Социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации

На правах рукописи

МАМИЧЕВ Николай Григорьевич

СОЦИАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 22.00.08 – социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель

–  доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты:	–  доктор социологических наук, профессор
	–  кандидат социологических наук, доцент

Ведущая организация – ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Защита состоится 05 апреля 2011 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.19 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, пр. Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 4 марта 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. На современном этапе реформирования и развития системы государственной службы одной из важных задач является формирование эффективной системы управления государственной гражданской службой, в т. ч. на уровне субъектов Российской Федерации. Создание «открытой, конкурентоспособной и престижной, активно взаимодействующей с институтами гражданского общества государственной службы»[1], возможно при обоснованном выборе и включении в действие социальных механизмов управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях. При этом необходима корректировка методов управления государственной службой как социальным институтом и видом профессиональной служебной деятельности в субъекте Российской Федерации (далее – субъект РФ).

В контексте формирования методологии государственного управления и его представления как отрасли социологии управления важное значение имеют: углубление теоретических представлений, обоснование методологических подходов к исследованию проблем и разработке эффективных моделей управления государственной гражданской службой. Для решения стратегических задач реформирования государственной гражданской службы требуется формирование научных представлений о социальных факторах и механизмах управления государственной службой субъектов РФ.

Освоение социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ позволяет оптимизировать процессы государственного управления на региональном уровне, придать им целевую упорядоченность и научно обоснованный характер действия. Ввиду типичности построения структур управления на региональном уровне представляется уместным анализ собирательного образа организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

Названными обстоятельствами обусловлена актуальность и практическая значимость данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. При выполнении диссертационного исследования автор опирался на научные труды в области социального управления, кадровой политики в государственной службе, теории социологии организаций, социальных технологий. При этом учитывался конкретный исторический опыт реформирования государственной службы, влияние социальных факторов на ее результативность и эффективность.

Необходимостью исследования проблем разработки и реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой обусловлено привлечение широкого диапазона нормативных правовых, научно-теоретических и научно-прикладных источников для выполнения данного исследования. Основу теоретических представлений о формировании систем управления различного рода социальными объектами составляют труды ученых в области социологии управления – Г. Эмерсона, А. Файоля, М. Вебера, Э. Мэйо, А. Маслоу, Т. Парсонса, Р. Мертона, П. Лоуренса и др.

Значительно дополняют научные знания о государственной службе как социальном феномене труды российских ученых , , и др. В их монографиях раскрывается суть государственной службы как правового и социального института, анализируются нормативные правовые основы развития публичной служб на федеральном и региональном уровнях, предлагаются направления социализации государственной кадровой политики.

Государственная служба как социальный институт с использованием методов системного и социологического анализа предметно исследована , , и др. Особое внимание в научных публикациях ученых уделено раскрытию социальной сущности формирования и развития системы государственной службы, исследованию социальных аспектов реформирования государственной гражданской службы как социального института.

Углубляют научные представления о профессионально-деятельностной стороне функционирования государственной гражданской службы как социального института работы , , . Выделяется своей обстоятельностью разработка теоретических основ организационной и профессионально-квалификационной структуры аппарата государственного управления в трудах , , . Нравственно-этические и социокультурные аспекты государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти проанализированы , , . Результаты анализа правовых, организационных, социологических и нравственных проблем реформирования государственной гражданской службы имеют значение для решения задач реформирования и развития системы государственной службы в целом.

Социологический подход к исследованию социальной направленности управления государственной службой и научному обоснованию выбора эффективных моделей регулирования кадровых процессов и отношений на федеральном и региональном уровнях раскрыт в работах , , и др.

Особенности действия социальных механизмов раскрываются в научных публикациях , , которые представляют социальный механизм как необходимое средство регуляции социальной деятельности. К научным работам, посвященным исследованию социальных технологий в решении проблем управления государственной службы, автором отнесены труды , , и др. Значительный научный интерес при разработке проблем социального управления представляют результаты исследования процессов моделирования, прогнозирования, проектирования социальных процессов, выполненные , , и др. Определенную практическую ценность для изучения социальных аспектов управления государственной службой субъекта РФ имеют работы , , и др. по исследованию зарубежного опыта организации и проблем управления гражданской службой.

Изучение источников и научных публикаций по теме диссертационного исследования показывает, что проблемы формирования и реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой, несмотря на многоплановость и широту диапазона анализа, еще не стали предметом специального социологического исследования. Отсутствуют научные работы, раскрывающие сущность и специфику действия социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Сохраняет актуальность проблема выбора и обоснования рациональной организационно-нормативной модели управления гражданской службой на региональном уровне.

Объект исследования – государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации.

Предмет исследования – социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.

Цель исследования состоит в раскрытии теоретических и организационных основ функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, разработке организационно-нормативной модели управления гражданской службой в регионе.

Основные задачи исследования:

−  анализ и обобщение теоретических представлений о природе социальных механизмов управления государственной гражданской службой;

−  обоснование выбора методики исследования социальных механизмов управления государственной службой;

−  раскрытие сущности и правовых основ функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ;

−  выявление факторов функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой на региональном уровне;

−  определение степени влияния социальных механизмов на технологизацию управления государственной гражданской службой субъекта РФ;

−  обоснование выбора рациональной организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

Теоретико-методологическую основу исследования составили системный, социологический и структурно-функциональный методы анализа социальных процессов. Диссертационное исследование выполнялось на теоретических основаниях и практических разработках российских и зарубежных ученых в области общей теории управления, социологии управления, методологии моделирования социальных систем. Исследование базируется на диалектическом подходе к изучению социальных процессов и кадровых отношений, а также опыте работы автора в сфере управления государственной службой субъекта Российской Федерации – Брянской области.

Источниковую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, управления государственной службой на региональном уровне. Использованы также данные официальной статистики, материалы текущего делопроизводства ряда субъектов РФ, научные публикации по исследуемой автором проблематике.

Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на материалах социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:

·  «Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 102 респондента из числа государственных служащих и 120 человек в качестве экспертов. Руководитель проекта – д. с.н., профессор . Руководитель социологического исследования – д. с.н., профессор . Индекс в диссертации: ПФРГГС-2006.

·  «Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» (январь 2009 г.). В опросе участвовали 218 экспертов из числа государственных служащих федерального и регионального уровней власти. Руководитель проекта – д. с.н., профессор . Руководитель социологического исследования – д. с.н., профессор . Индекс: АПГГС-2009.

·  «Духовно-нравственные проблемы государственной службы Российской Федерации». Исследование поведено кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС (октябрь – ноябрь 2009 г.). Опрошено 1 270 респондентов из числа населения, в экспертном опросе участвовали 197 экспертов из числа представителей органов государственной власти, предпринимателей, представителей общественных организаций и научных работников в 23 субъектах Российской Федерации. Руководитель проекта – д. с.н., профессор . Индекс: ДНПГС-2009.

·  «Социальные механизмы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» (июнь – сентябрь 2010 г.). В опросе участвовали 157 экспертов из числа государственных гражданских служащих Брянской и Орловской областей. Руководитель исследования – д. и.н., профессор . Индекс: СМУГГС-2010.

В диссертационном исследовании автором использованы материалы ряда социологических исследований, посвященных проблемам управления государственной гражданской службой на федеральном и региональном уровне.

Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна.

1.  Систематизированы теоретические представления о социальных механизмах управления государственной гражданской службой. Доказана необходимость реализации социальных функций управления государственной гражданской службой, повышения ее роли в обществе, обоснования соответствующего организационного и правового статуса субъектов управления. Определено, что, с одной стороны, социальные механизмы обеспечивают функционирование государственной гражданской службы как социального института в процессе управления, подчиняя этот вид государственной службы интересам и запросам гражданского общества, а с другой – государственная служба выступает в качестве социального механизма государственного управления.

Понятие социального механизма управления государственной службой представлено автором в широком и узком смысле. В широком смысле – социальный механизм раскрыт автором как взаимодействие граждан, их объединений, институтов гражданского общества в целом с государственной службой с целью приближения и подчинения государственной гражданской службы интересам общества, устранения закрытости, противодействия распространению коррупции и урегулированию конфликта интересов. В узком смысле, социальный механизм охарактеризован как способ установления внутреннего организационного взаимодействия государственного органа, его структурных подразделений при соблюдении приоритета общих интересов и целей, взаимных обязательств, социальной ответственности и норм поведения государственных гражданских служащих в процессе их профессиональной служебной деятельности.

2.  Обоснована целесообразность применения социологического, системного и структурно-функционального методов для реализации социальных механизмов и направлений технологизации процессов, выбора рациональной организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Определено, что методология анализа проблем формирования системы управления государственной гражданской службой субъекта РФ должна быть интегрирована в методологию исследования состояния и направлений реформирования государственной службы в целом. Установлено, что использование социальных механизмов в управлении государственной гражданской службой субъекта РФ расширяет возможности получения аналитической информации о состоянии объекта исследования.

3.  В результате анализа нормативных правовых основ управления государственной гражданской службой субъекта РФ установлено, что роль социальных механизмов в совершенствовании управления государственной гражданской службой на региональном уровне в значительной мере определяется состоянием правового регулирования процесса использования социальных механизмов в государственном управлении. Автором выделены уровни (федеральный, региональный и государственного органа), субъекты (законодательный орган, высший исполнительный орган государственной власти, высшее должностное лицо, органы государственной власти субъекта РФ) и компетенции (цели – принципы – функции управления; организация – технологизация – методическое обеспечение управления; управление персоналом государственной гражданской службы) правового регулирования.

Сформирована авторская позиция о приоритетных направлениях нормообеспечения, включающих: профессиональную ориентацию, формирование и использование кадрового резерва, ротацию кадров, учет общественного мнения, контроль со стороны институтов гражданского общества, управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих субъекта РФ.

В целях активизации социальной составляющей нормотворчества субъекта РФ доказана необходимость использовать правовой механизм привлечения научного потенциала региона к разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, предоставить уполномоченному государственному органу по управлению государственной гражданской службой в субъекте РФ право законодательной инициативы в пределах его компетенции.

4.  На основании социологического анализа выявлены факторы функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Установлены две группы внутренних и внешних условий и факторов, оказывающих влияние как на государственных гражданских служащих, так и на государственную службу в целом. Во внешнем взаимодействии акцент сделан на повышение роли институтов гражданского общества, использование социальных норм. Определено, что факторы внутреннего взаимодействия в управлении государственной службой проявляются, прежде всего, при оценке профессионализма и компетентности служащего, в его профессиональном и карьерном развитии, при реализации социальных гарантий, урегулировании конфликта интересов и противодействии коррупции на государственной гражданской службе. Определены оптимальные условия реализации социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

5.  Раскрыты причины низкой эффективности управления государственной гражданской службой субъектов РФ. Технологии отбора кадров, адаптации, мотивации, оценочные технологии и технологии профессионального развития персонала представлены как обеспечивающие достижение результата действия социального механизма в управлении государственной гражданской службой субъекта РФ.

Классифицированы методы, используемые в социальных технологиях управления гражданской службой: организационно-административные; правового регулирования; экономические; социально-психологические; самоуправления и методы социального контроля. Обоснована необходимость технологизации внешнего воздействия институтов гражданского общества, социальных институтов и групп на повышение эффективности и результативности государственной гражданской службы субъекта РФ.

6.  Проанализированы методологические подходы к разработке и реализации рациональной модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

Доказано, что нормативная составляющая модели управления должна быть установлена законом субъекта РФ, обеспечивающим возможность реализации полномочий субъекта РФ по управлению государственной гражданской службой. В качестве организационной составляющей модели управления выделен иной государственный орган субъекта РФ, наделенный правом законодательной инициативы и компетенцией по управлению государственной гражданской службой. В предложенной автором организационно-нормативной модели раскрыты направления освоения социального механизма, обеспечивающего взаимодействие субъекта управления с институтами гражданского общества в регионе.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования результатов и выводов:

−  для оптимизации и технологизации управления государственной гражданской службой субъекта РФ в условиях её реформирования и развития;

−  при совершенствовании нормативной правовой базы управления государственной гражданской службой субъекта РФ;

−  в процессе разработки образовательных программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих;

−  при обосновании выбора модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

Апробация результатов исследования Основные выводы диссертационного исследования прошли апробацию на проблемно-методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора по исследуемой проблематике общим объемом 3,6 п. л.

Основные результаты диссертационной работы докладывались автором на Межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России» (г. Брянск, июнь 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы» (г. Орёл, ноябрь 2007 г.); Международной конференции «Система качества дополнительного образования государственных служащих» (г. Луганск, Украина, март 2008 г.); VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социальная среда современной государственной службы России» (Москва, март 2008 г.,); Межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее» (г. Брянск, июнь 2008 г.); Международной научной видео-конференции, посвященной 90-летию государственной службы Украины (гг. Луганск – Брянск – Чернигов – Киев, октябрь 2008 г.); Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социальный потенциал модернизации России» (Москва, апрель 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления: ценности и цели» (г. Брянск, ноябрь 2010 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, дана общая характеристика степени научной разработанности проблемы, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования; указаны теоретико-методологическая, источниковая и эмпирическая база диссертационной работы; представлена ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе – «Теоретико-методологические основы исследования и функционирования социального механизма управления государственной гражданской службой» – проанализированы и обобщены теоретические представления о природе социальных механизмов управления государственной службой, обоснован выбор методики исследования социальных механизмов управления государственной службой, раскрыты сущность и правовые основы функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

В первом параграфе этой главы – «Теоретические представления о природе социального механизма управления государственной гражданской службой» – на основе изучения достижений и выводов научной управленческой мысли, а также опыта государственного управления проанализированы методологические подходы к формированию концептуальных основ управления государственной гражданской службой.

Государственная служба раскрыта автором как важнейший механизм государственного управления, в процессе функционирования которого воспроизводятся социальные отношения, возникающие в результате взаимодействия гражданина, общества и государства, и формируется специфическая социальная среда. Взаимодействуя с другими социальными институтами (образование, наука, культура, предпринимательство, муниципальная служба и др.), государственная служба обусловливает необходимость развития социальных механизмов непосредственного воздействия социальных институтов на повышение эффективности и результативности государственной службы на федеральном и региональном уровнях. Установлено, что государственная служба представляет собой не только социальную организацию, но также профессиональную и должностную иерархию, систему установленных социальных ролей и статусов. Будучи интегрированными в различные институты гражданского общества государственные служащие являются его активными социальными субъектами.

Исходя из целей, задач и концептуальных основ управления государственной гражданской службой, к составляющим социального механизма управления государственной гражданской службой автор относит результаты (последствия) ее взаимодействия с социальными структурами, действие определенных правовых норм, влияние социальных институтов на состояние и реформирование государственной гражданской службы, повышение результативности и эффективности ее функционирования.

В диссертации установлено, что обеспечение и поддержание социального порядка, сохранение качественных показателей, поддержание способности совершенствования и развития социального института – это свойства государственной гражданской службы, вытекающие из общественного характера профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В ходе реформирования государственной гражданской службы субъект управления вступает во взаимодействие с различного рода социальными институтами, группами и структурами, добиваясь желаемого социального эффекта.

Социальный механизм управления государственной гражданской службой определен автором как способ формирования и развития открытой, конкурентоспособной, авторитетной профессиональной служебной деятельности на основе взаимодействия с институтами гражданского общества. Таким образом, с одной стороны, социальные механизмы (по определению) обеспечивают функционирование государственной гражданской службы как социальной системы, а с другой – выступают в качестве инструмента воздействия на государственную гражданскую службу в процессе управления и ее подчинения интересам и запросам гражданского общества.

Во втором параграфе – «Обоснование методики исследования социальных механизмов управления государственной службой» – раскрыты методологические подходы к исследованию социальных механизмов управления государственной гражданской службой. Методология рассматривается автором как логическая схема организации социологического исследования и совокупность принципов, форм и методов научного познания, которые основываются на исходных понятиях, используемых для описания конкретных социальных явлений. Система раскрываемых в диссертации понятий выступает своеобразной моделью исследуемого объекта, в качестве которого выбрана государственная гражданская служба субъекта РФ.

Важное значение для раскрытия проблемы обеспечения устойчивости и надежности развития государственной гражданской службы как социальной системы автор придает использованию синергетического и ценностного подходов. При этом применение деятельностного подхода для исследования социальных механизмов управления государственной службой позволяет отказаться от повторяющейся «оптимизации» государственной службы и перейти к научно обоснованному ее конструированию как особому виду профессиональной служебной деятельности.

В диссертации отмечено, что для исследования социальных механизмов управления государственной гражданской службой на региональном уровне, важное значение имеет полнота информации о ее функционировании как социальной системы и внешней по отношению к ней среды. Социологическая информация представляет основное звено в информационном обеспечении исследования управленческих отношений в государственной гражданской службе субъекта РФ.

Автор доказывает, что методология исследования социальных механизмов управления государственной гражданской службой связана, с одной стороны, с формированием научных знаний об управлении государственной гражданской службой, а с другой – с решением конкретных задач управления государственной гражданской службой. Таким образом, определена необходимость более широкого использования методов социологического анализа: опроса (массовый и экспертный); изучения документов; наблюдения; социометрии и др. Использование социологических методов в практике исследования социальных механизмов управления государственной службой позволяет преодолеть субъективные оценки путем анализа статистических и эмпирических данных, характеризующих многообразие социальных явлений на государственной гражданской службе.

В третьем параграфе главы – «Правовые основы функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» – анализируются нормативные правовые аспекты применения социальных механизмов в управлении государственной службой. Опираясь на результаты социологических исследований, автор констатирует незавершенность правового обеспечения системы управления государственной службой в целом и формулирует вывод, что повышение качества управления зависит от нормативной правовой обеспеченности формирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

Установлено, что в управлении государственной гражданской службой как социальной системой нормы права регулируют различные стороны управленческих отношений, подчиняя их единым целям и задачам государственной службы. По утверждению автора, они ориентируют, синхронизируют и стабилизируют механизм социального управления и его отдельные элементы. Нормативное правовое регулирование управления государственной службой предусматривает совокупность социальных и правовых норм. В определенных случаях регулирование принимает форму юридических норм (запреты и ограничения для государственных гражданских служащих) или проявляется в виде социальных норм, обычаев и традиций (требования к служебному поведению государственных гражданских служащих). Автор заключает, что мера объективно необходимого управленческого воздействия в социальных системах должна быть определена правовыми нормами. Это особенно важно, когда в качестве субъектов управления выступают государственные органы, а также лица, замещающие государственные должности субъекта РФ.

На основе общетеоретических представлений о природе и сущности социальных механизмов управления, их соответствии объективным закономерностям общественного развития автором социальный механизм управления государственной гражданской службой представлен как воздействие на неё со стороны общественных институтов с целью упорядочения, сохранения качественной специфики, реформирования и дальнейшего развития. Механизм управления раскрыт в виде многоуровневого социального явления, в котором основным уровнем является нормативная правовая база, оказывающая регулирующее воздействие на государственную гражданскую службу и обеспечивающая единообразие принципов и подходов к выбору методов управления.

Анализ состояния правового регулирования управления государственной службой позволил автору выделить уровни регулирования. Так, федеральными законами определены цели системы управления, обеспечивающей единство системы государственной службы, взаимодействие государственных органов со структурами гражданского общества, координацию деятельности по вопросам прохождения государственной гражданской службы, включая профессиональное развитие гражданских служащих. Правовой аспект освоения социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ включает совершенствование правового регулирования с учетом региональной специфики, а также усиление мотивации гражданских служащих к эффективному исполнению должностных обязанностей.

Повышению эффективности социальных механизмов управления государственной гражданской службой, по заключению автора, в значительной мере может способствовать совершенствование нормативных правовых актов, устанавливающих порядок организации конкурсного отбора на государственную службу, формирования кадрового резерва, выбор технологий профессионального развития служащих, механизмов противодействия коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе субъекта РФ.

Во второй главе диссертации – «Функционирование социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» – проанализировано действие социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъектов РФ. Выявлены факторы функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой на региональном уровне, определена степень влияния социальных механизмов на технологизацию управления государственной службой, обоснован выбор рациональной организационно-нормативной модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

В первом параграфе данной главы – «Факторы функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» – определена роль социальных факторов в управлении государственной гражданской службой через содержание и специфику социальных механизмов управления государственной службой, которые воплощены в ее феномене как социально значимого объекта. Рассматривая социальные факторы как явления (процессы), которыми обусловлены социальные изменения по отношению к государственной службе и внутри ее, автор выделил и проанализировал две группы факторов функционирования социальных механизмов управления государственной гражданской службой: факторы внешней среды и факторы внутреннего воздействия. К основным факторам внешней среды государственной гражданской службы отнесены: социальные нормы, институты гражданского общества, «политическая воля» субъекта государственного управления.

К важным факторам, упорядочивающим и регулирующим социальные взаимодействия государственной гражданской службы на региональном уровне, принадлежат управленческие нормы как совокупность социальных и правовых норм управления гражданской службой. По данным социологического опроса 63,8% экспертов связывают положительные тенденции в развитии государственной гражданской службы с совершенствованием законодательства[2]. Социальные нормы определяют доминирование на государственной гражданской службе таких ценностей, как «законность» (69,8%), «социальная ответственность» (50,2%), «справедливость» (43,3%), «нравственность» (40,5%), «патриотизм» (38,5%), «гражданственность» (37,2%). «Ценностный» фактор предопределяет личные качества современного государственного гражданского служащего: «профессионализм» (88,9%), «ответственность» (68,7%), «исполнительность» (51,6%).

На основе экспертного опроса определено, что перспективу развития государственной гражданской службы на региональном уровне может обеспечить функционирование социального механизма управления гражданской службой. От него зависит характер тенденций ценностного свойства, которые могут возобладать в субъекте РФ. «Скорее негативный, чем положительный» (48,7%) и «негативный» (9,6%) имидж современного государственного служащего у населения автор объясняет отсутствием освоенных методов взаимодействия субъекта управления государственной гражданской службой с институтами гражданского общества.

Важный внутренний фактор – социальная среда государственной гражданской службы субъекта РФ. В ней проявляется функционирование совокупности социальных механизмов управления государственной службой, начиная с влияния на выбор гражданами направлений профессиональной деятельности (профессиональная ориентация) и заканчивая прекращением гражданской службы. Заинтересованность граждан при поступлении на гражданскую службу «гарантией постоянной работы, стабильным положением» (44,7%), «стремлением занять престижное место в обществе» (31,3%), и «стремлением обеспечить перспективы своего служебного роста» (28,6%)[3], по заключению автора, служит обоснованием выбора направлений работы с кадровым резервом, планирования и осуществления профориентационной работы среди граждан (молодёжи), целевой профессиональной подготовки кадров для государственной гражданской службы субъекта РФ.

Социальные процессы, связанные с прохождением государственной гражданской службы, в оценке экспертов, сопряжены с определенным уровнем конфликтности («средний» – 51,7%, «низкий» – 27,5%, «высокий» – 15,6%)[4]. По заключению автора, это связано с отсутствием четкой «регламентации должностных полномочий», «низким денежным содержанием», «нестабильностью государственной службы», «особенностями нравственного климата».

Характер социальных механизмов управления государственной гражданской службой и их специфика, как отмечает автор, обусловлены сферой социального управления, а также развитием социальных процессов в ходе реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ. Здесь выстраиваются особого рода социальные отношения, которые вместе с внутренними и внешними условиями и факторами оказывают влияние как на деятельность гражданских служащих, так и на государственную службу в целом. Исследование социальных факторов, влияющих на эффективность управления гражданской службой, с помощью социологических методов, позволило выявить недостатки и резервы в управленческом процессе, определить оптимальные условия применения социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

Во втором параграфе этой главы – «Влияние социальных механизмов на технологизацию управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации» – исходя из анализа уровня технологизации управления государственной гражданской службой, обоснован выбор наиболее приемлемых социальных технологий и методов управления. В качестве важной мотивационной составляющей, побуждающей государственных гражданских служащих к результативной профессиональной деятельности, представлено применение современных кадровых технологий.

Автором сформулирован вывод о том, что применение современных кадровых технологий в управлении государственной службой субъекта РФ должно осуществляться на нормативной правовой основе, которая придает им легитимность. С одной стороны, это означает, что действия субъектов управления государственной службой по использованию кадровых технологий должны быть регламентированы. С другой стороны, содержание технологий должно быть доступно и не нарушать права граждан. Результаты социологических опросов дают основания для заключения, что право на использование кадровых технологий должны иметь кадровые службы и субъекты кадровой политики. Нормативное закрепление применения кадровых технологий в практике управления государственной службой упорядочивает возможность их использования; способствует снижению проявлений субъективизма в управленческой сфере; является мотивирующим фактором профессионального развития и карьерного роста служащих.

Недостатки качественного формирования кадрового состава государственной гражданской службы субъекта РФ обусловлены, как следует из социологических опросов, отсутствием научно-обоснованных, эффективных, апробированных нормативно обеспеченных технологий аттестации и квалификационного экзамена (45,9%), проведения конкурса на замещение должности государственной гражданской службы (44,0%), оценки текущей деятельности государственного гражданского служащего (43,1%), обеспечения карьерного роста (33,9%), формирования и использования кадрового резерва на государственной гражданской службе (30,3%), прохождения испытательного срока (29,4%), ротации государственных гражданских служащих(24,8%)[5].

Установлено, что использование социальных механизмов управления государственной гражданской службой субъекта РФ позволит снизить степень «привлечения и выдвижения кадров по знакомству, личной преданности» (42,4%), «отсутствия четкой систематической работы по формированию кадрового резерва» (34,3%) и «недооценки роли профессионализма в формировании кадрового резерва» (23,5%). Технологизация социальных механизмов управления, по заключению автора, способствует предотвращению «закрытого характера проведения кадровых процедур на государственной гражданской службе» (47,7%), «формального подхода к формированию и развитию института независимых экспертов в управлении государственной гражданской службой» (43,1%) и обеспечивает более активное «участие общества, граждан и их объединений в управлении государственной гражданской службой» (34,9%)[6]

В третьем параграфе – «Выбор организационно-нормативной модели управления гражданской службой субъекта Российской Федерации» – доказана необходимость обоснования выбора наиболее эффективных моделей управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Здесь отмечено, что использование методов моделирования в управлении государственной службой сопряжено с определенными методологическими проблемами. Характер этих проблем обусловлен спецификой государственной гражданской службы субъекта РФ как объекта моделирования, сложной ее организацией (многофункциональностью структурных компонентов и связей), влиянием различного рода субъективных факторов.

Организационно-нормативную модель управления государственной гражданской службой на региональном уровне автор представляет через создание специального уполномоченного органа по управлению государственной гражданской службой субъекта РФ. Предложенная модель включает правовую и организационную подсистемы. Нормативная составляющая модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ служит обеспечению правовых основ не только формирования, но и функционирования системы управления государственной гражданской службой, координации функционирования основных ее подсистем и элементов. В правовом регулировании выделяются: статус, компетенции, структура и порядок организации деятельности субъекта управления.

К основным элементам регулирования автором отнесены: цели, принципы, функции управления, взаимодействие и координация в процессе управления государственной гражданской службой РФ. К ним относятся также регламентация деятельности служащих и квалификационные требования к формированию кадрового состава. Нормативная составляющая модели управления государственной гражданской службой субъекта РФ, способная обеспечить реализацию полномочий субъекта в вопросах управления государственной гражданской службой, должна быть установлена специальным законом субъекта РФ. Организационную составляющую модели управления гражданской службой этого уровня может обеспечить государственный орган субъекта РФ.

На основе выполненного исследования предложено, чтобы законом субъекта РФ устанавливался порядок создания (ликвидации, реорганизации) государственного органа по управлению государственной службой, а также правовой механизм взаимодействия с государственными органами субъекта РФ (исполнительные, законодательные), институтами гражданского общества (общественные объединения, профессиональные союзы, политические партии, местное самоуправление). Важной составляющей статуса уполномоченного государственного органа по управлению государственной службой может стать его наделение правом законодательной инициативы по вопросам государственной гражданской службы субъекта РФ.

В качестве субъекта, осуществляющего выработку стратегических направлений модернизации и развития государственной гражданской службы субъекта РФ, обеспечения взаимодействия с институтами гражданского общества в авторской модели управления рекомендовано создание на региональном уровне Совета по вопросам государственной гражданской службы. Порядок формирования Совета и квотирование мест в нем могут быть отнесены к компетенции Закона субъекта РФ.

Административный регламент государственного органа по управлению государственной службой должен предусматривать определение специфики функций и полномочий управления государственной службой. Полномочия и функции государственного органа по управлению государственной гражданской службой определяют его структуру. Цели, задачи, функции и принципы организации государственной гражданской службы в целом предъявляют повышенные требования к нормированию и регламентации использования предложенной модели управления.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования; сформулированы основные теоретические выводы; даны практические рекомендации и предложения для совершенствования управленческой практики органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

В изданиях, рекомендованных ВАК:

1.  Мамичев  механизмы как фактор повышения эффективности управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации // Этносоциум и межнациональная культура. – 2009. – № 3 (19). – 0.4 п. л.

2.  Мамичев  организационно-правовой модели управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации // Социология власти. – 2010. – № 2. – 0.4 п. л.

В других изданиях:

3.  Мамичев  кадровых служб в реализации принципов формирования кадрового состава государственной гражданской службы // Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития: Сб. научных статей. Выпуск 6. Часть 2 / Под ред. , . – М.: РАГС, 2007.– 0,3 п. л.

4.  Мамичев и условия создания системы управления государственной гражданской службой // Пути повышения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы: Международная научная интернет-конференция (ноябрь 2007 г.) / Под ред. . – Орёл: ОРАГС, 2007. – 0,4 п. л.

5.  Мамичев становления системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации // Социальная среда современной государственной службы России: VIII межвузовская научно-практическая конференция аспирантов.– М.: РАГС. 2008– 0.4 п. л.

6.  Мамичев  представление об управлении государственной службой: функции и организационные структуры управления // Инновационные модели государственного и муниципального управления. Сб. материалов межрегиональной научной конференции / Под общ. ред. . – Брянск: ОРАГС, 2008.– 0.5 п. л.

7.  Мамичев  социальных механизмов в управлении государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации // Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: взгляд молодых: Сборник материалов международной научно-практической конференции / Под общ. ред. . – Брянск: БрФ ОРАГС, 2009.– 0.4 п. л.

8.  Мамичев  управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации // Социальный потенциал модернизации России: Сб. материалов X Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. – М.: РАГС, 2010. – 0.4 п. л.

9.  Мамичев обеспечения управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Выпуск 7. – М., 2010. – 0.4 п. л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Мамичева Николая Григорьевича

Тема диссертационного исследования

«Социальные механизмы управления

государственной гражданской службой

субъекта Российской Федерации»

Научный руководитель:

ПОНОМАРЕНКО Борис Тимофеевич

доктор исторических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета:

Подписано в печать ___________. Тираж 80 экз.

Усл. п. л. ___

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___

г. Москва, пр-т Вернадского, 84

[1] Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261 // Российская газета. 2009. № 41. С. 1.

[2] Индекс: АПГГС-2009.

[3] Индекс: АПГГС-2009.

[4] Там же.

[5] Индекс: СМУГГС-2010.

[6] Индекс: СМУГГС-2010.