ПРОЕКТ
Постановление Правительства Ярославской области
от 30 июня 2011 г. N 489-п
"О региональной программе "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2годы"
(в редакции постановлений от 01.01.2001 , от 01.01.2001 , от 01.01.2001 , от_____________ №_____).
В соответствии с постановлением Правительства области от 01.01.2001 N 412 п "О развертывании системы управления программами и проектами в органах исполнительной власти Ярославской области и структурных подразделениях аппарата Правительства области" и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ повышения эффективности бюджетных расходов", Правительство области постановляет:
1. Утвердить прилагаемую региональную программу "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2годы (далее - Программа).
2. Департаменту финансов Ярославской области обеспечить участие Ярославской области в конкурсном отборе субъектов Российской Федерации для получения субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов в сроки, устанавливаемые Министерством финансов Российской Федерации.
3. Органам исполнительной власти области и структурным подразделениям аппарата Правительства области обеспечить своевременное и качественное выполнение мероприятий Программы.
4. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области разработать и реализовать аналогичные муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов.
5. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области - директора департамента финансов Ярославской области
6. Постановление вступает в силу с момента подписания.
Губернатор области |
УТВЕРЖДЕНА постановлением Правительства области от___________№____ |
Региональная программа
"Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2годы
Паспорт программы
Сроки (этапы) реализации Программы | I этап: с даты принятия Программы по 31.12.2011; II этап: с 01.01.2012 по 31.12.2012; III этап: с 01.01.2013 по 31.12.2013 | |
Куратор Программы | заместитель Губернатора области - директор департамента финансов Ярославской области , , | |
Ответственный исполнитель Программы | департамент финансов Ярославской области | заместитель директора департамента финансов Ярославской области ; начальник отдела методологии бюджетного процесса комитета бюджетной политики, , ; заместитель начальника отдела методологии бюджетного процесса комитета бюджетной политики, , |
Исполнители Программы | управление стратегического планирования Правительства области | Начальник управления, , |
управление Правительства области по организационному развитию | Начальник управления, , | |
финансовое управление Правительства области | Начальник управления, , | |
департамент информатизации и связи Ярославской области; | Директор департамента, , | |
департамент образования Ярославской области | Начальник отдела методологии и инновационного развития, , ; начальник планово-экономического и финансового отдела, , | |
департамент имущественных и земельных отношений Ярославской области | Директор департамента, , | |
Органы исполнительной власти Ярославской области | ||
Электронный адрес размещения РП в интернете | http://www. *****/depts/depfin/tmpPages/docs. aspx |
Общая потребность в финансовых ресурсах
млн. рублей
Источники финансирования | Всего | В том числе по годам | ||
2011 | 2012 | 2013 | ||
Областной бюджет | 85 | 40 | 20 | 25 |
Справочно: | ||||
Федеральный бюджет | 61,13 | - | 61,13* | - |
Местные бюджеты | 11,65 | - | 9,65 | 2 |
Итого по РП | 157,78 | 40 | 90,78 | 27 |
* В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 446 "О распределении в 2011 году субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов".
1. Описание текущей ситуации и обоснование необходимости реализации РП
1.1. Предпосылки нового этапа реформ в бюджетной сфере, обоснование необходимости разработки Программы
На протяжении последних десяти лет в России проводились масштабные реформы во всех областях социально-экономического развития, в том числе и в бюджетной сфере. Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными государственными и муниципальными финансами.
В Ярославской области серьезные преобразования в бюджетной сфере стали проводиться благодаря реализации областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области" на 2годы (далее - программа реформирования финансов). С 2008 года программа реформирования финансов успешно реализуется, в 2009 году она получила высокую оценку Министерства финансов Российской Федерации и поддержку за счет средств федерального бюджета в размере 55,9 млн. рублей. Результатами реализации программы реформирования финансов стали широкомасштабные институциональные преобразования в сфере регулирования общественных финансов, принятие принципиально новой нормативно-правовой базы, внедрение в практику новых механизмов и инструментов управления финансами, формирование основы для повышения эффективности бюджетных расходов. Оценка управления региональными финансами благодаря реализации программы реформирования финансов выросла в Ярославской области более чем в 5 раз (с 17,6 балла в 2008 году до 98 баллов из 100 возможных по методике оценки уровня управления финансами субъекта Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование региональных финансов").
В 2010 году с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" в России начался очередной этап бюджетных реформ, направленных на реформирование бюджетной сети и повышение эффективности бюджетных расходов. В развитие указанных документов были приняты приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 194н и Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.01.2001 N 701 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов" и постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов", в которых были детализированы рекомендации по разработке и реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов и предусмотрена финансовая поддержка на конкурсной основе в виде субсидий регионам из федерального бюджета.
В связи с этим, а также учитывая сложность и многоаспектность задач, которые необходимо решить в рамках нового этапа бюджетной реформы, очевидна необходимость реализации Программы.
1.2. Анализ проблемной ситуации
Проводимые в течение последних двух лет реформы в бюджетной сфере привели к тому, что Ярославская область достигла положительных результатов в области управления общественными финансами. По методике оценки качества управления региональными финансами, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами", Ярославская область вошла в число регионов с высоким качеством управления региональными финансами. Реализация мероприятий программы реформирования финансов привела к достижению следующих результатов:
- сформирован Реестр государственных услуг Ярославской области, предоставляемых юридическим и физическим лицам органами исполнительной власти области, бюджетными учреждениями области и иными юридическими лицами, ежегодно проводится оценка потребности в услугах;
- ежегодно формируются государственные задания для всей сети бюджетных учреждений;
- создана нормативная база для оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, активизирована работа по переводу их в автономные;
- осуществлен переход к среднесрочному бюджетному планированию (трехлетний бюджет);
- проект бюджета формируется на основе данных реестра расходных обязательств с разделением на действующие и принимаемые расходные обязательства;
- формируются развернутые обоснования бюджетных ассигнований с показателями непосредственных результатов использования бюджетных средств;
- доля программно-целевых расходов бюджета достигла 52 процентов;
- усовершенствованы методики распределения финансовой помощи местным бюджетам с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат;
- создана система оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных образований;
- более половины муниципальных образований реализуют муниципальные программы реформирования финансов;
- сокращена доля налоговых льгот в доходах бюджета;
- упорядочены процедуры управления государственным долгом.
В то же время достигнутые результаты не являются окончательными, в сфере управления региональными финансами остается ряд проблем, требующих решения.
Для выявления проблем в финансовой сфере проведен анализ ситуации в Ярославской области по индикаторам оценки достигнутых субъектами Российской Федерации результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов. Перечень этих индикаторов и методика оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 73н "Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов" в целях реализации единых подходов к оценке работы регионов по повышению эффективности бюджетных расходов. Каждый индикатор в зависимости от достигнутого значения оценивается в баллах от 0 до 5. Сводный показатель оценки достигнутых результатов определяется как сумма баллов по всем показателям и может варьироваться от 0 до 157 баллов.
Значения данных индикаторов за 2010 год в Ярославской области приведены в Перечне индикаторов оценки достигнутых Ярославской областью результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов (приложение 1 к Программе). Анализ исходного состояния Ярославской области по степени достижения указанных индикаторов показывает, что к концу 2010 года область имеет неплохой стартовый уровень: 76 баллов из 157, что составляет более 48 процентов от максимально возможного уровня.
На его достижении положительно сказались:
- наличие трехлетнего бюджета как на уровне области, так и в большинстве муниципальных районов и городских округов;
- достаточно высокое качество планирования доходов областного бюджета и местных бюджетов;
- высокий удельный вес расходов областного бюджета, формируемых в рамках программ;
- низкий уровень просроченной кредиторской задолженности областного бюджета;
- наличие порядка и методики планирования бюджетных ассигнований, которые предусматривают: составление обоснований бюджетных ассигнований в разрезе расходных обязательств, формализованное определение предельных объемов бюджетных ассигнований главных распорядителей бюджетных средств (далее - ГРБС), наличие механизма распределения бюджета принимаемых обязательств между принимаемыми и действующими целевыми программами;
- стабильность межбюджетных отношений, в том числе в части формирования и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- наличие системы оценки качества финансового менеджмента ГРБС с публикацией итогов оценки в интернете;
- высокий уровень открытости в интернете информации о государственных финансах, о реализации областных и ведомственных целевых программ и результатах деятельности органов власти области.
Одновременно повышение уровня большого числа показателей, включенных в методику оценки достигнутых субъектами Российской Федерации результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, в Ярославской области нуждается в пристальном внимании, в разработке и реализации специальных мер по улучшению ситуации. Среди них:
- наличие дефицита областного и местных бюджетов;
- достаточно высокий уровень государственного долга и долговой нагрузки на местные бюджеты;
- незначительный объем собственных (не федеральных) средств, направляемых на бюджетные инвестиции;
- недостаточный уровень программных расходов в части субсидий местным бюджетам и в части бюджетных инвестиций;
- значительные колебания в объемах финансирования большинства целевых программ в течение финансового года;
- отсутствие практики проведения публичных обсуждений проектов долгосрочных целевых программ с участием общественности;
- необходимость пересмотра методических подходов к формированию реестра расходных обязательств, в том числе в увязке с перечнем государственных услуг;
- недостаточная прозрачность процедуры распределения бюджета принимаемых обязательств между принимаемыми и действующими целевыми программами;
- отсутствие показателей результативности в контрактах руководителей органов исполнительной власти области и местного самоуправления муниципальных образований области;
- недостаточная увязка оплаты труда руководителей с показателями результативности профессиональной служебной деятельности;
- не всегда оправданный рост числа государственных гражданских служащих и расходов на содержание органов исполнительной власти;
- незначительное число созданных автономных учреждений в социальной сфере;
- установление не для всех бюджетных учреждений государственных заданий, недостаточно качественно составленные государственные задания, особенно в части расчета нормативных затрат;
- отсутствие опыта и программного обеспечения для калькулирования фактической себестоимости услуг и работ, предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 N 33-н "Об утверждении инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений" (далее - приказ Минфина России N 33-н);
- недостаточна эффективность механизмов контроля исполнения заданий и контроля качества оказываемых услуг;
- отсутствие практики проведения независимого аудита качества услуг и механизмов ответственности за выполнение государственных заданий;
- отсутствие практики размещения государственных заданий на оказание услуг населению в негосударственных организациях;
- ведение недостаточными темпами работы по внедрению муниципальных заданий и совершенствованию оказания муниципальных услуг в муниципальных образованиях области;
- недостаточный уровень открытости и публичности информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений по оказанию государственных и муниципальных услуг.
Для улучшения значений указанных показателей разработаны мероприятия Программы. Их выполнение позволит достигнуть по итогам 2013 года уровня более 77 процентов, или 121 балла из 157 возможных, предусматриваемых методикой, утверждаемой приказом Министерства финансов Российской Федерации.
Таким образом, подводя итоги анализа, можно сформулировать следующие основные проблемы, требующие системных решений:
- отсутствие действенной системы и методики оценки эффективности бюджетных расходов;
- отсутствие четкой увязки расходов на развитие с целями стратегического развития, а также увязки текущих расходов с задачами государственной политики (при этом почти половина расходов бюджета не являются программными, что затрудняет переход на программную классификацию расходов бюджета);
- сохранение условий для неоправданного увеличения бюджетных расходов при действующих процедурах и механизмах бюджетного планирования;
- отсутствие в сметном финансировании государственных и муниципальных учреждений стимулов для повышения эффективности их работы, ежегодный рост расходов на содержание сети учреждений не сопровождается адекватным ростом качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению;
- отсутствие условий для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
- отсутствие действенных инструментов контроля эффективности и результативности бюджетных расходов в системе государственного и муниципального финансового контроля;
- недостаточная адаптивность существующих автоматизированных информационных систем к постоянно меняющимся требованиям законодательства и новым задачам реформы бюджетного сектора, в том числе отсутствие автоматизированной системы мониторинга результатов и обратной связи в реализации задач бюджетной реформы и совершенствовании правового положения учреждений;
- недостаточный уровень квалификации специалистов органов местного самоуправления, а также работников государственных и муниципальных учреждений для дальнейшей реализации задач бюджетной реформы.
1.3. Анализ внутренних факторов, возможностей и угроз со стороны внешних факторов (SWOT-анализ)
Внутренние факторы успеха (сильные стороны):
- наличие политической воли к продолжению системных преобразований в бюджетной сфере;
- положительные итоги реализации программы реформирования региональных финансов в части формирования в бюджетном процессе новых инструментов и механизмов;
- высокий уровень качества управления региональными финансами как база для реализации намеченных преобразований;
- наличие отдельных высококвалифицированных кадров в органах исполнительной власти области;
- наличие возможности обучения и повышения квалификации государственных служащих, восприимчивость к обучению, наличие успешного опыта организации массового обучения специалистов.
Внутренние недостатки (слабые стороны):
- отсутствие системы оценки эффективности бюджетных расходов, механизмов увязки расходов с целями и задачами развития региона;
- отсутствие четкого представления о сути и направлениях бюджетной реформы среди государственных служащих;
- общий уровень квалификации специалистов органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, а также работников государственных и муниципальных учреждений недостаточен для дальнейшей реализации задач бюджетной реформы;
- недостаточно высокие уровень и качество автоматизации бюджетного процесса;
- затягивание сроков согласования нормативно-правовых актов и реализации мероприятий;
- сложность процедур контроля и получения обратной связи при внедрении новых инструментов и механизмов в бюджетный процесс.
Внешние возможности
- возможность обмена опытом и использования достижений лучшей практики других регионов России;
- правовая и методическая поддержка со стороны Министерства финансов Российской Федерации;
- возможность получения софинансирования из федерального бюджета на реализацию мероприятий Программы;
- постоянно развивающиеся IT-технологии, применяемые в финансовом и стратегическом менеджменте.
Внешние и внутренние угрозы (риски):
- несовершенство федерального бюджетно-налогового законодательства, в том числе в части правового положения государственных и муниципальных учреждений;
- появление дополнительных объемов работ и затрат времени участников реформ при реализации мероприятий Программы;
- риск отказа в финансовой поддержке из федерального бюджета на реализацию мероприятий Программы.
Проведенный анализ показывает, что имеющиеся сильные стороны и возможности позволяют частично ликвидировать либо сократить степень негативного влияния слабых сторон и угроз. Например, наличие успешного опыта по организации массового обучения специалистов в рамках реализации программы реформирования региональных финансов, а также правовая и методическая поддержка Министерства финансов Российской Федерации позволят повысить квалификацию специалистов, занимающихся реализацией мероприятий бюджетной реформы, совершенствованием правового положения учреждений и повышением эффективности бюджетных расходов.
1.4. Связь программы с другими областными целевыми программами
Программа является логичным дополнением к уже принятым областным целевым программам "Повышение эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти" на 2годы и "Развитие информатизации Ярославской области" на 2годы. В то же время мероприятия Программы не дублируют и не пересекаются с мероприятиями указанных программ, поскольку направлены на совершенствование и развитие специфической сферы - сферы управления финансами и бюджетным процессом в Ярославской области.
1.5. Прогноз развития сложившейся проблемной ситуации без использования программно-целевого метода. Обоснование необходимости решения проблемы программным способом
Анализ исходного состояния управления общественными финансами Ярославской области, проведенный в подразделе 1.2 данного раздела Программы, показывает, что наша область имеет неплохой уровень оценки достигнутых к 2010 году результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов - 76 баллов из 157, или более 48 процентов. Однако дальнейший рост данной оценки возможен только при условии реализации конкретных мероприятий, направленных на улучшение значений каждого отдельного индикатора, по некоторым индикаторам сохранение достигнутого уровня невозможно без проведения специальных мероприятий. Учитывая, что общее число индикаторов составляет более 40, то и число мероприятий, направленных на достижение лучших значений индикаторов, должно составлять несколько десятков. Спланировать, организовать и реализовать такое количество мероприятий без использования программно-целевого подхода невозможно.
В связи с этим без использования программно-целевого метода оценка результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в Ярославской области останется на уровне 40-50 процентов, и улучшить эту оценку без специальных мер не представляется возможным. Это, в свою очередь, не позволит принять участие в конкурсном отборе Министерства финансов Российской Федерации на право получения субсидий из федерального бюджета на поддержку мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Необходимость разработки и реализации комплекса взаимоувязанных мер по созданию условий и механизмов повышения эффективности бюджетных расходов с помощью программно-целевого метода очевидна. Программный метод позволит обеспечить системный подход в решении имеющихся задач и осуществить координацию межведомственных мероприятий Программы. Кроме того, наличие утвержденной региональной целевой программы повышения эффективности бюджетных расходов является обязательным условием для участия в конкурсе Министерства финансов Российской Федерации на право получения соответствующей финансовой поддержки из федерального бюджета.
Таким образом, необходимость достижения стратегических целей социально-экономического развития Ярославской области в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает необходимость принятия и реализации системных мер по повышению эффективности бюджетных расходов и дальнейшей модернизации системы управления финансами путем реализации комплекса взаимоувязанных мероприятий в рамках Программы.
2. Цель РП
Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов путем создания соответствующих условий и механизмов.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 |
