатели недвижимости.
Вторым необходимым условием является наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определёнными рамками – градостроительными регламентами.
Третьим необходимым условием является наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику градорегулирования. Если при других видах регулирования достаточно первых двух условий (наличие рыночных отношений, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточно. Градрегулирование – это установление ограничений (пределов) использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения – пределы ее использования – должны быть привязаны к месту и описаны – в документах градостроительного зонирования. Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателями, пределы и возможности их экономической активности. Нет таких документов – нет ограничений-пределов – нет оснований для регулирования.
Итак, вышесказанное убеждает нас в том, что градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно.
Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство, а не градорегулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, то есть нет юридических оснований для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы-предписания о целевом использовании недвижимости. Однако долго это продолжаться не может: закономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.
1.3.2. Публичные и частные интересы в градорегулировании
Градорегулирование – это всегда отношения между публичными и частными лицами, между публичными и частными интересами. Такие отношения имеют свои особенности.
Во-первых, интерес – это мотивация, побуждение к действию, в данном случае к градостроительной деятельности. В силу того что градостроительная деятельность частных лиц является первичной (по отношению к производной, вторичной функции регулирования: если нет деятельности, то ничего не нужно и регулировать – см. подраздел 1.3.1), сбалансированная система градорегулирования должна выстраиваться «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 |
