Предложения по совершенствованию функций и методов управления Министерства здравоохранения РФ[2]
Москва, сентябрь 2000 г.
Содержание
Стр.
1.Функции Минздрава РФ | 3 |
2. Пути повышения управляемости системы здравоохранения | 6 |
3. Создание системы комплексного планирования здравоохранения | 12 |
4. Развитие механизмов координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения на федеральном уровне | 17 |
5. Развитие механизмов вертикальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения | 18 |
Приложение. Рекомендации по созданию системы мониторинга осуществления Минздравом РФ консультационно-методической помощи | 23 |
1. Функции Минздрава РФ
Международный опыт, обобщенный в Оттавской хартии, показывает, что имеется пять главных направлений деятельности органов государственного управления в сфере здравоохранения:
· разработка «здоровой» общественной политики,
· создание благоприятной окружающей среды,
· усиление общественной активности,
· развитие личных умений и знаний,
· переориентация служб здравоохранения.
Разработка «здоровой»» общественной политики имеет главной задачей обеспечить координацию действий граждан, их объединений, органов государственного управления, предприятий для улучшения состояния здоровья населения.
Проблема создания благоприятной окружающей среды может решаться в том числе путем активной реализации программы ВОЗ «Здоровый город», опыт участия в которой в России, в том числе при участии Минздрава, имеется. В ходе осуществления этой программы органы здравоохранения ставят конкретные задачи по снижению уровня заболеваемости различными заболеваниями путем использования межсекторальных программ по улучшению окружающей среды, изменения образа жизни людей с привлечением частных организаций.
В области развития личных умений и знаний требуется переход от санитарного просвещения к использованию технологий и методов, помогающих отдельным людям сделать правильный выбор в образе жизни и в поддержании своего здоровья. Здесь возможно использование и просветительских мероприятий, и создания реальных финансовых и регулирующих возможностей для этого, и активизация местных общин.
Переориентация служб здравоохранения требует твердой воли и настойчивости от органов государственного управления. Примером здесь может служить переход в службе санэпиднадзора от простого контроля за окружающей средой на основании лабораторных методов исследования к использованию современных эпидемиологических методов оценки воздействия на население экологических опасностей, а также к борьбе с их причинами.
На предыдущем этапе реализации проекта Тасис были разработаны альтернативные варианты миссии и функций Министерства здравоохранения РФ в процессах сохранения и улучшения здоровья населения. Их обсуждение с работниками министерства и дальнейший анализ позволяет сделать выбор в пользу следующего определения роли Министерства здравоохранения РФ в управлении национальной системой здравоохранения.
Миссия Минздрава РФ: способствовать привлечению внимания и активизации действий органов управления всех уровней и организаций всех форм собственности, направленных на улучшение состояния здоровья жителей России, и обеспечить координацию действий социальных ведомств федерального и регионального уровня для повышения эффективности использования ресурсов системы здравоохранения, используя для этого доступные методы управления.
Минздрав РФ несет ответственность за привлечение внимания общественности и органов власти к проблемам состояния и охраны здоровья населения Российской Федерации и к определению путей их решения, а также за определенные условия функционирования отрасли здравоохранения страны.
Функции Минздрава РФ:
· проведение оценки положения и тенденций в состоянии здоровья населения страны в целом и ее регионов;
· постоянное привлечение внимания общественности и органов власти к состоянию здоровья населения как одному из фундаментальных условий национальной безопасности,
· разработка стратегии развития системы охраны здоровья;
· внедрение системы стратегического планирования в отрасли здравоохранения;
· разработка предложений по развитию нормативно-правовой базы системы охраны здоровья населения; включая разработку правового поля для обеспечения координации действий органов власти и управления по вертикали и по горизонтали;
· инициирование организации блока охраны здоровья населения в структурах исполнительной власти;
· обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территориях страны и санитарной охраны от завоза и распространения инфекционных заболеваний;
· обеспечение ресурсной и организационной поддержки реализации системы профилактических мероприятий на территории Российской Федерации;
· установление федеральных стандартов качества и условий предоставления медицинской помощи; обеспечения лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и медицинской техникой;
· разработка государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью;
· разработка предложений по уточнению контингентов, которым медицинские услуги и лекарственные средства предоставляются на льготной основе;
· разработка совместно с федеральными ведомствами, органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования планы участия федеральных медицинских учреждений, подведомственных Минздраву РФ и иным федеральным ведомствам, в обеспечении государственных гарантий медицинского обслуживания населения;
· формирование и размещение государственного заказа на предоставление медицинской помощи в федеральных медицинских учреждениях;
· установление по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации квоты оказания медицинской помощи в федеральных медицинских учреждениях жителям субъектов Российской Федерации в составе государственного заказа;
· осуществление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, находящихся в ведении Министерства;
· организация медицинской помощи населению в чрезвычайных ситуациях;
· разработка предложений и реализация мер по регулированию ценообразования на лекарственные средства;
· поддержка развития научных исследований и технологических разработок в области здравоохранения;
· разработка методических рекомендаций, направленных на внедрение технологий, обеспечивающих повышение клинической и экономической эффективности медицинской помощи;
· регулирование порядка и условий осуществления инвестиций в здравоохранение за счет государственных средств;
· информационно-консультационная поддержка договорных процессов между органами власти разных уровней и различными организациями в связи с процессами предоставления населению медицинских и смежных услуг;
· осуществление мониторинга преобразований в организации охраны здоровья населения страны;
· разработка предложений по изменению и совершенствованию механизмов управления и экономической деятельности в сфере здравоохранения;
· развитие в здравоохранении новых информационных технологий и унификации средств связи;
· обеспечение работы системы отраслевой медицинской статистики;
· организация подготовки и повышения квалификации работников здравоохранения;
· координация международного сотрудничества органов и учреждений здравоохранения.
2. Пути повышения управляемости системы здравоохранения
С организационно-управленческой точки зрения наиболее приоритетной задачей Минздрава РФ в настоящее время выступает повышение управляемости отраслевой системой здравоохранения. Повышение управляемости, то есть повышение способности системы управления отраслью достигать цели (выполнять функции), формулируемые государством в области охраны здоровья граждан[3], может обеспечиваться путем уточнения самих целей, расширения ресурсных возможностей, которыми обладает система управления для достижения этих целей, и совершенствованием механизмов использования этих ресурсов. Это включает в себя:
· более реалистичное и ясное определение целей, которые ставятся государством перед здравоохранением;
· увеличение административных ресурсов (усиление властных полномочий), которыми обладают федеральный и региональный уровни управления здравоохранением;
· увеличение экономических ресурсов, находящихся в распоряжении федерального и регионального уровней управления здравоохранением;
· развитие механизмов горизонтальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения на каждом уровне управления;
· развитие механизмов вертикальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения на разных уровнях.
В сложившихся условиях возможны две альтернативные стратегии существенного улучшения управляемости системы здравоохранения. Они различаются по приоритетности использования вышеуказанных направлений повышения управляемости:
1. стратегия воссоздания административно интегрированной системы управления здравоохранением;
2. стратегия развития механизмов координационного управления.
Стратегия воссоздания административно интегрированной системы управления здравоохранением
Приоритет отдается усилению административных ресурсов управления, которыми располагают федеральный и региональные органы управления здравоохранением и развитию механизмов административной горизонтальной и вертикальной координации действий разных субъектов управления и финансирования здравоохранением. Данная стратегия предполагает:
¨ восстановление элементов вертикали административного подчинения органов здравоохранения разных уровней;
¨ административное подчинение фондов обязательного медицинского страхования (ОМС) органам здравоохранения;
¨ централизацию на уровне субъекта РФ части бюджетных средств, предназначенных для финансирования муниципальных систем здравоохранения и передачу этих средств в распоряжение областного органа здравоохранения.
Реализация этой стратегии не будет означать воссоздания административной системы управления в том ее виде, в котором она существовала в советское время. Подобное изменение сложившегося государственного устройства Российской Федерации представляется маловероятным в обозримой перспективе. Рассматриваемая стратегия ориентирует на восстановление отдельных элементов административной вертикали управления. В их числе:
· назначение руководителей органов управления здравоохранением субъектов РФ по согласованию с Минздравом России; назначение руководителей муниципальных органов управления здравоохранением по согласованию с органом управления здравоохранением субъекта РФ;
· назначение руководителей территориальных фондов ОМС по согласованию с Федеральным фондом ОМС;
· согласование решений об инвестициях в здравоохранение (строительство новых объектов здравоохранения и приобретение дорогостоящего оборудования) за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов с вышестоящими органами исполнительной власти;
· повышение полномочий Минздрава России в вопросах лицензирования и регулирования медицинской деятельности на всей территории Российской Федерации;
· обязательность решений вышестоящих органов управления здравоохранением для нижестоящих по вопросам организации медицинской помощи при чрезвычайных происшествиях и социально-значимых видах заболеваний; и др.
Прежде всего следует отметить, что для осуществления некоторых из перечисленных выше нововведений потребуется внесение изменений в Конституцию и в федеральный закон о местном самоуправлении. Это столкнется с сильным сопротивлением в обеих палатах Федерального собрания, однако рассматриваемая стратегия в принципе может быть реализована. Она хорошо интерпретируется как соответствующая политике нового руководства страны на усиление вертикали исполнительной власти и потому может получить необходимую политическую поддержку.
Такой путь реформирования системы управления здравоохранения отвечает представлениям многих работников Минздрава России и органов здравоохранения субъектов РФ.
Рассматриваемый путь, действительно, позволит довольно быстро снять наиболее острые коллизии в системе управления здравоохранением. Установление административного контроля со стороны вышестоящих органов управления здравоохранением за нижестоящими органами и за фондами ОМС даст возможность устранить наиболее очевидные нерациональные траты средств бюджетов разных уровней и средств ОМС, усложнит отвлечение этих средств для использования в личных политических и экономических интересах руководителей местных администраций, муниципальных органов здравоохранения, фондов ОМС. Федеральный и региональные органы здравоохранения, действительно, получат возможности более рационально, по сравнению с существующим положением, использовать ресурсный потенциал системы здравоохранения. Но в какой мере эти возможности будут реализованы?
Расширение административных полномочий органов управления здравоохранением по отношению к нижестоящим уровням управления и сосредоточение под их административным контролем бóльших объемов финансовых ресурсов само по себе не является достаточным условием того, что распределение ресурсов будет производиться более рационально, и эффективность использования совокупного ресурсного потенциала системы здравоохранения будет увеличиваться. В административно-командной системе управления здравоохранением ее органы и их сотрудники имеют слабые внутренние мотивы к росту эффективности функционирования подведомственных им систем медицинских учреждений.
Государственные органы управления здравоохранением в принципе могут обеспечить повышение эффективности использования ресурсов, если они будут испытывать сильное внешнее давление со стороны вышестоящих органов государственной власти и гражданского общества, требующих более рационального расходования выделяемых на здравоохранение средств. Об этом свидетельствует, в частности, опыт реформы здравоохранения в Великобритании. Однако в России, в сложившихся политических и социально-экономических условиях переходного периода неизмеримо сложнее обеспечить постоянное сильное административное давление на аппарат государственных органов здравоохранения, заставляя их заниматься повышением эффективности использования ресурсов.
Реализация рассматриваемой стратегии приведет к воспроизведению проблем, органически присущих действовавшей ранее административной системе управления здравоохранением: неэффективность, отсутствие стимулов роста качества, ущербность институтов защиты прав пациентов и др.
Стратегия развития механизмов координационного управления
Приоритет отдается развитию новых механизмов горизонтальной и вертикальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранением на каждом уровне управления. Возможности усиления административных полномочий федерального и регионального уровней управления и увеличения экономических ресурсов, находящихся в их распоряжении, не исключаются полностью и должны быть использованы при наличии благоприятных для этого политических условий, но главный акцент делается на соблюдении норм действующего федерального законодательства и институционализации механизмов координационного управления, осуществляемого на договорной основе. Данная стратегия предполагает:
¨ сохранение административной автономности органов управления здравоохранением разных уровней и фондов ОМС;
¨ создание системы комплексного планирования здравоохранения;
¨ развитие форм координационного управления.
В рассматриваемой стратегии основным средством обеспечения вертикальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения в условиях федеративного государства и широких прав, предоставленных органам местного самоуправления, является формирование системы договорного планирования. Внедряемый на федеральном уровне и во многих субъектах РФ механизм разработки программ государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью, рассчитанных на один год, должен получить развитие в систему перспективного комплексного планирования.
Ее отличие от существующей практики разработки территориальной программы государственных гарантий состоит в том, что предметом планирования должна выступать региональная система здравоохранения как единое целое, включая потоки пациентов между медицинскими учреждениями разной подчиненности и разных территорий.
Отличие новой системы планирования от прежней практики планирования здравоохранения в советское время состоит в следующем:
* Это планирование структурных сдвигов. Раньше тоже планировали в масштабах регионов, но это было планирование экстенсивного расширения системы здравоохранения и уравнительного распределения ресурсов между учреждениями. Сейчас же необходимо планировать объемы медицинской помощи, структурные сдвиги, сокращение одних видов помощи и развитие других, перераспределение потоков пациентов между территориями, создание и деятельность районных кустов обслуживания и т. п..
* Это совместное планирование на партнерской основе. Оно позволит четко закрепить взаимные обязательства и преодолеть проблемы, связанные с личностными отношениями. Результатом договорного планирования станут соглашения между региональным органом управления здравоохранением, ТФОМС, главами муниципальных образований по финансированию согласованных объемов медицинской помощи.
Представленная стратегия открывает больше перспектив, по сравнению с первой стратегией, для создания эффективной системы здравоохранения, отвечающей условиям рыночной экономики. Проект Тасис рекомендует использовать стратегию развития механизмов координационного управления в качестве пути повышения управляемости системы здравоохранения. Еще раз подчеркнем, что это не исключает возможности определенного расширения властных полномочий органов управления здравоохранением на федеральном и региональном уровнях по отношению к нижестоящим органам управления. Но ключевым направлением решения задачи повышения управляемости системой здравоохранения является развитие договорных механизмов координации действий различных субъектов управления и финансирования здравоохранения.
Рассмотрим подробнее приоритетные направления повышения управляемости системы здравоохранения, предлагаемые в данной стратегии.
3. Создание системы комплексного планирования здравоохранения
Система программ и планов
Задачами Минздрава РФ являются инициирование введения системы комплексного планирования здравоохранения на всех уровнях управления системой охраны здоровья населения, разработка нормативно-методических документов, определяющих порядок разработки соответствующих планов, методическая помощь органам управления субъектов РФ во внедрении планирования.
Необходима разработка на всех уровнях управления стратегических и текущих планов здравоохранения. Ключевой задачей стратегического планирования должно стать определение направлений и способов развития и использования ресурсного потенциала системы охраны здоровья населения для улучшения состояния здоровья населения страны. Важнейшим среди этих направлений в обозримой перспективе будет выступать проведение структурных преобразований в отрасли здравоохранения, включая реструктуризацию сети ее учреждений.
Ежегодные планы здравоохранения должны включать показатели объемов и структуры профилактических мероприятий и медицинской помощи, оказываемой населению различными специализированными и территориальными подсистемами системы здравоохранения, а также показатели, характеризующие потоки пациентов между медицинскими учреждениями разной подчиненности и разных территорий.
Можно рекомендовать следующую структуру системы планирования[4].
На федеральном уровне необходимо:
· разрабатывать и утверждать каждые 3-5 лет концепцию развития здравоохранения, определяющую стратегические задачи здравоохранения; концепция должна дополняться стратегическим планом деятельности федеральных органов;
· разрабатывать и утверждать федеральные целевые программы, соответствующие утвержденной концепции;
· утвердить единые для страны методологии планирования и нормирования в здравоохранении;
· разрабатывать и утверждать ежегодно федеральную программу государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью и соответствующие ей базовые нормативы;
· утверждать ежегодно планы деятельности федеральных учреждений здравоохранения.
На уровне субъекта Российской Федерации необходимо:
· разрабатывать и утверждать каждые 3-5 лет территориальную программу развития здравоохранения;
· разрабатывать и утверждать целевые программы, соответствующие территориальной программе развития здравоохранения;
· ежегодно принимать территориальную программу государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью и комплекс планов, необходимых для ее реализации;
· разрабатывать по федеральной методике и утверждать экономические и социальные нормативы для здравоохранения субъекта Федерации;
· утверждать ежегодно планы медицинских учреждений, находящихся в собственности субъекта РФ;
· сформировать планы направлений больных в федеральные медицинские учреждения.
На уровне муниципального образования необходимо:
· разрабатывать и утверждать муниципальную программу развития здравоохранения, согласованную с территориальной программой субъекта Федерации по задачам и срокам реализации;
· разрабатывать и утверждать целевые программы, соответствующие муниципальной программе развития здравоохранения;
· разрабатывать и утверждать согласованную с территориальной программой государственных гарантий муниципальную программу гарантий обеспечения граждан медицинской помощью и комплекс планов, необходимых для ее реализации;
· сформировать планы муниципальных лечебно-профилактических учреждений, согласованные с операционными планами деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование населения, проживающего на территории муниципального образования;
· сформировать планы направлений в специализированные центры и ЛПУ, находящиеся в собственности субъекта РФ.
На уровне медицинской организации, участвующей в системе общественного здравоохранения, разрабатываются:
· перспективный план деятельности организации (на 3-5 лет);
· годовой план деятельности организации, согласованный с операционными планами деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих финансирование данного учреждения.
Если медицинская организация является государственным или муниципальным лечебно-профилактическим учреждением, то ее планы утверждаются учредителем. В иных случаях организация самостоятельно разрабатывает и утверждает планы своей деятельности.
На уровне страховой медицинской организации ежегодно разрабатывается план предоставления и финансирования медицинской помощи застрахованным (операционный план деятельности страховой медицинской организации), согласованный с показателями планов субъекта Федерации и муниципальных образований, в которых действует страховщик, а также с планами деятельности медицинских организаций.
Механизм внедрения системы планирования
Первым необходимым шагом по внедрению предлагаемой системы планирования должно стать принятие федерального закона или постановление правительства. В нем следует:
· определить состав разрабатываемых программ и планов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
· определить сроки, на которые должны быть рассчитаны программы и планы;
· установить обязанность участия в разработке территориальной программы развития здравоохранения органов исполнительной государственной власти субъекта РФ в бюджетной сфере и в сфере здравоохранения, органов местного самоуправления в бюджетной сфере и в сфере здравоохранения, органами управления здравоохранением муниципальных образований, территориального фонда обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций;
· установить ответственность органов исполнительной государственной власти субъекта РФ за разработку территориальной программы развития здравоохранения;
· установить обязанность органов местного самоуправления разрабатывать и утверждать муниципальные программы развития здравоохранения;
· установить принцип согласования территориальных и муниципальных программ развития здравоохранения;
· определить принципы разработки планов: согласование планируемых объемов и структуры медицинской помощи с финансовыми ресурсами, обеспечение роста эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения;
· поручить правительству утвердить положение о порядке разработки и утверждения федеральной и территориальных программ развития здравоохранения.
· рекомендовать субъектам РФ принять нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и утверждения территориальных и муниципальных программ развития здравоохранения.
Необходимо обязать федеральные ведомства разрабатывать совместно с Минздравом, Федеральным ФОМС, органами управления здравоохранением и фондами ОМС субъектов РФ планы участия ведомственных медицинских учреждений в реализации программы государственных гарантий.
4. Развитие механизмов координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения на федеральном уровне
Развитие правового регулирования взаимодействия Минздрава РФ и Федерального фонда ОМС
Необходимо внести дополнения в законодательство, предусматривающие, что все нормативные документы Минздрава РФ и Федерального фонда ОМС, регулирующие деятельность медицинских учреждений, участвующих в системе ОМС, должны утверждаться (согласовываться) также и другой стороной, то есть Минздравом РФ или фондом соответственно. Это относится к установлению требований, связанных с финансовым контролем за деятельностью медицинских учреждений, качеством оказываемой ими медицинской помощи, тарифным регулированием, отчетностью. Введение такой практики создаст условия для развития сотрудничества двух главных субъектов управления и финансирования здравоохранения на федеральном уровне.
Развитие форм взаимодействия Минздрава РФ
с другими федеральными ведомствами
На федеральном уровне следует изменить статус и повысить полномочия Комиссии по охране здоровья при Правительстве РФ. Следует расширить состав такой постоянной комиссии за счет представителей от субъектов РФ и от муниципальных образований. Это обеспечит межведомственную координацию по охране здоровья населения.
В качестве задачи-максимум можно рекомендовать возложение на Минздрав РФ прав и обязанностей выполнять функции координатора по вопросам охраны здоровья с закреплением в положениях о каждом заинтересованном федеральном ведомстве обязанности представлять Минздраву необходимую информацию, командировать своих специалистов для участия в рабочих группах Минздрава по подготовке проектов нормативных документов и формирования государственной политики по вопросам охраны здоровья. Следует, однако, учитывать, что реализация такого предложения будет встречать достаточно жесткое и твердое сопротивление со стороны практически всех потенциальных партнеров Минздрава. Ни одно из ведомств, вероятнее всего, не захочет признать Минздрав «первым среди равных». Более того, переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета во многом осложняет возможности партнерских отношений с Минфином и требует очень тщательного и скрупулезного финансового планирования, что достаточно затруднено в современных условиях в связи с дефицитом специально подготовленных кадров и нестабильного исполнения бюджета на фоне выраженной инфляции.
В качестве альтернативной задачи (задачи-минимум) можно рекомендовать расширение практики заключения соглашений между Минздравом РФ и другими ведомствами (как, например, с Министерством защиты окружающей среды (уточнить название), с Фондом социального страхования, с Минобороны, с МЧС, с МПС и т. д.) по вопросам политики в области охраны здоровья населения.
5. Развитие механизмов вертикальной координации действий субъектов управления и финансирования здравоохранения
Введение разрешительной системы
закупки дорогостоящего оборудования
В связи с предоставлением большой самостоятельности и возложении большей ответственности за здравоохранение на территориальные и муниципальные власти последние принимают зачастую мало обоснованные решения, направленные на развитие собственных служб здравоохранения. В первую очередь это касается развития материально-технической базы медицинских учреждений. В результате для этих учреждений закупается дорогостоящее медицинское оборудование, которое иногда не используется совсем или используется крайне неэффективно из-за отсутствия специалистов по его эксплуатации, отсутствия средств для текущей эксплуатации, отсутствия достаточного числа пациентов, обеспечивающего полноценную нагрузку оборудования. При этом нередко однотипное оборудование закупается для соседних учреждений, но относящихся к разным административным или ведомственным органам.
С целью предотвращения необоснованных решений в этой области необходимо установить обязательность получения заключений вышестоящих органов исполнительной власти на проекты решений об инвестициях в здравоохранение (строительство новых объектов здравоохранения и приобретение дорогостоящего оборудования) за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. Это соответствует зарубежной практике: во многих странах действует разрешительная система закупки дорогостоящего оборудования.
Следует законодательно закрепить за Минздравом РФ право, а на территориальные органы возложить обязанность согласовывать с министерством все решения, связанные с развитием дорогостоящих видов помощи, предусмотренных соответствующим приказом Минздрава РФ, в том числе закупки дорогостоящего оборудования, цена которого превышает 500 тыс. долларов США за единицу оборудования.
Создание новых координационных структур
управления здравоохранением
В современных политико-экономических условиях приоритет в деятельности органов здравоохранения должен быть отдан применению методов координационного управления. Это предполагает расширение спектра используемых механизмов координации политик субъектов управления здравоохранением.
Механизм соглашений с субъектами РФ оказался ненадежным; он дает сбои, поскольку сильно зависит от приходящих политических обстоятельств: взаимоотношений между регионами и центром в целом - по широкому кругу вопросов. Нужно ослабить эту зависимость координационных институтов в управлении здравоохранением от общей политической ситуации. Необходимы более стабильные институты координации политики субъектов управления здравоохранением. Нужно создать для этого постоянные “площадки взаимодействия” и на федеральном, окружном и региональном уровнях.
Можно рекомендовать создание постоянной комиссии по здравоохранению с участием представителей от федеральных органов власти, от субъектов РФ и от муниципальных образований. Ее главными задачами станут:
· достижение общего понимания всеми уровнями управления проблем системы здравоохранения, требующих решения, и возможных путей такого решения;
· обсуждение предложений к стратегическому плану развития здравоохранения,
· обсуждение хода реализации принятых стратегических документов.
Целесообразно создание постоянно действующих комиссий для разработки и совершенствования методик оценки планирования, ценообразования, эффективности использования ресурсов. При этом важно зафиксировать в нормативном документе ясные принципы формирования таких органов - институционализировать представительство различных интересов в этих координационных органах. Это укрепит координирующую роль Минздрава РФ.
Можно рекомендовать создание в Минздраве РФ за счет средств федерального бюджета и взносов из бюджетов субъектов РФ специального фонда для поддержки инициатив субъектов РФ в области организации охраны здоровья населения.
Создание системы мониторинга осуществления Минздравом РФ консультационно-методической помощи
Руководители региональных органов управления здравоохранения (здесь и далее речь идет о результатах интервью с руководящими работниками органов управления здравоохранением в двух пилотных регионах проекта Тасис: Чувашской республики и Ярославской области) хотели бы видеть в Минздраве России в первую очередь не контролирующий орган, а центр консультативной, организационно-методической и информационной помощи.
В первую очередь регионы хотели бы получать от Минздрава следующее:
· Стандарты и нормативные документы (в частности, по оказанию различных видов специализированной помощи, по оборудованию процедурных кабинетов, по технологии работы процедурных кабинетов; санитарно-эпидемиологические нормы и т. п.)
· Организационно-методическую помощь в разработке и реализации региональных целевых программ (например, методику расчета финансовых потребностей для этих программ).
· Информационные материалы о положительном опыте применения новых технологий, современных методиках лечения больных за рубежом и в России.
· Помощь по экономическому обоснованию планируемых в регионе нововведений (например, введение или расширение платных услуг).
· Помощь в анализе ситуаций повышенной заболеваемости в отдельных местностях региона.
· Рекомендации по типовым структурам региональных органов управления (несколько вариантов с учетом специфики регионов).
· Рекомендации по формам взаимодействия региональных и муниципальных органов здравоохранения.
· Регулярную информацию о ценах предприятий-поставщиков на лекарства для контроля за ценообразованием в регионе.
· Консультационную помощь в решении проблем, выявленных в ходе проверок Министерства.
Принимая во внимание имеющиеся потребности региональных органов управления здравоохранением, предлагается создать систему мониторинга осуществления Минздравом РФ консультационно-методической помощи (см. приложение).
Приложение
Рекомендации по созданию системы мониторинга осуществления Минздравом РФ консультационно-методической помощи
Организация сбора и анализа информации о потребностях региональных органов управления здравоохранения в консультационно-методической помощи
Определение видов и объемов организационно-методической, консультационной и информационной помощи региональным органам здравоохранения предлагается осуществлять следующим образом:
1) Минздрав устанавливает виды возможной помощи и условия ее предоставления и рассылает на места документ «Возможности Минздрава России по оказанию организационно-методической, консультационной и информационной помощи региональным органам здравоохранения». Документ готовит отдел по работе с регионами.
2) Региональные органы управления здравоохранением сообщают свои просьбы, исходя из возможностей Министерства, и, при необходимости, высказывают дополнительные пожелания.
В результате этого Минздрав получит:
· «заказ», основанный на своих первоначальных предложениях;
· дополнительные пожелания.
3) Минздрав, основываясь на полученной от всех заинтересованных регионов информации:
· корректирует документ «Возможности Минздрава России по оказанию организационно-методической, консультационной и информационной помощи региональным органам здравоохранения» и окончательно утверждает его;
· составляет окончательный «План организационно-методической, консультационной и информационной помощи регионам».
План включает два раздела. В первом отражены документы и мероприятия, представляющие интерес для всех регионов, например, разработка нормативных документов или выпуск общероссийских информационных бюллетеней. Во втором отражены работы, представляющие интерес для некоторых (конкретно названных) регионов. Региональные органы здравоохранения получают первый полный раздел плана и ту часть второго раздела, которая относится непосредственно к ним.
Финансирование консультационно-методической помощи регионам
Работа, составляющая непосредственные обязанности Минздрава РФ и предусмотренная Положением о нем, выполняется для регионов бесплатно. Также бесплатно оказывается помощь, требующая от Минздрава привлечения других учреждений (проведение исследований и т. д.), если ее выполнение включено в план этих учреждений на основании соответствующих договоров с Министерством.
Если работы по оказанию необходимой помощи не входят в обязанности Министерства, оно оказывает содействие в поиске организаций, способных выполнить необходимые работы. Кроме того, Минздрав РФ помогает региональным органам управления здравоохранением заключить договор с такой организацией. В этом случае финансирование производится региональными органами управления здравоохранением либо конкретными ЛПУ. Условия и порядок финансирования таких работ определяется специальным положением. Деньги поступают не Минздраву РФ, а непосредственно тем организациям (например, институтам, типографиям и т. п.), которые понесли прямые затраты
Порядок работы по оказанию консультативно-методической помощи регионам
Минздрав РФ направляет региональным органам здравоохранения перечень предлагаемых услуг вместе с условиями их предоставления (разработанный совместно с соответствующими институтами и другими организациями).
Региональные органы здравоохранения раз в год (за 2-3 месяца до начала года) отправляют заявки на оказание помощи.
Минздрав РФ при необходимости согласовывает с каждым регионом виды и объем предоставляемой ему помощи, исходя из потребностей региона и возможностей Министерства.
Минздрав РФ после обобщения и необходимого согласования разрабатывает и направляет на места «План организационно-методической, информационной и консультационной помощи регионам».
Механизм формирования ежегодного плана оказания организационно-методической, информационной и консультационной помощи региональным органам управления здравоохранением отражен на схеме №1.
По мере необходимости в течение года направляются просьбы об оказании разовой помощи.
Механизм оценки деятельности Минздрава России по оказанию консультационно-методической помощи регионам
Региональные управления здравоохранения регулярно (например, один раз в квартал или раз в полугодие) заполняют специально разработанную форму оценки деятельности Минздрава России по оказанию организационно-методической и консультационной помощи регионам.
В этой форме А производится оценка полезности и качественности выполненной Минздравом работы.
В первую очередь дается оценка деятельности Минздрава по оказанию помощи регионам по следующей шкале:
· Выполненная Минздравом работа очень полезна для региона
· Выполненная Минздравом работа в основном полезна для региона
· Выполненная Минздравом работа принесла региону некоторую пользу
· Выполненная Минздравом работа не дала ожидаемого эффекта
· Запланированная Минздравом работа не выполнена
Затем каждая из работ «Плана…», направленного в регион, оценивается путем выбора одного из следующих утверждений:
· может быть использована в представленном виде,
· может быть использована после некоторой доработки,
· в представленном виде не может быть использована (либо вовсе не нужна),
· не выполнена.
Кроме того, сообщаются:
· Конкретные предложения по доработке (если работа таковой требует).
· Другие замечания и предложения, например,
· предложения по видам помощи регионам,
· причины того, что материал не годный,
· предложения по совершенствованию работы с регионами.
При желании руководство регионального органа управления здравоохранением может отметить те подразделения и сотрудников Минздрава, чья помощь региону была качественной и полезной. При этом обязательно следует указать результаты проделанной работы. Такая оценка делается, как правило, только для работ, выполняемых по просьбе конкретного региона и при разовых консультациях.
Отметим, что персонально отмечается только хорошая работа. Подразделения и сотрудники, чьей работой регион не удовлетворен частично либо полностью, в отчетной справке не называются. Поскольку на первых порах такая система оказания помощи регионам может вызвать дополнительную нагрузку на сотрудников аппарата Минздрава, потребуется дополнительная мотивация их деятельности. Из теории управления известно, что в этих условиях негативная оценка деятельности имеет демотивирующий характер. Именно поэтому на первых порах имеет смысл отмечать только хорошую работу сотрудников.
На основе полученной от регионов информации Отдел по работе с регионами составляет обобщающую справку (форма Б). Учитывая роль каждого из подразделений и их сотрудников, дается итоговая оценка их деятельности и делаются предложения об их премировании.
|
|
| |
|
|
по оказанию организационно-методической и консультационной помощи _____________ (название региона)
Итоговая оценка работы Минздрава по оказанию помощи регионам (отметить галочкой) | |
Выполненная Минздравом работа очень полезна для региона | |
Выполненная Минздравом работа в основном полезна для региона | Ö |
Выполненная Минздравом работа принесла региону некоторую пользу | |
Выполненная Минздравом работа не дала ожидаемого эффекта | |
Запланированная Минздравом работа не выполнена |
Запланированная работа | Оценка выполненной работы (отметить галочкой) | |||
Может быть использова-на в предс-тавленном виде | Может быть использова-на после некоторой доработки | В представ-ленном виде не может быть использована (либо вовсе не нужна) | Не выпол-нена | |
Разработка стандартов и нормативных материалов: 1) ………. 2) ………. 3) ………. | Ö | Ö | ||
Информационные материалы о положительном опыте применения новых технологий, современных методиках лечения больных за рубежом и в России. 1) ………. 2) ………. 3) ………. | Ö | |||
Помощь конкретному региону 1) ………. 2) ………. 3) ………. | Ö |
Конкретные предложения по доработке |
Другие замечания и предложения |
Оценка качественной и полезной работы отдельных сотрудников и подразделений Минздрава России
Управление (Министерство) здравоохранения_____________( название региона) благодарит за оказание помощи следующие подразделения и сотрудников Минздрава России | |
Подразделения | |
Наименование подразделения | Работа, за которую выражается благодарность |
1) ……… 2) ……… 3) ………. | |
Сотрудники | |
Ф. И.О., должность | |
Работа, за которую выражается благодарность | |
1) ……… 2) ……… ………. |
|
по оказанию организационно-методической и консультационной
помощи регионам
Итоговая оценка работы Минздравапо оказанию помощи регионам | Количество регионов, давших оценку | В процентах |
Выполненная Минздравом работа очень полезна для региона | ||
Выполненная Минздравом работа в основном полезна для региона | ||
Выполненная Минздравом работа принесла региону некоторую пользу | ||
Выполненная Минздравом работа не дала ожидаемого эффекта | ||
Запланированная Минздравом работа не выполнена |
Оценка выполненной работы (в процентах к количеству ответивших) | ||||
Может быть использова-на в предс-тавленном виде | Может быть использова-на после некоторой доработки | В представ-ленном виде не может быть использована (либо вовсе не нужна) | Не выпол-нена | |
Запланированная работа(Для всех регионов) | ||||
4) (Содержание работы) (Подразделения Минздрава, выполнившие работу) - ………. - ………. 5) ………. |
Запланированная работа для отдельных регионов | ||||
1) (Регион) (Содержание работы) (Подразделения Минздрава, выполнившие работу) - ………. - ………. 2) ………. |
Конкретные предложения по доработке | Количество регионов, внесших данное предложе-ние |
1) (Документ) (Предложения): - ………. - ………. 2) …………… 3) …………… |
Другие замечания и предложения | Количество регионов, высказавших данное предложе-ние, замечание |
(Предложения, замечания): 1) …………… 2) …………… 3) …………… |
Оценка качественной и полезной работы отдельных сотрудников и подразделений Минздрава России
Подразделения | ||
Наименование подразделения | Работа, за которую выражается благодарность | Количество регионов |
4) ……… 5) ……… 6) ………. | ………………………………………… …………………………………………. | |
Сотрудники | ||
Ф. И.О., должность сотрудника | Работа, за которую выражается благодарность | Количество регионов |
3) ……… 4) ……… ………. | ……………………………………………. …………………………………………….. |
[1] Доклад подготовлен на основе материалов , , К. Тильмана, ,
[2] Доклад подготовлен на основе материалов , , К. Тильмана, ,
[3] См.: Анализ системы управления здравоохранением Российской Федерации. Итоговый доклад проекта Тасис «Российская Федерация: поддержка управления системой здравоохранения». Москва, декабрь 1999 г., раздел 5.1.
[4] При формулировании данных рекомендаций проект Тасис отталкивался от уже существующих предложений (см.: реформа управления и финансирования здравоохранения. М.: Русь, Издатцентр, 1998, с. 181-192; Комплексное планирование и финансовое нормирование в системе оказания медицинской помощи населению субъекта РФ в рамках Территориальной программы ОМС. Под ред , М.: Федеральный фонд ОМС, 2000, сс. 87, 104.) , которые были частично переработаны.
