В частном порядке Делор ссылался на вето Греции, сорвавшее нефтяную блокаду Югославии, как на доказательство, что общая политика будет беспомощной без принятия решений большинством голосов. 27 ноября Комиссия выпустила написанную Делором декларацию о политическом союзе.
-314-
-315-
Дело обстоит таким образом, что Союз призван действовать наряду с Сообществом, причем нет нужды воспроизводить уже сделанное в Едином европейском акте заявление о решимости свести воедино все полномочия, которые государства-члены собираются совместно использовать в политических и экономических делах.
Отсутствие у Европейского союза собственного юридического лица (международные договоры с его участием должны были подписывать государства-члены и/или ЕС) могло служить источником путаницы в представлениях о том, кто представляет Союз и кто отвечает за выполнение его обязательств. Предложение возложить эти задачи на председателя ЕС «в ассоциации с Комиссией» не обеспечивало согласованности различных внешнеполитических шагов Союза.
Даже некоторые сотрудники Делора с трудом находили объяснения его переживаниям по поводу положений договора, касавшихся внешней политики. В голландском проекте сохранилось многое из июньской шапки, в том числе ссылки на «единые институциональные рамки», что, как предполагалось, должно было удержать колоннаду от развала. Однако в феврале 1994 года в окружении Делора раздался голос, утверждавший, что, прислушайся лидеры ЕС к Делору и появись в Сообществе центр, который руководил бы действиями Союза, - и осада Сараево не продолжалась бы так долго.
Многие правительства полагали, что соображения Делора по поводу внешней политики сводятся просто-напросто к заявке на расширение полномочий Комиссии. 6 декабря Делор посетил Миттерана с намерением заручиться его поддержкой, но ничего не добился. «Источники в Елисейском дворце» заявили газете «Le Monde», что отцы-основатели ЕС завещали настаивать на франко-германской дружбе, а не на федерализме. Говорили, что Комиссия слишком часто вмешивается во внутренние дела государств и что, в случае полного пересмотра институциональных основ Сообщества, она лишится своего права на законодательную инициативу.
-316-
В Германии царило настроение, ничуть не более благоприятное для Делора. Проявляя на протяжении большей части года мало интереса к межправительственным конференциям, немцы вдруг осознали их значение. Хлынул поток газетных статей, требующих от лидеров ЕС отказаться от планов создания ЭВС. Карл Шиллер, бывший министр финансов, писал в «Der Spiegel» об уроке, извлеченном из образования Германского валютного союза: ЭВС не будет работать, если только Германия не станет перекачивать своим партнерам огромные суммы денег. «Bild» напечатала результаты проведенного ею опроса, который показал, что лишь 17 процентов немцев положительно относятся к ЭВС, а 9 декабря, в день открытия Маастрихтского саммита, газета вышла с заголовком-призывом на первой полосе: «РУКИ ПРОЧЬ ОТ НАШЕЙ ВАЛЮТЫ!».
При внесении в проект последних поправок голландцы пренебрегли предписаниями Делора в отношении раздела о внешней политике. На своей пресс-конференции перед открытием саммита Делор высмеял положение, требовавшее большинством голосов утрясать детали решений, принятых единогласно. Если, скажем, министрам стран ЕС предстояло бы встретиться с их восточноевропейскими коллегами,
мы, прежде всего, должны были бы решить, причем единогласно, где быть этой встрече — в Варшаве, Будапеште или Праге. Затем надо было бы договориться, полетим ли мы туда самолетом. А что с обедом? Надо бы предусмотреть свободу выбора для вегетарианцев. Разумеется, определить места для курящих и некурящих мы могли бы большинством голосов.
Советники Делора говорили, что он может подать в отставку, если в Маастрихте будет принят неудачный договор. Однако не существовало никакой уверенности, что там будет достигнуто хоть какое-нибудь согласие. Споры вокруг социальной главы, вопрос о полномочиях Парламента, выбор слов для описания оборонной политики,
-317-
проблема голосования при определении правил выдачи виз, бюджетные требования Испании — все это и многое другое еще загромождало путь к единству.
Рождение зверя
Для заключения Договора о Европейском союзе едва ли можно найти место лучшее, чем Маастрихт. Торговый городок, имя которого означает «мост через реку Маас», лежит на узкой полоске голландской земли между Германией и Бельгией. По соседству находятся Аахен в Германии, столица Карла Великого, и Льеж в Бельгии, а до Франции и Люксембурга всего 100 километров. Верден, где некогда сражался Луи Делор, лежит в 200 километрах выше по течению Мааса, название которого во Франции звучит как Мёз. Маастрихт стоит как раз на рубеже, где сходятся европейские культуры — романская и германская, равно как и религии — протестантская и католическая.
Пусть это и сердце Европейского союза, но Маастрихт далеко не центр Европейского континента. Город дал свое имя подписанному здесь договору, в котором воплотилась мечта о Союзе, сорок лет вынашиваемая западноевропейскими государствами. Открытым остается вопрос о том, разделяет ли эту мечту другая половина Европы, освобождающаяся от коммунизма как раз во время созревания договора. Так уж совпало, что именно в дни, когда лидеры ЕС заключали свой договор — 9 и 10 декабря, — Михаил Горбачев терял власть в Советском Союзе и готовился подавать в отставку.
Накануне открытия саммита Делор выступал в Маастрихте на городской площади перед тысячной толпой размахивающих флагами федералистов. «Федерализм — это маяк, указывающий путь, а не срамное слово. Можете произносить его вслух», — восклицал он, имея в виду всеобщее предчувствие, что как раз это слово будет вычеркнуто из голландского проекта. «Мы слишком много внимания уде-
-318-
ляли стране, которая постоянно говорила: нет, нет и нет». Он выражал надежду, что лидеры ЕС, которые стесняются и поэтому прячут это слово «под столом», сохранят, по крайней мере, свои федералистские устремления.
На следующее утро 12 глав правительств и их министры иностранных дел разместились за круглым столом в резиденции правительства провинции Лимбург. Это здание из природного камня и мрамора, построенное в 1986 году, находится на Правительственном острове посреди реки Маас. Несколько тысяч журналистов собрались тем временем на берегу, в центре проведения конференций, у начала моста, ведущего на остров. На протяжении всего саммита каждые несколько часов представители двенадцати делегаций выходили к журналистам с информационными сообщениями. Каждый докладывал в основном одно и то же: что его делегация одерживает верх в спорах по всем существенным вопросам.
С началом саммита Миттеран и Андреотти огласили составленный ими накануне вечером, за ужином, план, который, как они надеялись, сделает продвижение к единой валюте необратимым. Два семидесятилетних старца предлагали, чтобы в случае, если в 1997 году ЭВС не начнет действовать ввиду несоответствия большинства стран критериям конвергенции, этот Союз должен будет вступить в силу в 1999 году с участием такого числа государств, какое будет к этому готово. Коль с этим согласился — к большой радости Делора и к ужасу Бундес-банка (на тот момент пяти установленным в договоре критериям соответствовали только Дания, Франция и Люксембург).
Джон Мэйджор одержал ряд символических побед. «Все более тесный Союз народов Европы» заменил собою «федерацию как цель». В намечавшихся на 1996 год пересмотре и уточнении договора «с целью усилить федеративный характер Союза» ссылка на федерализм была опущена. Однако в связи с более существенными разногласиями Мэйджор пошел на уступки: согласился наде-
-319-
лить Европейский парламент множеством новых полномочий, снял возражения против обязательного участия государств-членов в «совместных» внешнеполитических действиях и смирился с тем, что решения в области визовой политики будут приниматься большинством голосов. Вечером в первый день встречи, в попытке снять возражения Мэйджора против социальной главы, Люб-берс представил ее в разбавленном варианте. В нем предлагалось немного расширить применение правила голосования квалифицированным большинством, распространив его на право рабочих на информацию (но не на участие в консультациях), а также на такие составляющие условий труда, как вопросы охраны здоровья и производственной безопасности. Сохранилось положение о том, что соглашения, достигнутые социальными партнерами — работодателями и профсоюзами — могут становиться законами ЕС.
Второй день саммита был наполнен спорами по социальной главе. Миттеран, Андреотти и Уилфрид Мартене, бельгийский премьер-министр, объявили, что разбавленный текст главы не примут. Сэр Джон Керр предложил Мэйджору согласиться на разбавленный вариант, но попытаться разбавить его еще немного. Последуй Мэйджор этому совету своего министерства иностранных дел, и не исключено, что Франция, Италия и Бельгия согласились бы на расплывчатый вариант главы. Мэйджор связался по телефону с Майклом Ховардом, своим мыслящим в духе Тэтчер министром по делам занятости, который посоветовал не идти ни на какие уступки. Мэйджор полагал, что Ховард и другие министры, разделявшие взгляды Тэтчер, могут подать в отставку, если он примет социальную главу в каком бы то ни было виде. После основательных размышлений Мэйджор сказал, что для него социальная глава и в таком обновленном виде неприемлема.
В попытке найти выход из тупика Делор сделал предложение разрешить Великобритании, в случае если она пожелает, не связывать себя обязательствами по от-
-320-
дельным социальным законам, сохранив за ней право принять эти обязательства позднее. Миттеран предложил для англичан свободу непринятия социальной политики в целом. Но к середине дня Мэйджор отклонил все эти варианты исключительного режима для его страны. В кулуарах Паскаль Лами предположил что, если неприглядность положения, в какое попадает страна, и для которой делаются исключения из общих правил, не позволит англичанам принять такое решение, то, может быть, их устроит идея отдельного объединения 11 стран, согласных взять обязательства, предусматриваемые социальной главой. Лами и его команда поработали над этой идеей и подготовили кое-какие документы. Ими руководила забота о том, чтобы сохранить роль институтов ЕС, особенно Комиссии, в любом клубе 11 государств, готовых согласовывать свою социальную политику.
Между тем на официальных заседаниях спор по социальной главе продолжался шесть часов, и уже казалось, что саммит кончится крахом. Миттеран объявил, что ему надо возвращаться в Париж. В семь пополудни Любберс прервал заседание. Встретившись с ним с глазу на глаз, Мэйджор попытался выяснить, не поможет ли выйти из тупика сильно разбавленный текст главы, заметив при этом, что сам он не берет на себя обязательства принять такой вариант. Любберс сказал: нет.
Коль пригласил к себе Делора и предложил отложить решение вопроса о социальной главе на несколько лет. Делор убедил Коля, что отложить соглашение по социальной политике значило бы нанести вред Евросоюзу и что лучше предоставить 11 государствам возможность отдельно принять на себя соответствующие обязательства. Коль провел с Любберсом и Мэйджором встречу, на которой они согласились, что идея Делора может открыть путь вперед. Мэйджора все еще одолевали сомнения, и он опасался, что от лейбористов ему достанется за то, что он оставляет Британию за рамками договора. Керр же сказал ему, что лучших условий Англии не добиться.
-321-
Последовал ряд двусторонних и трехсторонних встреч, в ходе которых Делор, Любберс и Коль по несколько раз беседовали с Мэйджором. «К тому времени за столом оставалось только четыре живых человека: Любберс, Мэйджор, Коль и я», — говорит Делор. Он утверждает, что его собственная сила убеждения все-таки склонила Мэйд-жора к согласию со свободой выбора для 11 стран.
Любберс возобновил заседание, и Делор объяснил собравшимся суть плана. Он подчеркнул, что в рамках новых образований институты ЕС будут действовать в обычном порядке. Коль, Миттеран и де Микелис высказались в поддержку предложенной схемы. Никто не возражал, ибо затевать спор в столь поздний час значило бы вести дело к провалу. Любберс попросил Делора подготовить нужные документы.
У Лами бумаги уже были готовы. Лами, Керр и Жан-Клод Пири, юрисконсульт секретариата Совета министров, сели втроем и занялись редактированием текстов. Социальную главу, изъятую теперь из договора и нареченную «соглашением», намечалось принять отдельно за подписью 11 правительств. В приложенном к договору протоколе говорилось, что правительства 11 стран будут строить свою социальную политику в соответствии с правилами, указанными в «соглашении», и устанавливалось их право использовать при этом институты и процедуры ЕС. Протокол вносил изменения в обычные правила голосования с учетом отсутствия в нем Великобритании. Из протокола вытекали кое-какие странности: комиссарам от Англии предстояло работать над законами для сообщества 11 стран, объединенных социальным соглашением, и англичанам — депутатам Европарламента голосовать «за» или «против» этих законов, а вот министры британского правительства такой возможности не имели.
Делор принес и положил эти документы на стол, и глубокой ночью, после переговоров, длившихся 31 час, двенадцать государств одобрили договор. Многие полагали, что срок жизни «социального зверя», как окрестили
-322-
положения нового раздела, будет недолог. В случае победы лейбористов на всеобщих выборах, Великобритания непременно в полной мере примет на себя обязательства по социальным статьям, и вся схема окажется излишней. «История учит нас, что если одному-двум государствам случается чуть отстать, потом они обязательно наверстывают упущенное», — сказал Любберс, сидевший рядом с Делором на пресс-конференции в 2 часа ночи.
Другие присутствовавшие при рождении «зверя» прониклись опасениями, что, в конечном счете, он начнет вонзать клыки в тех, кто его создал. Всякий, кому не очень-то радостно будет видеть, как Великобритания притягивает иностранные инвестиции мягкостью своих законов о труде, сможет пожаловаться в Европейский суд на искажение правил единого рынка. Однако в ту ночь никто из участников действа, и менее всех Джон Мэйджор, не подозревал, что в июле 1993 года «зверь» вплотную подберется к тому, чтобы свалить его правительство.
Беглый взгляд на договор
Маастрихтский договор учреждает Европейский союз, состоящий из трех частей или колонн. Одна часть, основанная на Римском договоре с внесенными в него поправками, касается Европейского сообщества и ЭВС. Две новые колонны — это общая внешняя политика и политика безопасности, раз, и сотрудничество в области правосудия и поддержания правопорядка, два. В сферах, относящихся к двум новым колоннам, Европейская комиссия, Европейский парламент и Европейский суд имеют меньший вес, чем в ЕС. Европейский совет «стимулирует развитие» Союза и определяет его общую политику.
Статус гражданина Европейского союза дает право на содействие со стороны дипломатических и консульских служб всех стран ЕС и право жить и работать в любой из этих стран. Гражданин имеет право голосовать или выставляться кандидатом на любых муниципальных или
-323-
общеевропейских выборах. Он или она имеют право обращаться в Европейский парламент и просить омбудсмена разобраться в случаях нарушения прав.
Принцип субсидиарности предполагает, что в вопросах, которые не относятся к предметам исключительного ведения Евросоюза, ЕС
будет действовать лишь тогда и в той мере, когда задачи предлагаемого действия не могут быть удовлетворительным образом выполнены силами государств-членов и, соответственно, ввиду масштаба необходимых мер либо с учетом их последствий, могут быть лучше решены Сообществом.
Каждые три года Комиссия оценивает различия в уровнях экономического развития богатых и бедных стран ЕС и при необходимости предлагает меры их сглаживания. Из фонда сплочения финансируются проекты, связанные с охраной среды и развитием инфраструктуры в странах, где ВВП на душу населения не достигает среднего для ЕС уровня. Создается совещательный комитет регионов. Европейский суд наделяется правом налагать штраф на любое правительство, не выполняющее его постановлений.
Договор распространяет сферу действия ЕС на образование, здравоохранение и культуру, в отношении которых, однако, Евросоюз не может принимать никаких законов, но может заниматься развитием международного сотрудничества, например, в виде обмена студентами или осуществления программ медицинского просвещения. ЕС получает право вносить предложения об охране интересов потребителей и о развитии трансъевропейских сетей — транспортных, телекоммуникационных и энергетических проектов, под которые могут выдаваться гарантированные займы, субсидии на выплату процентов или деньги из фонда сплочения. Во всех этих случаях министры будут принимать решения квалифицированным большинством голосов.
Вновь появившаяся глава о промышленности позволяет Евросоюзу при условии, что это не повредит кон-
-324-
куренции, содействовать развитию малого бизнеса, помогать производственным отраслям справляться с задачами структурной перестройки и обновления. Решения по промышленности требуют единогласия. Порядок же голосования по вопросам контроля за движением капитала и развития транспорта меняется (вместо единогласия требуется квалифицированное большинство); так же изменяется и процедура принятия законов об охране среды, если только они не затрагивают налогообложения, строительно-планировочных проектов в городе и деревне или выбора источника энергоснабжения.
Договор вводит «порядок сопринятия» решений в Европейском парламенте. Если депутаты Европарламен-та отклоняют текст законопроекта, поступивший от Совета министров, или если министры не принимают парламентских поправок, стороны создают согласительную комиссию. Если комиссия не находит компромиссного решения, законопроект не проходит; если компромисс находится, тогда и Парламент, и Совет должны проголосовать «за», чтобы закон был принят. Порядок «сопринятия» распространяется на вопросы, касающиеся единого рынка, образования, здравоохранения, культуры и защиты потребителей, а равным образом и программ защиты окружающей среды, исследований и развития трансъевропейских сетей.
Любое международное соглашение ЕС, затрагивающее институциональное устройство или бюджетные проблемы, либо влияющее на дела, в отношении которых действует порядок «сопринятия» решений, требует парламентского утверждения. Парламент должен голосованием одобрить назначение нового председателя Евроко-миссии, прежде чем он или она может приступить к исполнению должности; парламентскому утверждению подлежит и каждый новый состав коллегии комиссаров. Комиссия работает в течение пяти лет (вместо прежних четырех) в соответствии с пятилетним сроком, на который избирается Парламент.
-325-
Положения социальной главы касаются всех государств-членов, кроме Великобритании. Законы об условиях труда, о правах работников на информацию и участие в консультациях, о равенстве прав мужчин и женщин на получение работы принимаются квалифицированным большинством голосов. Решения по другим вопросам, таким как социальная защита или минимальные ставки зарплаты, требуют единогласия. Если в масштабах ЕС работодатели и профсоюзы достигают согласия, Совету министров даны полномочия возводить эти договоренности в ранг закона.
Переход к Экономическому и Валютному союзу начался в январе 1994 года созданием во Франкфурте Европейского валютного института. Это учреждение координирует денежную политику государств-членов, отслеживает динамику экю и ведет подготовку к заключительному этапу. Государства-члены сохраняют денежный суверенитет, но до завершения переходного этапа обязаны предоставить независимость своим центральным банкам. После начала завершающего этапа Институту предстоит стать Европейским центральным банком.
Это произойдет в 1997 году, если квалифицированное большинство в Европейском совете решит, что большинство государств ЕС отвечает пяти критериям: уровень инфляции не более чем на 1,5 %, а учетные ставки не более чем на 2 % отклоняются от соответствующих величин в трех странах с наилучшими показателями; бюджетный дефицит не превышает 3 %, а государственный долг 60 % ВВП; национальная валюта не девальвировалась в рамках МВК в течение последних двух лет. В противном случае ЭВС вступит в силу в 1999 году с участием тех государств, которые к тому времени будут соответствовать указанным критериям.
Государства, вступившие в заключительный этап создания ЭВС, утвердят обменные курсы своих валют бесповоротно. Впоследствии экю придет на смену национальным валютам. ЕЦБ будет устанавливать процентные ставки, сообразуясь с задачей поддержания стабильности цен, но без ущерба для своих обязательств по содействию экономичес-
кой политике ЕС и достижению ее целей, таких как высокий ц I уровень занятости и устойчивое развитие. Совет банка в составе управляющих национальными центральными банками и членов его правления будет действовать независимо от национальных властей или институтов ЕС. Председатель совета ЕЦБ будет регулярно отчитываться перед Экофи-ном — комитетом (или советом) министров финансов стран ЕС и Европейским парламентом, и отвечать на их запросы.
Экофин, консультируясь с ЕЦБ, будет определять политику валютных курсов экю. Он будет задавать общие направления экономической политики Сообщества и если сочтет, что политика того или иного правительства не соответствует линии ЭВС, может рекомендовать внесение в нее поправок. Спасительных выкупов правительств-банкротов не будет. Если, по мнению Экофина, бюджетный дефицит страны оказывается «чрезмерным», он может потребовать сокращения расходов. Если после публичного предупреждения со стороны Экофина правительство не принимает никаких мер, министры могут настаивать, чтобы оно обнародовало финансовую информацию обо всех своих долговых обязательствах, либо блокировать все кредиты, поступающие ему от Европейского инвестиционного банка, либо подвергнуть его штрафу.
В новой колонне, к которой отнесены внешняя политика и политика безопасности, право выступать с инициативами Комиссия делит с правительствами. Министры иностранных дел стран Союза решают, какие участки внешнеполитической деятельности заслуживают «совместных действий». По каждому из этих участков министры на основе единогласия принимают решение, какова должна быть их общая линия, какие должны быть сделаны шаги и какие вопросы, связанные с воплощением этой политики в жизнь, могут быть улажены квалифицированным большинством голосов.
На страну-председателя Союза возлагается обязанность представлять его в делах, касающихся общей внешней политики и политики безопасности и за осуществле-
-326-
-327-
ние согласованных действий (на практике значительная часть этой работы ложится на секретариат Совета министров, ставший преемником функций секретариата Европейского политического сотрудничества). Комиссия будет «в полной мере связана» с представительством и практической работой. Правительства должны следовать общей линии и придерживаться ее в международных организациях. Это является их политическим обязательством, а не юридической нормой, ибо в сфере внешней политики Суду не дано играть никакой роли.
Аналогичные процедуры (но без какого-либо голосования большинством) приняты в отношении «предстоящего формирования общей оборонной политики, которая со временем может привести к совместной обороне». Европейский союз будет обращаться к Западноевропейскому союзу (ЗЕС), «неотъемлемой составляющей развития Союза», с просьбами о проведении в жизнь решений, имеющих оборонное значение. Укрепленный ЗЕС станет европейской опорой Атлантического альянса без какого бы то ни было ущерба для последнего.
Еще одна новообразованная колонна — сотрудничество министерств внутренних дел. Еврокомиссия и правительства одинаково имеют право выступать с предложениями по политике предоставления убежища, регулированию иммиграции и пограничным режимам. Любой из этих вопросов министры могут, на основе единогласного решения, передавать в ведение ЕС. Только национальным правительствам дано право выступать с инициативами, касающимися работы полиции, таможенной службы и борьбы с терроризмом и наркотиками. Комитет в составе высокопоставленных чиновников министерств внутренних дел координирует работу этой колонны и готовит встречи министров. Для всех решений требуется единогласие.
Путаницу создает отнесение визовой политики к компетенции Сообщества. Правила выдачи краткосрочных виз и формы визовых отметок устанавливаются министрами квалифицированным большинством голосов.
-328-
С января 1996 года все вопросы визовой политики предполагается решать именно таким образом.
«Единые институциональные рамки» должны соблюдаться во всех колоннах. Совет министров и Комиссия обязаны обеспечивать последовательность всех внешних действий Союза — касаются ли они безопасности, экономики или развития. Любая страна, желающая вступить в европейское объединение, должна вступить прежде всего в Союз. Межправительственной конференции 1996 года предстояло уточнить, в частности, положения об оборонной политике и полномочиях Парламента.
К договору прилагались 17 протоколов, имеющих обязательную юридическую силу, и 33 декларации, такой силой не обладающие. В одном из протоколов содержатся уставные основы Европейского центрального банка, в другом — Европейского валютного института. Испания добилась принятия протокола, в котором говорится, что система бюджетного финансирования должна быть преобразована таким образом, чтобы лучше соответствовать платежеспособности отдельных стран ЕС. Особые протоколы позволяют Великобритании и Дании не участвовать в действиях заключительного этапа ЭВС. Другие приложения касаются менее существенных вопросов: один из протоколов практически лишает немцев права на покупку летних домиков на морском побережье Дании, а декларация, включенная по настоянию британцев, требует от ЕС «уделять все необходимое внимание условиям благополучного существования животных».
Что же произошло в Маастрихте
Сутью соглашения, достигнутого в Маастрихте, была франко-германская сделка. Миттеран уговорил Германию согласиться на единую валюту и на признание целью Союза общей политики безопасности. Коль уговорил Францию принять германскую модель ЭВС и согласиться на расширение власти Европейского парламента.
-329-
Лагерь федералистов, к которым относились Италия, Голландия, Бельгия и Люксембург, получил основание говорить, что договор закладывает основы будущего европейского государства: Парламент, наделенный реальными возможностями, общее гражданство, общая внешняя и оборонная политика и единая валюта. Четверке «бедняков» — Испании, Португалии, Греции и Ирландии — были обещаны денежные вливания.
Мало что в договоре напрямую отвечало вкусам северных прагматиков — британцев и датчан. Те среди них, кто был настроен более лояльно, могли видеть в документе набор разумных реформ: ЭВС послужит укреплению единого рынка, а новый порядок действий в области внешней политики позволит более согласованно реагировать на события в центре и на востоке Европы. Дания горела желанием усилить социальную и природоохранную политику ЕС, но Великобритания, в карете, движущейся к Маастрихту, играла роль просто пассажира.
Неподатливость британцев и датчан впервые заложила «подвижную геометрию» в договорные основы Сообщества. Предоставленная им свобода выбора установила принцип, согласно которому страны ЕС не обязаны принимать на себя обязательства по всем правилам и нормам Союза. Западноевропейский союз, механизм валютных курсов и Шенгенское соглашение о границах — все эти клубы с числом членов менее двенадцати существовали и до Маастрихта, но в договорах не упоминались.
У документа, столь длинного и трудного для чтения, мало шансов понравиться (многие из 253 страниц текста совершенно лишены смысла, если читатель не понимает и не учитывает перекрестных ссылок на другие части договора или прежних договоров). Договору не прибавляло популярности и то, что ни один из лидеров ЕС не говорил о его достоинствах и не предпринимал никаких усилий, чтобы настроить в его пользу своих избирателей (исключения были в Дании и Ирландии, а со временем и во Франции — в тех странах, где проводились референду-
мы). Текст допускал столько противоречивых толкований, что многие его разделы мало какому политику приходились по душе. Сложности и двусмысленности, возникшие из желания заполучить 12 подписей, затрудняли всякую защиту документа.
Жака Делора Маастрихтский договор никогда не вдохновлял. Он был вполне удовлетворен положениями об ЭВС, но соглашение о политическом союзе называет «безбожным». Говорит, что «грандиозный замысел вылился в посредственный текст». Он сравнивает договор с «красивым спортивным автомобилем, оснащенным двигателем мощностью в две лошадиные силы». К лету 1993 года Делор свел свои критические оценки к пяти пунктам.
Во-первых, «иметь разные дороги, которые в один прекрасный день могут сойтись вместе, — это прекрасно. Но ведь не три же колонны». Во-вторых, документ имеет «чрезмерный размах. Хотели втиснуть в договор все грани внутренней безопасности и правосудия; это можно было бы отложить и на потом». Внешней политикой и политикой безопасности также можно было бы заняться позднее. В-третьих, «процесс принятия внешнеполитических решений беспомощен и глуп»». В 1990 году перспективы в области внешней политики казались ему обнадеживающими. Но в 1991 правительства, как он говорит, забыли о внешней политике и отдались заботам об обороне. В-четвертых, «дипломаты неспособны, были договориться по вопросам обороны и ограничились поэтому чисто литературными компромиссами». Принятую в договоре формулировку — «оформление в будущем общей оборонной политики, которая со временем может стать совместной обороной» — он называет «кучей дерьма». В-пятых, положения, касающиеся Парламента, «достойны сожаления с технической точки зрения, поскольку теперь появляются семь различных процедур, регулирующих отношения между Советом и Парламентом». И вот общий вывод, который задним числом делает Делор:
-330-
-331-
Нам не следовало заключать договор о политическом союзе, делать это было слишком рано. Моя глубинная интуиция подсказывает, что мы для этого еще не созрели. Надо было ограничиться договором об ЭВС и добавить к нему небольшой, совсем простой договор по поводу треугольника Совет-Парламент-Комиссия, с тем, чтобы упростить процедуры и продвинуться к большей прозрачности и демократии. Но правительства, одержимые чересчур большими амбициями, хотели пойти дальше.
В Маастрихте он не подал в отставку потому, что это только сыграло бы на руку всем тэтчер, ле пэнам и шевен-манам. Тем не менее, «с точки зрения логики институционального устройства, я всегда считал, что это плохой договор. Я прикусил язык, потому что надо было добиваться его ратификации».
В действительности Маастрихтский договор не так уж ограничивал полномочия Комиссии, как Делору хотелось бы заставить других думать. В относительных измерениях процедуры в новых колоннах перемещали внутрисоюзный баланс сил от институтов ЕС к правительствам. Но в абсолютном выражении Комиссия получила ряд новых полномочий. В их числе оказались формально признанное за ней право на участие во внешнеполитических делах, экономическом надзоре за механизмами Валютного союза и сотрудничестве в области предоставления убежища, иммиграции и пограничного режима. Многие новые предметы ведения ЕС (например, промышленная политика, защита потребителя, визовая политика) и расширение прежних полномочий (скажем, в области социальной и природоохранной политики) открывают перед Комиссией новые возможности для проявления инициативы. Расширение сферы принятия решений квалифицированным большинством голосов означает, что все больше предложений, исходящих от Комиссии, будут утверждаться Советом министров.
-332-
В договоре представлен сплав межправительственных и федеративных начал, и последние ни в коем случае не загнаны в тень. Как не без преувеличения говорит Ламурё, «в истории ЕС значение имели две вещи: введенный Единым европейским актом порядок принятия решений квалифицированным большинством голосов и открытый Маастрихтским договором третий этап становления ЭВС».
Англичане и французы, навязавшие своим партнерам модель греческого храма, признают гибридную природу договора. Джон Керр считает, что в наибольшем выигрыше оказался Европейский парламент, поскольку договор означал шаг вперед к предоставлению ему права определять программу действий Сообщества и избирать Комиссию ЕС. Но к этому он добавляет, что «колонны имеют большое значение и могли бы стать поворотным пунктом: впервые мы получили закрепленную договором альтернативу структуре, унаследованной от Монне (треугольник Комиссия-Совет-Парламент)». Он также считает, что статья о субсидиарности сделает Комиссию менее назойливой.
Франсуа Шеер, генеральный секретарь французского министерства иностранных дел во время проведения МПК, говорил:
Маастрихт позволяет нам расстаться со старыми теологическими распрями между Европой Монне и Европой де Голля. Маастрихт это вычурный договор, но нам надо было открыть для европейской интеграции перспективу на 10-20 лет вперед.
Шеер считает, что, подобно велосипеду, Союз должен либо двигаться, либо упасть, и договор придал его движению необходимую инерцию.
Хотя соглашение о политическом союзе более благосклонно к Комиссии, чем это признает Делор, общее настроение МПК он оценивал совершенно ошибочно. На стороне Комиссии от начала до конца выступала только Бельгия. Проект Делора, с точки зрения многих прави-
-333-
тельств слишком федералистский, чтобы они могли принимать его всерьез, лишил своего автора центральной роли на переговорах. Затем, после успешного возвращения к ней в Дрездене, Делор опять утратил доверие, оказав поддержку злополучному проекту голландцев.
Эрсболл, сыгравший большую роль в подготовке люксембургского и окончательного голландского проектов, говорит:
Делор просчитался, полагая, что Комиссия может написать проект договора, тогда как это было делом правительств, хотя за Комиссией и оставалась полезная вспомогательная роль. Он не понимал, что правительствам не хотелось отводить Комиссии сколько-нибудь значительную роль во внешней политике.
Не стал ли Делор жертвой плохих советчиков? Некоторые друзья председателя вину за его ошибки взваливают на Ламурё, написавшего существенную часть проекта Комиссии. Когда в июле 1991 года Ламурё ушел на работу к премьер-министру Эдит Крессон, советником Делора по вопросам, связанным с политическим союзом, стал уравновешенный и более технократично мыслящий Мишель Петит. Другие в ошибках Делора винят Дэвида Уильямсона, официально представлявшего Комиссию на МПК. В качестве генерального секретаря Комиссии он был обременен таким множеством других обязанностей, что ему просто не хватало времени вникать во все детали политического союза. Имея в виду Ламурё, Уильямсон жаловался друзьям на «КГБ, стоявший за его спиной», и на то, что ему приходилось отстаивать предложения, которые, на его взгляд, были слишком федералистскими. В способности убеждать он явно уступал другим участникам конференции, таким как англичанин Керр или француз Буасьё.
Но не Ламурё или Уильямсон, а именно Делор — и другие члены коллегии комиссаров — одобрили предложенный Комиссией проект договора, и на них должна лежать ответственность за его стратегическую направлен-
-334-
ность. Частично документ был написан самим Делором. Когда Делор размышлял о наилучшей модели политического союза, его собственная логика — представленная в ответах на вопросы о том, что было бы всего эффективнее — брала верх над его обычно сильным чувством возможного. «Откуда такое недоверие к Комиссии? — недоумевает Делор. — Мы что, наделали ошибок? Или из-за того, что мы стали чересчур могущественными? Либо дело в том, что возрождение Европы люди увязали с моей скромной персоной?».
Сколь бы пренебрежительно ни отзывался Делор о Маастрихтском договоре, общественное мнение обоснованно связало их вместе. Делор заставлял Сообщество продвигаться к Валютному союзу, а политический союз явился основной платой, которую государства потребовали за свое согласие на образование ЭВС. Без «скромной персоны» Делора не было бы никакого Маастрихтского договора.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 |
