Методические рекомендации органам местного самоуправления по совершенствованию правового положения мунициальных учреждений (стр. 1 )

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ МУНИЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1.  Общие положения

Методические рекомендации органам местного самоуправления по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений (далее – Методические рекомендации) разработаны в соответствии с пунктом 3.1.3 сводного перечня мероприятий Программы Республики Татарстан по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 1 августа 2011 года № 000.

Настоящие методические рекомендации предназначены для оказания органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения муниципальных учреждений в соответствие с требованиями Федерального закона от 8 мая 2010 года №83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон 83-ФЗ).

Основными целями совершенствования правового положения муниципальных учреждений являются:

обеспечение (повышение) доступности предоставляемых муниципальных услуг для граждан и юридических лиц;

повышение качества муниципальных услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями;

повышение эффективности деятельности муниципальных учреждений;

большая самостоятельность муниципальных учреждений, ответственность за результаты своей деятельности.

2.  Термины и определения

2.1. Муниципальное учреждение.

Учреждение – это некоммерческая организация, создаваемая для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Муниципальное учреждение – учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию муниципальных услуг (выполнению работ) физическим и юридическим лицам, в соответствии с муниципальным заданием осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования.

2.2. Муниципальная услуга (работа)

Муниципальные услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) физическим лицам и организациям органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами за счет средств бюджета муниципального образования.

Оказание услуг удовлетворяет личным потребностям физических и юридических лиц и не принимает материально-вещественной формы, в то время как выполнение работ нацелено на удовлетворение потребностей общества в целом.

2.3. Муниципальное задание

Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) (далее – муниципальное задание) – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых муниципальных услуг (выполнения работ).

Муниципальное задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Муниципальное задание может быть размещено в негосударственных организациях, отобранных в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд.

Муниципальное задание формируется на основе перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и показателей качества муниципальных услуг. Перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и показатели качества муниципальных услуг в составе стандартов качества муниципальных услуг устанавливаются решением органа местного самоуправления в соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан «Об утверждении примерных перечней муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, иными юридическими лицами и финансируемых за счет средств местного бюджета».

Показатели муниципального задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение муниципального задания бюджетным или автономным учреждением.

Субсидии на выполнение муниципального задания – это денежные средства из местного бюджета, предоставляемые для возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальными учреждениями в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг.

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания рассчитывается на основе определенных для каждой услуги нормативных затрат.

3.  Характеристика правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений

Муниципальные учреждения подразделяются на три типа: казенные, бюджетные и автономные.

Все типы учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления. Если у органа местного самоуправления отсутствует соответствующее полномочие, создание учреждения невозможно.

3.1. Казенное учреждение

Казенное учреждение – муниципальное учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств бюджета на основании бюджетной сметы (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Основные факторы, которые предрасполагают отнесение учреждения к типу «казенное»:

-  учреждение является единственным, оказывающим соответствующие услуги в данной местности;

-  функционалом учреждения является исполнение муниципальных функций;

-  учреждение функционирует в сфере управленческой деятельности.

При осуществлении казенным учреждением деятельности, приносящей доход, доходы подлежат перечислению в бюджет муниципального образования.

3.2. Бюджетное учреждение

Бюджетное учреждение – некоммерческая организация, созданная для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Основные факторы, которые предрасполагают отнесение учреждения к типу «бюджетное»:

-  деятельность учреждения направлена на решение задачи в рамках приоритетных проектов по развитию территории;

-  функционалом учреждения является исключительно оказание муниципальных услуг (работ).

При осуществлении бюджетным учреждением деятельности, приносящей доход, доходы поступают в его самостоятельное распоряжение.

3.3. Автономное учреждение

Автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Основным фактором, предрасполагающим отнесение учреждения к типу «автономное» является наличие у создаваемого автономного учреждения перспективы иметь реальные возможности на предоставление услуг потребителям на коммерческой основе, т. е. за плату. Поэтому там, где оказание платных услуг маловероятно, создание автономных учреждений представляется неэффективным.

При осуществлении автономным учреждением деятельности, приносящей доход, доходы поступают в его самостоятельное распоряжение.

В автономном учреждении создается Наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав Наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав Наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Количество представителей в составе Наблюдательного совета определяется законодательством.

Различия по основным характеристикам деятельности бюджетных, автономных и казенных учреждений приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Сравнительные характеристики типов учреждений

Позиция для сравнения	Казенное учреждение	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
1.Сфера деятельности	Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования). Для федерального уровня установлен перечень казенных учреждений	Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования)	Образование, здравоохранение, культура, наука, соцзащита, занятость, физкультура и спорт, иные в случаях, установленных законодательством
2.Права на закрепляемое собственником имущество	Право оперативного управления
3.Состав закрепляемого имущества	Недвижимое, движимое	Недвижимое, движимое, особо ценное движимое
4. Пределы ответственности учреждения	Отвечает по своим обязательствам денежными средствами	Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленного на праве оперативного управления  особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества	Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества
5.Ответственность собственника	Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения денежных средств по обязательствам учреждения отвечает собственник)	Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения
6.Документы о планах деятельности	Смета, муниципальное задание	План финансово-хозяйственной деятельности, муниципальное задание
7.Источники финансирования	Сметное финансирование из бюджета	Субсидии из бюджета на выполнение муниципального задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю), субсидии на иные цели, средства из бюджета на исполнение публичных обязательств, доходы от оказания платных услуг	Субсидии из бюджета на выполнение муниципального задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю, доходы от оказания платных услуг
8.Объемы бюджетного финансирования	Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст.20 Федерального закона от 3 ноября 2006г. )
9.Возможность капиталовложения в ценные бумаги	Имеет	Не имеет	Имеет
10.Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринима-тельской деятельности	Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности	Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе
12.Органы управления	Руководитель	Руководитель, коллегиальные органы (худ. совет и т. п.)	Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы

4. Этапы совершенствования правового положения муниципальных учреждений

4.1. В соответствии с пунктом 13 статьи 33 Федерального закона 83-ФЗ муниципальным образованиям предоставлен переходный период с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года, в течение которого органы местного самоуправления имеют возможность проработать весь комплекс вопросов, связанных с реализацией основных положений Федерального закона 83-ФЗ.

Реализация мероприятий в муниципальном образовании осуществляется путем принятия нормативного правого акта муниципального образования, определяющего основные меры по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений.

Общая логика действий в переходный может быть представлена как последовательность взаимосвязанных этапов (рисунок 1).

Формирование перечня муниципальных услуг (работ), в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий в соответствующих сферах деятельности

 

Этап 1

 

Этап 2

 

Этап 3

 

Этап 4

 

Этап 5

Формирование перечня недвижимого, особо ценного движимого имущества муниципальных учреждений

 

Этап 6

 

Этап 7

Рисунок 1. Этапы совершенствования правового положения муниципальных учреждений

4.2. На первом этапе формируется перечень муниципальных услуг (работ), которые предоставляются в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий в соответствующих сферах, а также в целях формирования муниципальных заданий на выполнение услуг, оказываемых учреждениями на основании муниципального задания.

Услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр муниципальных услуг.

Реестр муниципальных услуг содержит также сведения о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

В настоящее время в республике формирование перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению муниципальными учреждениями социальной сферы, осуществлено в процессе формирования муниципальных заданий на 2011 год. Примерный перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, иными юридическими и физическими лицами за счет средств местного бюджета утвержден постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан «Об утверждении примерных перечней муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, иными юридическими лицами и финансируемых за счет средств местного бюджета». Органам местного самоуправления предложено руководствоваться названным примерным перечнем.

4.3. Одновременно (параллельно) с первым этапом (формирование перечня муниципальных услуг) проводится анализ деятельности сети подведомственных учреждений и определение типа муниципальных учреждений. На этом этапе учредители определяют, насколько существующая сеть учреждений способна эффективно оказывать услуги, предусмотренные перечнем муниципальных услуг.

В 2010 году в муниципальных образованиях Республики Татарстан с участием представителей министерств, муниципальных образований, ЦЭСИ РТ проведены совещания по вопросу проведения инвентаризации и формирования реестра муниципальных учреждений в рамках реализации распоряжения Кабинета Министров Республики Татарстан -р, по результатам которых составлены протоколы с рекомендациями органам местного самоуправления по формированию реестра муниципальных учреждений. Решения данных протоколов легли в основу при принятии решений органами местного самоуправления об изменении типа, реорганизации, ликвидации или создании муниципальных учреждений.

На этом же этапе модифицируется порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, а также регламентации функций и полномочий учредителя и собственника имущества муниципальных учреждений путем разработки и утверждения следующих муниципальных правовых актов:

Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений муниципального района (городского округа)_____, а также утверждения уставов муниципальных учреждений муниципального района (городского округа)______ и внесения в них изменений;

Положение об осуществлении органами местного самоуправлении муниципального района (городского округа)______ функций и полномочий учредителя муниципального бюджетного учреждения;

Положение об осуществлении органами местного самоуправлении муниципального района (городского округа)_____ функций и полномочий учредителя муниципального казенного учреждения;

Положение об осуществлении органами местного самоуправлении муниципального района (городского округа)____ функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения муниципального района (городского округа)______ .

В качестве образца используются аналогичные документы, утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 01.01.01 года № 000 «О мерах по реализации в Республике Татарстан Федерального закона от 8 мая 2010 года №83- Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в части установления порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Республики Татарстан, а также регламентации функций и полномочий учредителя и собственника имущества государственных учреждений Республики Татарстан» и рекомендованные названным постановлением к разработке и утверждению органам местного самоуправления в Республике Татарстан.

4.4. С использованием названных в п.4.3 разрабатываемых органами местного самоуправлениями нормативных правовых актов разрабатываются (переоформляются) уставы муниципальных учреждений. Общие требования к уставам муниципальных учреждений приведены в разделе 7. При разработке (переоформлении) уставов муниципальных учреждений рекомендуется использовать модельные уставы в разрезе видов муниципальных учреждений, принятые приказами соответствующих министерств. Перечень модельных уставов, рекомендуемых для использования при разработке (переоформлении) уставов муниципальных учреждений, приведен в таблице 2.

Таблица 2 - Перечень модельных уставов, рекомендуемых для использования при разработке (переоформлении) уставов муниципальных учреждений

№ п/п	Вид муниципального учреждения	Наименование модельного устава	Наименование нормативного документа, утвердившего модельный устав
1	Музей	Примерный устав муниципального учреждения культуры (Музей) (бюджетное/автономное)	Сайт ЦЭСИ РТ в разделе «Социальное программирование/Проекты нормативных актов» www. cesi. *****
2	Театр	Примерный устав муниципального учреждения культуры (Театр) (бюджетное/автономное)
3	Учреждение клубного типа	Примерный устав муниципального учреждения культуры (Учреждение клубного типа) (бюджетное/автономное)
4	Библиотека	Примерный устав муниципального учреждения культуры (Библиотека) (бюджетное/автономное)
5	Учреждение дополнительного образования	Примерный устав образовательного учреждения дополнительного образования детей (бюджетное/автономное)
6	Учреждение дошкольного образования	Примерный устав образовательного учреждения дошкольного образования (бюджетное/автономное)
7	Спортивный комплекс	Примерный устав муниципального учреждения, оказывающего услуги в области молодежной политики (спортивный комплекс) (бюджетное/автономное)
8	ФОРПОСТ	Примерный устав муниципального учреждения, оказывающего услуги в области молодежной политики (ФОРПОСТ) (бюджетное/автономное)
9	Подростковый клуб	Примерный устав муниципального учреждения, оказывающего услуги в области молодежной политики (подростковый клуб) (бюджетное/автономное)
10	Детский оздоровительный лагерь	Примерный устав муниципального учреждения, оказывающего услуги в области молодежной политики (детский оздоровительный лагерь) (бюджетное/автономное)
11	Общеобразовательный интернат	Примерный устав муниципального образовательного учреждения общеобразовательный интернат (бюджетное/автономное)
12	Школа	Примерный устав муниципального образовательного учреждения среднего (полного) образования (бюджетное/автономное)

4.4. В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) к бюджетным ассигнованиям на оказание услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений (по бюджетной смете), предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг. Таким образом, в целях финансового обеспечения выполнения муниципального задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий - перечень услуг (четвертый этап).