Управление многоуровневыми региональными системами и его финансовое обеспечение (стр. 2 )

-  экономика регионов рассматривается как система взаимодействующих субъектов (институциональных единиц) – коммерческих финансовых и нефинансовых организаций, некоммерческих организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм, учреждений сектора государственного управления, домашних хозяйств, между которыми существуют материальные, финансовые, информационные и другие связи;

-  процесс регионального воспроизводства, с одной стороны, представляет собой подсистему общественного воспроизводства, с другой – интегрирует единичные воспроизводственные процессы на уровне институциональных единиц;

-  региональный воспроизводственный процесс включает расширенное воспроизводство производительных сил территории, которое должно носить комплексный характер, и имеет целью обеспечение пропорциональности и сопряженности в развитии всех факторов производства в данном регионе, отражающих наиболее рациональную структуру региональной экономики, оптимальные пропорции развития ее секторов и отраслей (сегментов).

Управление процессом расширенного воспроизводства предполагает поиск такой системы пропорций, которые обеспечивают эффективное использование социально-экономического и ресурсного потенциала, создают устойчивое равновесие в развитии экономической, социальной и природной подсистем и ведут к достижению социальных целей развития общества.

Базовыми условиями обеспечения расширенного воспроизводства в регионе являются:

·  оптимальное сочетание необходимой (и достаточной) централизации и самостоятельности нижестоящих подсистем (городских округов, городов, муниципальных районов и др.);

·  формирование ресурсной базы, адекватной функциональным полномочиям и обеспечивающей бюджетно-налоговую безопасность;

Объёмы и пропорции расширенного воспроизводства в регионе должны формироваться с использованием экономико-математической модели обоснования перспективной структуры региональной экономики и прогнозирования потребностей региона в инвестициях, обеспечивающих расширенное воспроизводство.

Региональный комплекс – это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих сфер, охватывающих экономические, экологические, социальные подсистемы и позволяющих обеспечить расширенное воспроизводство (одновременно в экономическом, социальном и экологическом аспектах) во всех институциональных секторах (сегментах) региональной экономики, в том числе в секторе домашних хозяйств.

С точки зрения системного подхода комплекс становится системой при определении цели его деятельности. Следовательно, региональная система – это региональный комплекс с определёнными целями его функционирования и развития.

В диссертации при обосновании стратегии развития региона используется экономико-математическая модель обоснования перспективной структуры региональной экономики, разработанная на базе метода межотраслевого баланса В. Леонтьева и прогнозирования потребностей региона в инвестициях, обеспечивающих расширенное воспроизводство. Достоинством модели является последовательное, взаимосвязанное обоснование будущей структуры социально-экономического комплекса региона и потребности в инвестициях для её формирования.

При этом для расчета необходимого объема производства по каждой отрасли в текущем и прогнозном периодах целесообразно использовать следующие формулы:

; (1)

, (2)

где Yi(t1), Yi(tN) – объемы производства (выпуска) по отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Ki (t1),Ki(tN) – объемы конечного потребления продукции отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Aij(t1), Aij(tN) – нормативы (коэффициенты) прямых затрат по отраслям.

Объем инвестиций, обеспечивающий структурные преобразования в регионе, определяется как

, (3)

где Ii(tN, t1) – объем инвестиций в отрасль i, необходимый для обеспечения выпуска, соответствующего конечному потреблению региона в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах; Vi(t1), Vi(tN) – удельные инвестиции на единицу объемов производства продукции отрасли i соответственно в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах.

Разработанная модель может быть положена в основу перспективного и текущего планирования инвестиционных процессов в разрезе секторов и сегментов (отраслей) региональной экономики. Она позволяет обеспечить целевую ориентацию процесса долгосрочного планирования и прогнозирования инвестиционной деятельности в регионе.

Сформулированы методические подходы к распределению функций управления развитием региональной системы по уровням субъектов регионального менеджмента на основе их классификации по параметрам пространственной локализации и временного горизонта.

Регион является сложной многоуровневой системой, эффективное управление которой требует применения современных теорий управления иерархическими системами и в первую очередь – обеспечения оптимального сочетания централизации и самостоятельности её структурных элементов.

Оптимальность должна обеспечиваться:

а) чётким разграничением функций, полномочий и ресурсов (экономико-финансовых) по уровням управления;

б) выбором подхода для декомпозиции сложной системы, обоснованием необходимого количества уровней управления,

в) выбором метода принятия решения и метода анализа иерархий при заданных целях развития, критериях риска, качества, допустимых альтернативах.

Решение задачи оптимального распределения управленческих решений по уровням системы управления требует выявить:

1) решения, которые имеет право принимать только высший уровень управления, начиная от постановки проблемы и заканчивая выработкой управляющего воздействия;

2) решения, для реализации которых вышестоящий уровень предоставляет часть полномочий и ресурсов нижестоящим, оставляя за собой право координации и контроля за их действиями;

3) решения, которые уполномочены принимать руководители нижестоящих уровней.

В данном случае региональный центр должен брать на себя, прежде всего, подготовку стратегических управленческих решений в интересах всего региона, делегируя на нижерасположенные уровни разработку и реализацию их локальных задач с одновременным закреплением необходимой и достаточной ресурсной базы. Для решения этой задачи может применяться методика, в основе которой лежит исследование загрузки руководителей, принимающих управленческие решения, или норм управляемости. Следствием превышения необходимых к принятию управленческих решений над максимально допустимым количеством может быть или увеличение уровней управления, или делегирование части полномочий по принятию решений нижестоящим уровням.

Применительно к управлению региональным развитием в масштабах всей страны задача, таким образом, сводится к определению типа взаимодействий различных уровней управления. Так, взаимодействие регулятивного типа, сводящееся к установлению рамочных условий функционирования нижестоящего уровня, на наш взгляд, обуславливает принятие однотипных или даже одинаковых решений, которые при условии наличия уже сформированной системы регулятивных институтов могут быть отнесены к категории простых. Воздействия же, связанные с управлением территориями, учитывающие их специфические характеристики с целью вывода последних на определенную траекторию развития, обуславливают необходимость принятия средних и сложных, но при этом однотипных решений, в силу структурной рекурсивности подсистем государственного управления и местного самоуправления. К первому типу воздействий в Российской Федерации, по нашему мнению, может быть отнесено взаимодействие органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, законодательно закрепленная независимость которого оставляет региональным властям возможности лишь косвенного, регулятивного воздействия, как правило, общего для всех территорий.

Формирование оптимального числа уровней управления должно сочетаться с оптимальным распределением их функций и их ресурсным обеспечением, причем требования к определению функций и полномочий уровней управления должны, как минимум, учитывать следующие аспекты:

– во-первых, с точки зрения эффективности использования ресурсов для управленческих целей необходимым условием является полная подконтрольность объекта управления субъекту; при этом закрепление соответствующих полномочий должно осуществляться за тем подуровнем субъекта регионального менеджмента, в экономическом поле которого замыкаются соответствующие воспроизводственные циклы;

– во-вторых, с точки зрения целевой эффективности управления принципиальным является вопрос о согласовании критериев реализации управленческой деятельности.

Качественное различие целей различных уровней управления может быть сведено к количественному измерителю посредством введения параметра времени с учётом интенсивности воздействия.

Таким образом, решение об отнесении функции к ведению соответствующего уровня управления должно приниматься на основе сопоставления двух требований: пространственной локализации управляемого воспроизводственного цикла, а также временных параметров реализации решаемых задач. При прочих равных условиях рост каждого параметра является аргументом для отнесения функции к ведению уровня управления более высокого ранга (рис. 1).

Рисунок 1 – Параметры разграничения функций
по уровням субъекта управления

На рис. 1 величина Т – параметр времени; Тфед, Трег, Трайон, Тпос – максимально возможные значения параметра времени функций для отнесения их к ведению соответствующих органов власти. При этом должно выполняться условие:

; (4)

П – параметр пространственной локализации; Пфед, Прег, Прайон, Ппос – максимально возможные значения параметра пространственной локализации воспроизводственных циклов, управление которыми входит в функции органов власти. Значение параметра рекомендуется определять с использованием инструментария воспроизводственного подхода. При этом должно выполняться следующее условие:

. (5)

Сочетание ресурсной и целевой эффективности характерно для групп функций А1, А2, А3, А4 (временные и пространственные характеристики функций групп А, Б и В рекомендуется определять экспертным путем), для которых отнесение к федеральному, субфедеральному, муниципальному и поселенческому уровню соответственно является однозначно оптимальным как с точки зрения временных параметров, так и с точки зрения пространственной локализации. Такие функции должны закрепляться за соответствующим уровнем управления, а расходы на их выполнение должны покрываться за счет закрепленных за этим уровнем на долговременной основе налогов.

Функции групп Б1 – Б6 в пространственном отношении локализованы в пределах административно-территориальных образований более низких рангов по сравнению с уровнем управления, являющимся для них наиболее подходящим с точки зрения целевой эффективности. Такие функции должны быть закреплены за уровнем управления, целевой функции которого они соответствуют, однако в целях повышения ресурсной эффективности их реализации их возможно делегировать на нижестоящие уровни управления (соответствующие их пространственной локализации) с обязательной компенсацией расходов на их осуществление в виде субвенций из фонда компенсаций, создаваемого в бюджете уровня, делегирующего полномочия.

Функции групп В1 – В6 в пространственном отношении локализованы в пределах административно-территориальных образований более высоких рангов по сравнению с уровнем управления, являющимся для них наиболее подходящим с точки зрения целевой эффективности. Возможны два варианта реализации функции такого типа: либо реализация её вышестоящим уровнем (которому она соответствует по пространственному параметру) в форме целевых программ, либо реализация её группой административно-территориальных образований, на территории которых локализован соответствующий воспроизводственный цикл.

Использование данного подхода в процессе формирования системы управления региональным комплексом позволит создать условия для обеспечения согласованного распределения функций по уровням системы управления региональным комплексом и повышения эффективности использования её ресурсного (в том числе, финансового) обеспечения.

Разработана система ресурсного обеспечения управления территориальным развитием в субъекте РФ, состоящая из соответствующих подсистем и основанная на использовании функционально-процессного подхода, что позволяет обосновать рациональные пропорции источников ресурсов и размеры межбюджетных трансфертов.

Значительная, имеющая тенденцию к углублению дифференциация административно-территориальных образований субъектов РФ по уровню социально-экономического развития обуславливает объективную необходимость в регулировании процессов регионального развития со стороны субфедеральных органов власти. В то же время, в процессе регулирования регионального развития возникает проблема перераспределения, сформулированная в рамках классической экономической теории, – дилемма социальной справедливости и экономической эффективности, которая в данном приложении имеет вид обратной зависимости между объемом перераспределяемых между территориями ресурсов и стимулами муниципальных властей к наращиванию собственных доходов.

В этой связи ключевой задачей, которую должна решать система регулирования территориального развития субъекта Федерации, является достижение оптимума между равномерностью территориального развития региона и экономической эффективностью использования перераспределяемых средств.

В диссертации обоснованы следующие требования к системе ресурсного обеспечения развития региона:

-  необходимость обеспечения прав всех граждан на пользование стандартным набором бюджетных услуг, гарантированных на территории соответствующего субъекта Федерации;

-  перспективная ориентация, то есть направленность на создание в долгосрочной перспективе условий для выхода территории, являющейся реципиентом в ресурсном перераспределении, на уровень самообеспечения;

-  обеспечение системой условий для реализации единой социально-экономической политики, проводимой федеральным центром (что особенно важно в контексте реализации приоритетных национальных проектов);

-  функциональная полнота, то есть система должна обеспечивать четкое разграничение по уровням субъекта регионального менеджмента его процессных функций – администрирования, регулирования и финансирования.

Ресурсная база управления развитием региона и муниципальных образований должна включать спектр внешних и внутренних ресурсов.

Внешними ресурсами региона являются:

1) иностранные инвестиции;

2) инорегиональные (в рамках России) инвестиции частных структур и субъектов государственно-частного партнерства;

3) ресурсы общероссийского финансового рынка;

4) субвенции и субсидии из федерального бюджета;

5) прочие ресурсы.

Внутренними ресурсами для региона являются:

1) ресурсы регионального бюджета;

2) ресурсы региональных внебюджетных фондов;

3) ресурсы частных структур, действующих в регионе;

4) ресурсы внутрирегионального финансового рынка (включая региональные и муниципальные займы на локальном рынке);

5) прочие ресурсы.

В качестве важнейших направлений деятельности региональных и муниципальных органов (РМО) следует предусмотреть: обеспечение единого стандарта доступа к бюджетным услугам на всей территории региона; мотивацию РМО к наращиванию объёма капитальных расходов на собственной территории; обеспечение результативности и эффективности реализованных инвестиционных проектов и программ, а также адекватного объема, состава и качества бюджетных услуг.

При этом предлагается следующее распределение процессных функций по уровням управляющей подсистемы (табл. 1).

Таблица 1

Распределение процессных функций по уровням субъекта регионального менеджмента

Направления распределения ресурсов	Процессные функции
Администрирование	Регулирование	Финансирование
Выравнивающее	муниципальный уровень	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Стимулирующее	муниципальный уровень	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Инвестиционное	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень
Регулятивное	муниципальный уровень	уровень субъекта РФ	уровень субъекта РФ, муниципальный уровень

При разработке и осуществлении на практике модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующими основными принципами:

1. Система межбюджетных трансфертов должна, прежде всего, преследовать цели макроэкономической стабилизации.

2. Методика распределения выравнивающих трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня, как минимум на три года вперед.

3. Цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть ясно сформулированы, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга.

4. При планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам.

5. При выделении трансфертов необходимо рассмотреть возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при желании национального правительства повысить диверсификацию и эффективность оказания услуг).

Распределение трансфертов должно, как минимум, не препятствовать достижению:

-  экономической эффективности – формированию и поддержанию долгосрочных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

-  бюджетной ответственности – управлению общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;

-  политической консолидации – достижению общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках гражданского общества, упрочению территориальной целостности страны.

Предложены новые принципы и методические основы разграничения потоков финансовых ресурсов в многоуровневой региональной системе, позволяющие обоснованно определять объемы и структуру расходных полномочий (по уровням управления), инновационно-инвестиционный потенциал регионов в зависимости от уровня и возможностей их социально-экономического развития.

Ресурсы, которыми располагает общество (природные, трудовые, финансовые и т. д.), должны являться экономической основой его эффективного социально-экономического развития. Для этого требуется и умелое управление природно-экономическим потенциалом страны, и правильное, экономически и социально оправданное, разграничение собственности и финансовых потоков по уровням государственного управления.

Проблема упорядочения взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований остается нерешенной до настоящего времени. Поиск оптимального соотношения между «унитаризмом», «федерализмом» и «регионализмом» производится во всем мире вообще и в России в частности на протяжении многих десятилетий.

Следует отметить, что регионализация многих сторон жизнедеятельности общества является объективной тенденцией, характерной для всего мирового сообщества. В то же время регионализация не должна приводить к национально-территориальному и региональному сепаратизму.

Российская Федерация сможет целенаправленно, эффективно, устойчиво функционировать и развиваться только при обеспечении оптимального сочетания централизации с необходимой и достаточной самостоятельностью субъектов Федерации и муниципальных образований, для чего необходимо обоснованное разграничение и закрепление функций, полномочий и ресурсов.

Разграничение функций, полномочий и ресурсов по уровням государственного управления и местного самоуправления может быть представлено в виде системной модели разграничения «функции – полномочия – ресурсы» (табл. 2).

Таблица 2

Функции, полномочия и ресурсы
по уровням государственного и муниципального управления

Функции координаци- онного центра СНГ	Функции РФ	Функции субъектов Федерации	Функции районного (городского) уровня	Функции поселенческого уровня
Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)	Полномочия	Ресурсы (%)

Только при обосновании такого рода системной модели разграничения управленческой деятельности по уровням можно обеспечить реализацию схемы «оптимального федерализма».

В целом единая система государственной власти и местного самоуправления включает три взаимодействующие, но относительно самостоятельные составные части:

-  систему органов государственной власти федерального уровня;

-  систему органов государственной власти субъектов Федерации;

-  систему органов местного самоуправления, где, в свою очередь, теперь выделяется два подуровня.

Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий по уровням государственного управления (федеральному и региональному) и местного самоуправления. Кроме того, безусловно, реализация функций органов государственной власти и местного самоуправления требует создания соответствующей экономической основы. В качестве такой основы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

-  природные и трудовые ресурсы;

-  основные фонды производственного и непроизводственного назначения;

-  финансовые ресурсы.

Очевидно, что без наличия необходимой и достаточной ресурсной базы ни государственное, ни региональное управление, ни местное самоуправление эффективно реализовать невозможно.

Для целенаправленного, пропорционального и эффективного развития социально-экономических систем в составе Федерации и успешного выполнения функций на каждом из уровней доли собственности на природные ресурсы, финансовые ресурсы и основные фонды должны быть необходимыми и достаточными для обеспечения саморазвития региональных и муниципальных систем при удовлетворении потребностей населения и соответствующих территориальных общностей на уровне рациональных стандартов образа и уровня жизни.

Методические основы разграничения собственности на финансовые ресурсы включают следующие этапы:

1) разграничение полномочных функций по уровням регионального управления;

2) обоснование необходимых и достаточных долей собственности на имеющиеся «собственные» финансовые, трудовые, материальные, природные и другие ресурсы;

3) определение «недостающей» потребности;

4) корректировка имеющихся пропорций и трансфертных механизмов;

5) оценка результативности и эффективности использования ресурсов и степени достижения цели территориального развития.

Имеющееся в Российской Федерации разнообразие территорий и муниципальных образований по степени экономического развития, обеспеченности ресурсами, природно-климатическим условиям проживания, численности и составу населения затрудняют формирование одновременно справедливой, эффективной и макроэкономически стабильной системы межбюджетных отношений. Применяемая в настоящее время схема распределения финансовых потоков удобна и относительно проста для «центра» (макроэкономическая стабильность и социальная справедливость за счет горизонтального выравнивания осуществляются посредством усиления централизации налоговых доходов), но абсолютно не подходит государству федеративного типа устройства. Она же порождает сохраняющийся годами комплекс основных проблем в области межбюджетных отношений.

Следовательно, необходима реструктуризация финансовых потоков, с учетом налогового потенциала территории, функциональных обязанностей, обеспечивающих расширенное воспроизводство развития регионов и муниципальных образований, что будет способствовать повышению заинтересованности к наращиванию налоговой базы региона и снижать иждивенческие настроения.

Обоснованы подходы к распределению финансовых ресурсов между уровнями управления в Российской Федерации, а также пропорции финансового обеспечения саморазвития территорий на основе проведенного бюджетно-налогового анализа и оценки состояния финансового обеспечения многоуровневых региональных систем, направленных на обеспечение бюджетно-налоговой и в целом экономической безопасности регионов.

Сбалансированность и стабильность любой национальной бюджетной системы основывается на четкой системе распределения доходов между уровнями бюджетной системы. При этом финансовое наполнение бюджета любого уровня базируется на первичном распределении налоговых доходов, а вторичное перераспределение бюджетных средств должно быть направлено на корректировку диспропорций, возникших на первой стадии и обусловленных неравным налоговым потенциалом и имеющейся асимметрией в региональном развитии.

Проведенные в ходе диссертационного исследования бюджетно-налоговый анализ и оценка состояния финансового обеспечения развития субъектов РФ позволили сделать следующие выводы:

·  изменились пропорции первичного налогового распределения в пользу федерального центра без соответствующей корректировки расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

·  финансовая помощь нижестоящим уровням бюджетной системы должна выступать обязательным, но при этом вспомогательным элементом преодоления региональной асимметрии, а объективно-необходимым условием является тенденция общего роста социально-экономического развития страны;

·  эффективная методика определения потребности региона в финансовой поддержке зависит от его налогового потенциала с учетом коэффициента удорожания бюджетных услуг, что способствует повышению заинтересованности к наращиванию налоговой базы региона и снижает иждивенческие настроения;