Комментарий к земельному кодексу Российской Федерации, 2-е издание, переработанное (стр. 2 )

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы (кодексы) и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России. Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что не признается установление субъектами РФ каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. Эта норма, естественная для государства с федеративным устройством, - своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов РФ в сфере земельных отношений, которое отличалось чрезмерной независимостью и несоответствием федеральному законодательству.

ЗК допускает, что наряду с ним принимаются иные федеральные законы, регулирующие вопросы использования и охраны земель. Возможность принятия специальных федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы, предусмотрена подп. 6, 7, 9 п. 1, п. 2 ст. 1; п. 2 ст. 5; п. п. 2, 3 ст. 7; п. п. 1, 2 ст. 8; подп. 7 п. 1 ст. 9; п. 2 ст. 16 ЗК и рядом иных правовых норм, содержащихся в ЗК.

Важным является положение п. 1 комментируемой статьи, согласно которому нормы земельного права, которые содержатся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать ЗК. В связи с этим возникает вопрос об иерархии федеральных законов, о приоритете действия одного федерального закона в отношении другого. Разъяснения по этому поводу содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" говорится, что в ст. 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Аналогичная позиция была высказана и развита Конституционным Судом РФ в иных решениях. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" эта позиция была уточнена. Конституционный Суд РФ указал, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что, даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Земельные отношения могут регулироваться указами Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указ Президента РФ может быть принят по любому вопросу, который входит в его компетенцию. Действуют Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, утвержденный распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации", Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

2. Правовые акты, принимаемые Правительством РФ, также могут регулировать земельные отношения. Они относятся к категории подзаконных нормативных правовых актов, т. е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ либо на их основе и во исполнение их.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23).

3. Регулировать земельные отношения могут не только указанные выше органы государственной власти, но и органы исполнительной власти субъектов РФ, полномочия которых определены в ст. 10 ЗК. Органы местного самоуправления также наделены компетенцией, позволяющей им участвовать в процессе нормотворчества в сфере регулирования использования и охраны земель. Полномочия органов местного самоуправления установлены в ст. 11 ЗК.

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

Комментарий к статье 3

1. Особенности земли как объекта природы и природного ресурса определяют специфику земельных отношений, отличая их от иных общественных отношений. Ряд этих особенностей имеет юридически значимый характер. Так, земля существует без всякого содействия со стороны человека как всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля - территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства. Это важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля относится к числу неуничтожимых природных объектов. Можно уничтожить плодородный почвенный слой, покрывающий землю, однако землю как пространственный территориальный базис, как правило, уничтожить нельзя. В связи с этим земля, являющаяся местом существования человеческого общества, в обозримом будущем обладает признаком незаменимости.

В отличие от растительного и животного мира, объекты которого относятся к числу возобновляемых ресурсов природы, земля не обладает таким свойством. Однако естественное плодородие земли может быть восстановлено при применении специальных методов.

Очень важным обстоятельством является также то, что земля ограничена в пространстве. Человеческое общество существует на определенной территории, обычно очерченной границами соответствующего государства. Любой человек владеет земельным участком, площадь которого всегда ограничена, как бы велик он ни был.

Земля как объект общественных отношений даже в тех случаях, когда к ней прикладывается человеческий труд, вкладываются денежные средства для производства каких-либо улучшений, продолжает оставаться объектом природы. Застроенный, заасфальтированный, забетонированный и т. п. земельный участок в любом случае всегда будет оставаться природным объектом.

Земля выполняет по крайней мере три важнейшие функции: 1) является средством производства в сельском и лесном хозяйстве; 2) используется как пространственный (территориальный) базис; 3) выполняет экологическую функцию как компонент сложных взаимосвязей объектов природы - экологической системы.

В системе общественных отношений земельные отношения не существуют в отрыве от иных отношений, они не изолированы от них. Земля используется для хозяйственной и иной деятельности человека, связанной с созданием и эксплуатацией искусственных объектов недвижимости, а также использованием естественных природных объектов. Использование всех этих объектов без одновременного использования земли физически невозможно. В результате использования земли для различных целей возникает своеобразный комплекс общественных отношений по поводу не только непосредственно земли, но и тех объектов, которые находятся на ней и под ее поверхностью.

В чистом виде земельных отношений практически не существует. Традиционно применяемый термин "земельные отношения" не совсем адекватно отражает суть реально существующих отношений по поводу земли, которые значительно шире по содержанию. Пожалуй, единственным примером собственно земельных отношений может служить использование земли для растениеводства, выращивания сельскохозяйственных культур, требующих ежегодной культивации.

Так, использование земель населенных пунктов органически связано с созданием объектов недвижимости на них (зданий, строений и сооружений). Система общественных отношений, складывающихся по поводу этой категории земель, - это единый комплекс градостроительных и земельных отношений, регулируемых правом. В какой-то мере схожая ситуация складывается применительно к землям лесного фонда. База лесных отношений - земельные отношения. Одной из главных целей использования земель лесного фонда являются лесовосстановление и лесовыращивание, т. е. лесохозяйственное использование земель.

Отношения по использованию и охране земель (земельные отношения) подразделяются на три основные группы в зависимости от того, в каких целях используются земли. К первой группе относятся отношения по поводу земель, преимущественно используемых как средство производства. Ко второй - отношения по поводу земель, которые служат пространственным (территориальным) базисом. Третью группу земельных отношений составляют отношения по поводу земель особо охраняемых природных территорий и объектов, главной особенностью которых является то, что эти земли изъяты из хозяйственного использования или ограничены в использовании.

Обычно земельные отношения возникают по поводу земельного участка. Индивидуализированная часть земли - земельный участок признается гражданским и земельным законодательством недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных вещных прав.

Поскольку земельный участок признан недвижимостью, имуществом, то отношения, возникающие по поводу участка земли, выступающего в такой роли, имеют определенную специфику. Земельный участок - "необычное" имущество, он является природным объектом и природным ресурсом. Общественные отношения, возникающие по поводу земельного участка, являются земельными отношениями - особым видом общественных отношений. Отношения, возникающие по поводу земельного участка как недвижимости, являются земельными отношениями, которые имеют имущественный характер.

Для того чтобы решать вопросы рационального использования земель, обеспечения их охраны, недостаточно регламентировать лишь условия использования и охраны земель, систему прав на землю, порядок их осуществления, оборот земельных участков. Государство организует процесс рационального использования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, наделенных компетенцией по осуществлению весьма специфических функций в этой области. Земельные отношения имущественного характера тесно переплетаются с земельными отношениями организационного характера, которые также регулируются земельным законодательством.

Земельное законодательство регламентирует содержание деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации рационального использования и охраны земель, реализации соответствующих управленческих функций, например таких, как территориальное планирование использования земель, контроль за использованием и охраной земель и т. д.

2. Земельный кодекс разграничивает сферы действия земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах, об охране окружающей среды и иных отраслей законодательства. Горные, водные, лесные отношения регулируются самостоятельными отраслями законодательства: законодательством о недрах, водным и лесным законодательством. Такое разграничение необходимо для правильного и наиболее эффективного применения этого законодательства. Общественные отношения возникают по поводу определенных природных объектов: земли, недр, вод, лесов и др., поэтому круг общественных отношений по поводу этих объектов природы не совпадает и, соответственно, существуют различные отрасли законодательства, регулирующие эти отношения.

Принцип раздельного правового регулирования использования и охраны природных ресурсов закреплен лишь в некоторых законодательных актах. Так, Закон РФ "О недрах" в ст. 1 предусматривает, что отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 1) предусматривает, что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Разграничиваются предметы правового регулирования земельного законодательства и законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов как в пределах указанных особо охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ. Отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах. Имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено федеральным законом.

Принцип разграничения сфер действия земельного и водного законодательства не отражен в Водном кодексе РФ. В ст. 4 ВдК говорится лишь о том, что водное законодательство регулирует водные отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВдК.

Объясняется это, видимо, тем, что водное законодательство вторгается в сферу действия земельного законодательства, включая в содержание понятия "поверхностный водный объект" не только поверхностные воды, но и покрытые ими земли в пределах береговой линии (ст. 5 ВдК).

В Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" также прямо не определено соотношение законодательства о животном мире с иными смежными отраслями. Однако в ст. 3 этого Закона достаточно четко определена сфера его действия, собственный предмет регулирования.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не определяет соотношения предмета своего регулирования с земельным, горным и другими отраслями законодательства. В ст. 2 этого Закона говорится лишь, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

В ст. 2 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" разграничено только законодательство об охране атмосферного воздуха и гражданское законодательство. В этой статье сказано, что имущественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по охране атмосферного воздуха, регулируются гражданским законодательством.

Согласно ч. 2 ст. 3 ЛК имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования осуществляется данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, т. е. в том числе и нормами земельного законодательства.

В целом в отношении применения норм иного законодательства к регулированию земельных отношений действует следующий принцип. К земельным отношениям нормы других отраслей законодательства применяются в том случае, если эти отношения не урегулированы в земельном законодательстве.

3. Особого внимания заслуживает вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства. Пункт 1 ст. 1 ЗК (см. комментарий) предусматривает, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Суть этого принципа состоит в следующем.

Существуют различия в предметах правового регулирования земельного и гражданского законодательства. Предметом гражданского законодательства являются имущественные отношения, которые представляют собой отношения по поводу имущества, материальных благ, имеющих экономическую форму товара. Эти отношения основаны на принципах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. Отношения, не отвечающие указанным признакам, не регулируются нормами гражданского права.

Общую сферу правового регулирования земельного и гражданского законодательства составляют вопросы права собственности на землю, иных вещных прав на земельные участки, оборота земельных участков, совершения договоров с земельными участками (в незначительной степени) и гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства.

Касаясь указанных вопросов, гражданское законодательство не раскрывает их содержание. В ряде статей ГК имеются бланкетные нормы, определяющие сферу регулирования отношений по поводу земли нормами земельного законодательства.

Пункт 3 ст. 129 ГК относит регулирование особенностей оборота земель к предмету земельного законодательства. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статья 27 ЗК (п. 1) предусматривает, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и нормами ЗК.

Регулирование сделок с земельными участками, безусловно, сфера гражданского законодательства. Однако и в этой области гражданское законодательство допускает возможность отразить особенности совершения таких сделок в земельном законодательстве.

Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК). ЗК подтверждает эту норму ГК. Отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом предусмотренных ст. 27 ЗК ограничений оборота земельных участков (ст. 52 ЗК).

Что касается гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства, то эти вопросы регулируются гражданским правом. Однако и в этой области есть своя специфика. Так, при определении размера ущерба, причиненного земле, в ряде случаев применяются специальные методики. Порядок возмещения ущерба, причиненного правомерными действиями, например, при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также в некоторых иных ситуациях регулируется не гражданским, а земельным законодательством.

Гражданское законодательство определяет общие положения, касающиеся регулирования указанных выше вопросов, а в земельном законодательстве отражается соответствующая специфика, обусловленная особенностями земли как природного объекта и природного ресурса. Это обстоятельство нашло свое выражение в том, что в ГК имеется специальная гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю". Если бы такой специфики не было, то, очевидно, не возникло бы необходимости в такой главе. Это означает, что в рамках только гражданского законодательства не могут быть урегулированы все вопросы права собственности, иных вещных прав на землю и некоторые иные.

Земельное и гражданское законодательство преследуют разные цели. Основная цель гражданского законодательства заключается в том, чтобы путем регулирования отношений принадлежности и присвоенности материальных благ, составляющих предпосылку и результат товарообмена, регулировался сам процесс товарообмена. Для земельного законодательства эта цель, безусловно, имеет важное значение. Регулирование оборота земельных участков - одно из направлений данной отрасли законодательства. Однако она не является главной. Указанная цель в земельном праве рассматривается непосредственно в контексте обеспечения задачи рационального использования и охраны земель.

Функцией гражданского законодательства признается функция самоорганизации и саморегулирования участников гражданского оборота, субъектов имущественных отношений. Реализация этой функции достигается тем, что в гражданском законодательстве содержится минимальное количество запретов и максимум возможных дозволений. Отчасти эта функция присуща и земельному законодательству в части совершения сделок с земельными участками. Саморегулирование земельных отношений осуществляется также на уровне установления сервитутных отношений. Однако никогда земельное законодательство не выполняло такой функции. Отрицательные результаты такой саморегуляции земельных отношений очевидны. Для обеспечения рационального использования земель, их охраны необходимы публичные способы правового регулирования, строгий и эффективный земельный контроль, а не саморегуляция.

Различны принципы правового регулирования, применяемые в гражданском и земельном законодательстве. В гражданском законодательстве доминирующее значение имеет свобода волеизъявления субъектов гражданских правоотношений, закрепляются принципы недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности находящегося в собственности имущества, свободы распоряжения собственностью. Пункт 1 ст. 1 ГК предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Иные принципы лежат в основе регулирования земельных отношений. Статья 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Статья 36 Конституции РФ, рассматриваемая в контексте со ст. 9, предусматривает элементы публично-правового характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю.

Особенно важно то, что земельное законодательство исходит из наличия у субъекта права собственности не только права, но и обязанности использовать землю в соответствии с ее целевым назначением (ст. 42 ЗК). Ограниченность земли в пространстве предполагает применение таких принципов, как нормирование площадей земельных участков. Экологические и социальные интересы общества вызывают потребность государственного контроля за использованием и охраной земель, за совершением сделок с землей.

Один из фундаментальных принципов гражданского права - принцип неприкосновенности собственности. Суть этого принципа заключается в том, чтобы собственники имущества имели возможность использовать свое имущество, не опасаясь его изъятия или ограничения использования. Этот же принцип реализуется и в земельном законодательстве, при этом он приобретает несколько иной характер. Изъятие имущества, земельных участков как в гражданском, так и в земельном законодательстве - исключительные случаи. В этом отношении имеется совершенно очевидное сходство. Однако в земельном законодательстве применялась еще до принятия ГК и применяется не имеющая аналогов в других отраслях законодательства процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, обусловленная исключительно публичными интересами. Эта процедура должна гарантировать максимально возможное соблюдение интересов частных земельных собственников при изъятии у них земель.

Что же касается ограничений прав собственников и других лиц, использующих земельные участки, то в земельном законодательстве в отличие от гражданского законодательства предусмотрено очень большое число оснований установления таких ограничений - типичная черта правового режима земель.

В земельном законодательстве неприменим в полной мере гражданско-правовой принцип свободы договора к сфере совершения сделок с земельными участками. Субъекты земельного права свободны в заключении соответствующих договоров с земельными участками, они могут выбирать своего контрагента, определять условия договора и т. п. Однако в земельном законодательстве есть весьма существенные ограничения. Например, ст. 35 ЗК предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за некоторыми исключениями. Согласно ст. 37 ЗК объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, и т. д.

В гражданском законодательстве действует принцип беспрепятственного осуществления гражданских прав. Этот принцип применим и к земельному законодательству, однако с одной оговоркой. Земельные права также реализуются беспрепятственно, но в пределах, установленных законом. В отношении земельных участков можно осуществлять только те права, которые предусмотрены законом. Действует принцип: "Дозволено лишь то, что разрешено". К числу важнейших пределов реализации земельных прав следует отнести целевое назначение (разрешенное использование, назначение) земельных участков, территориальное зонирование, установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки, и т. д.

В основе гражданского и земельного законодательства лежат различные принципы. Гражданское законодательство основано на принципе обеспечения свободы имущественных прав субъектов, а земельное законодательство - на принципе обеспечения рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей с учетом, безусловно, прав и законных интересов лиц, использующих земельные участки.

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Комментарий к статье 4

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Этот принцип находит свое подтверждение и в земельном законодательстве. Комментируемая статья предусматривает, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, предусмотрены иные правила, чем в ЗК, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Правовой основой межгосударственных отношений и международного сотрудничества в области регулирования земельных отношений являются международные договоры, роль и значение которых раскрывается в ст. 15 Конституции РФ. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" определяет основные цели договорных отношений России в соответствии с целями ее внешней политики, заключающиеся в поддержании всеобщего мира и безопасности, развитии международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Закон детализирует соответствующие положения Конституции РФ, и его содержание основано на общепризнанных нормах международного договорного права, выраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г.).

Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

Статья 5. Участники земельных отношений

Комментарий к статье 5

1. Комментируемая статья посвящена участникам земельных отношений, т. е. субъектам земельных правоотношений. Субъектами земельных правоотношений - носителями прав и обязанностей в этих отношениях законодательство признает: граждан, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования.

Субъектами земельных отношений являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Граждане РФ - это лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу Федерального закона от 01.01.01 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", и лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным Законом (ст. 5). Иностранным гражданином считается лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Юридические лица также могут быть участниками земельных отношений, что связано с обладанием ими земельной правоспособностью, т. е. правом на получение земельного участка для использования его в целях, предусмотренных законом. Правоспособность юридического лица в сфере земельных отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. Иностранным считается юридическое лицо, учрежденное за пределами России. Юридические лица становятся участниками земельных отношений с момента реального наделения их земельными участками, возникновения у них прав на землю.

Юридические лица, созданные гражданами, вправе иметь в собственности земельные участки либо использовать землю на иных титулах. Законодательство не устанавливает особенностей содержания прав юридического лица на земельный участок в зависимости от вида его организационно-правовой формы.

Российская Федерация является участником земельных отношений, поскольку она обладает правом территориального верховенства, являющимся выражением государственного суверенитета как неотъемлемого элемента международной правосубъектности государства. Верховенство государства в пределах своей территории означает, что не существует иной власти на данной территории, чем власть этого государства по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории. Эта высшая власть государства осуществляется государственными органами в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Территориальное верховенство означает также, что в пределах своей территории государство вправе применять методы властного принуждения для соблюдения установленного в стране правопорядка. Российская Федерация является одновременно субъектом международного права и субъектом права, в том числе и земельного права. Что касается субъектов РФ, то они являются субъектами земельных отношений в качестве публичных образований.

Российская Федерация и субъекты РФ могут выступать участниками земельных отношений и в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственников земли, поскольку земли могут находиться в федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Являясь собственником земли, других природных ресурсов, Российская Федерация и субъекты РФ обладают точно такими же правомочиями, как и другие собственники. Они вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, могут применять в целях ее защиты способы, установленные законом.

Земли могут находиться и в собственности муниципальных образований, т. е. быть объектами муниципальной собственности. Поэтому муниципальные образования также выступают в качестве субъектов земельных отношений. Являясь публичными образованиями, эти органы наделены полномочиями в сфере регулирования земельных отношений, поэтому они могут быть субъектами земельных отношений и в сфере управления использованием и охраной земель.

Согласно ст. 125 ГК от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления. Поэтому соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления также являются субъектами земельных отношений.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами земельных отношений обычно в сфере управления рациональным использованием и охраной земель, находящихся как в публичной (государственной и муниципальной), так и частной собственности.

2. Особо ЗК определяет права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков. До вступления в силу ЗК иностранные граждане и юридические лица не могли иметь в собственности земельные участки на территории России. Указанные лица ныне, как и российские граждане и юридические лица, могут иметь в собственности землю (см. комментарий к ст. 15 ЗК).

3. В ч. 3 комментируемой статьи приводятся определения лиц, использующих земельные участки на основании различных титулов: права собственности, пожизненного наследуемого владения и т. д. <1>. Кроме права собственности как основного титула права на землю (ст. 15 ЗК) земельное и гражданское законодательство предусматривают иные права на земельные участки, на основании которых лица - несобственники земельных участков вправе их использовать. Все эти титулы производны от права собственности на землю.

<1> В законодательстве используется термин "правообладатель земельного участка". С точки зрения русского языка этот термин не выдерживает никакой критики, поскольку исходя из его смысла он обозначает лицо, обладающее правом, однако это право никак не связано с объектом этого права - земельным участком. В данном случае правильным было бы использование термина "обладатель права на земельный участок". В связи с этим в настоящем комментарии используется термин "лица, владеющие земельными участками", который содержится в п. 1 ст. 39 ЗК. Этот термин применяется для обозначения собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и обладателей сервитутов и имеет обобщающий характер.