Политика регионализма в Испании: трансформация государственного правления. Конституция 1979 г

[Введите название организации]

Политика регионализма в Испании: трансформация государственного правления. Конституция 1979 г.

История

Оглавление

Введение. 3

Глава 1. Общая характеристика: Испания: историческое региональное наследие. 5

1.1 Общая характеристика политического строя Испании. 5

1.2 Траектория развития территориальной модели. 7

1.3 Каталония. Каталонский сепаратизм, характеристика региона, проблемы. 9

Глава 2. Государственное реформирование. Децентрализация, федерализация в Испании. 14

Заключение. 32

Список литературы: 33

Введение

Региональная политика – составная часть государственного регулирования; комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни населения.

Главная цель региональной политики заключается в сглаживании наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными районами страны.

Методы проведения региональной политики:

- выделение "нуждающихся" районов, по отношению к которым государство должно проводить региональную политику;

- "реанимация" депрессивных районов;

- "стимулирующая" политика;

- "компенсирующая" политика.

При разработке и проведении региональной политики, как правило, стремятся исходить из следующих базовых подходов:

1. Областная власть призвана быть активным организатором и гарантом регионального хозяйственного порядка, устанавливать «правила игры» на экономическом поле, в рамках федерального законодательства.

2. Роль государственного регулирования в начальной стадии формирования рыночной экономики должна оставаться опреде­ляющей. Только рыночные механизмы не способны обеспечить эффективно действующую экономику.

3. Достижение общественного согласия является важнейшей предпосылкой строительства демократического общества. Продук­тивный диалог между властью, бизнесом и обществом в целом по­могает формировать благоприятные условия для социально-эконо­мического прогресса региона.

Необходимо осуществление модернизации региональной эко­номики, то есть обновления региональной экономической системы под воздействием рынка. Для этого необходимо:

- совершенствование форм и методов управления всех звеньев хозяйства;

- проведение реструктуризации экономики, в частности, фи­нансового оздоровления и адаптации отдельных предприятий и отраслей хозяйства к условиям рынка;

- формирование современной рыночной инфраструктуры;

- создание механизма мотивации к инвестированию и техниче­скому перевооружению.

Трансформация системы управления предполагает создание новых управленческих структур, адекватных изменяющимся усло­виям хозяйствования, являющихся гибкими, ориентированными на достижение качественно нового социально-экономического эффек­та. Этот подход актуален как для государственного регионального управления, так и для менеджмента предприятий.

Целью данной работы является исследование политики регионализма в Испании.

Задачи можно поставить следующие:

- изучив соответствующую литературу, дать общую характеристику региональной политики Испании и рассмотреть ее проблемы на примере Каталонии;

- изучить процесс государственного реформирования Испании.

Глава 1. Общая характеристика: Испания: историческое региональное наследие.

1.1 Общая характеристика политического строя Испании

Испания является социальным, демократическим госу­дарством, политическая форма которого – парла­ментская монархия. Действует Конституция, одоб­ренная на общенациональном референдуме 6 декабря 1978 и вступившая в силу с 29 декабря 1978.

В административном отношении Испания разделена на 17 автономных сообществ Королевства Испания (Андалузия, Арагон, Астурия, Балеарские острова, Валенсийское сообщество, Галисия, Канарские острова, Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия и Леон, Катало­ния, Ла Риоха, Мадрид, Мурсия, Наварра, Страна Ба­сков, Экстремадура). Сеута и Мелилья также управля­ются как автонономные сообщества. Каждое из сооб­ществ состоит из одной или нескольких провинций, всего провинций 50.

Глава государства – король Хуан Карлос I (с 22 ноября 1975). Он же высший представитель Испан­ского государства на международной арене, Верхов­ный главнокомандующий, глава Высшего Совета обо­роны, гарант демократических ценностей и Конститу­ции страны. Король действует и принимает решения с одобрения парламента страны, который, в свою оче­редь, разделяет с королём ответственность за приня­тые решения. Король назначает председателя прави­тельства (премьер-министра) и по представлению пре­мьер-министра членов кабинета Совета министров.

Глава исполнительной власти – председатель прави­тельства, как правило, является лидером партии, распо­лагающей большинством мест в Конгрессе депутатов. Выс­шим консультативным органом правительства является Государственный Совет, состоящий из 29 членов.

Законодательные и контрольные функции над дея­тельностью правительства закреплены за парламентом (Генеральными кортесами), состоящим из двух палат.

Согласно статусу (одобрен на референдуме в октя­бре 1979) каждое автономное сообщество имеет соб­ственный парламент (законодательную ассамблею), президента, избираемого парламентом, и правитель­ство с широкими полномочиями на региональном уровне в области землепользования, строительства, транспорта и общественных работ, экономического развития, туризма, культуры, здравоохранения и об­разования. Президент парламента одновременно является высшим представителем региона на государст­венном уровне. Однако в случае возникновения кон­фликтных ситуаций государственные интересы пре­валируют над региональными. Парламенты автоном­ных сообществ избираются сроком на 4 года на про­порциональной основе по партийным спискам. Каж­дая из 50 провинций имеет собственный муниципаль­ный совет, возглавляемый (после 1997) назначаемым региональной властью уполномоченным (делегадо).

Судебная система включает Верховный суд (Верхов­ный трибунал), состоящий из 20 членов, назначаемых королём на 5 лет, 19 территориальных высших судов, уголовные суды первой инстанции в каждой провинции, окружные, муниципальные и специальные суды. Дейст­вует также и Конституционный суд, состоящий из 12 членов, назначаемых королём на 9 лет, в функции кото­рого входит контроль за соблюдением Конституции.

Нововведением Конституции 1978 является пост «народного защитника» коллективных прав и прав личности, признаваемых сегодня за всеми испански­ми гражданами.

Внутренняя политика Испании направлена прежде всего на «строительство государства самоуправляемых регио­нов», обеспечение их взаимной солидарности. Начав­шийся в 1978 процесс регионализации происходил по следующим основным направлениям: разработка стату­са автономных сообществ, проведение административ­ной реформы путём передачи власти и ресурсов авто­номным сообществам и муниципалитетам посредством сложного процесса переговоров и конституционных по­правок. Особое внимание уделяется разработке полити­ки сглаживания экономических и социальных диспро­порций в рамках единой региональной политики ЕС.

1.2 Траектория развития территориальной модели

Со времен средневековья отличительной чертой Испании как достаточно централизованной страны был партикуляризм, этническое, языковое и культурное многообразие областей и провинций.

С одной стороны, партикуляризм вызывался к жизни сосуществованием на территории Испании кастильской, каталонской, баскской и галисийской народностей. С другой стороны, его поддерживали регионалистские устремления различных территорий. Еще в период Реконкисты – отвоевания Пиренейского полуострова у арабов (YIII-ХY века) - Испания сформировалась как сообщество государств, каждое из которых освобождалось от мусульманского господства своим путем и сохраняло выраженную специфику. Существенную роль играли и географические особенности Испании – значительную часть ее территории занимают горы и плоскогорья, затрудняющие коммуникации и благоприятствующие обособлению регионов. Многие исторические области обладали так называемыми форальными правами (от понятия «фуэрос» - совокупность льгот, привилегий и обязанностей, устанавливавших особый порядок управления, в частности, определявший самостоятельность местной знати в отношениях с центральной властью).

В последней четверти ХIХ века после повсеместной отмены фуэрос Испания стала унитарным государством. Официальное признание получила только одна нация – кастильская. С тех пор в стране существует национальная проблема, причем национализм малых народов переплетался с регионализмом периферийных территорий. В период II Республики ( г. г.) Каталония и Страна Басков обрели автономию, имели свои правительства и парламенты.

Франкистская диктатура ( г. г.) объявила национальную проблему несуществующей. Завоеванная в годы Республики автономия Каталонии и Страны Басков была упразднена, язык, культура и традиции басков и каталонцев жестоко преследовались. Обучение и официальное делопроизводство велись только на кастильском (испанском) языке.

Сопротивление кастильскому господству не прекращалось в годы франкизма, а на этапе демократизации национальные и региональные движения достигли невиданного размаха, охватив не только Каталонию, Страну Басков и Галисию, но и те регионы, которые в этническом отношении считались чисто испанскими. При этом жители исторических областей связывали с предоставлением автономных статутов надежды на экономическое возрождение, оглядываясь на опыт Каталонии и Страны Басков. В отличие от большинства стран Запада, где регионы, населенные национальными меньшинствами, входят в число экономически отсталых, эти два национальных района Испании являются наиболее развитыми. Лишь Галисия – третий из национальных районов Испании - оставалась отсталой. Что же касается «богатых» каталонцев и басков, они полагали, что режим автономии укрепит высокий статус их регионов, не дав перераспределить средства в пользу более бедных соседей.

Трансформация унитарного государства в Государство автономий началась после смерти Франко в 1975 г. Юридическую основу этого процесса заложила Конституция 1978 г., провозгласившая «неделимой» (статья 2) «родину всех испанцев», а вместе с тем – «право на автономию» национальностей и регионов: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой родины всех испанцев, она признает право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарность между ними».

Конституционная формула «национальности и регионы» знаменовала разрыв с франкистской концепцией единой испанской нации. Впервые в истории Испании нация определялась как совокупность национальностей (хотя значение понятия «национальность» не разъяснялось), иначе говоря, признавался многонациональный характер испанского государства.

В соответствии с Конституцией испанский язык («castellano») был объявлен официальным государственным языком, другие языки также становились официальными на территории своих автономных сообществ. Тем самым было покончено с франкистской политикой дискриминации каталонского, баскского и галисийского языков, созданы возможности для развития национальных языков и культур.

К середине 80-х годов в Испании было создано 17 автономных сообществ. Их политическое устройство закреплено в автономных статутах и основывается на тех же принципах, что и политическая система всей Испании. Влиятельные общенациональные партии имеют в автономных сообществах региональные филиалы. В Каталонии и Стране Басков сформированы собственные партийные субсистемы, в которых ведущую роль играют местные националистические партии. В остальных автономных сообществах доминируют общенациональные партии, что не исключает существования в ряде случаев влиятельных местных партий. После парламентских выборов 2004 г. националистические и региональные партии занимают более 10% мест в Кортесах (национальном парламенте).

1.3 Каталония. Каталонский сепаратизм, характеристика региона, проблемы.

Катало́ния (исп. Cataluña, каталан. Catalunya, ок. Catalonha) – исторический регион и автономное сообщество (исп. Comunidad Autónoma) в Испании, на северо-востоке Пиренейского полуострова между средиземноморским побережьем и Пиренеями.

Площадь – 31,950 км². Столицей автономного сообщества является город Барселона. Официальные языки – каталанский, испанский, аранский (в долине Валь д'Аран). В Каталонии проживает 7,0 миллионов человек, из них иммигрантов – 6,8 %.

Кроме этого, каталонцы считают частью исторической территории Каталонии прилегающие районы Франции, т. н. Северную Каталонию – Catalunya del Nord (кат.), или Catalogne Nord (фр.)

С 1979 года Каталония имеет своё правительство (Женералитат), входящее в Испанскую государственную систему Конституционной Монархии. Основы самоуправления Каталонии письменно зафиксированы в «Положении об автономии». Правительство с резиденцией в Барселоне считается преемником власти существовавших с 1359 года Кортесов, сословно-представительских собраний, и состоит из Парламента со 135 депутатами и Исполнительного Совета. Президент автономной области Каталонии избирается Парламентом на 4 года. Президент — Паскуаль Марагалль.

Этимология слова Каталония до конца не прояснена. В частности, существует версия, выводящая название региона из названий древних племён готов и аланов (Гот-Алания или Готланд), осевших здесь после Великого переселения народов, – впрочем, эта версия ставится многими под сомнение. Существует ещё версия, что она произошла от имени французского рыцаря Otger Cathalon’a, который сражался с арабами, и отнял часть территории, покорённой прежде ими, а также предполагается, что, как и Кастилия (исп. Castilla), название происходит от слова "за́мок" (каталан. castell).

На севере Пиренеи являются естественной границей Каталонии с Францией и Андоррой, на западе Каталония граничит с регионом Арагон, на юго-западе с Валенсией.

Территориальные деление: 4 провинции (Барселона, Таррагона, Лерида, Херона), разделённые на 41 округ.

Значимыми городами в Каталонии кроме Барселоны являются Таррагона, Лерида, Херона, Манреза, Игуалада, Марторель, Террасса и Сабадель.

Плотность населения: 210 человек на кв. км. Барселона — 2000 человек на кв. км.

Побережье: 580 км. Побережье разнообразное и характеризуется многочисленными пляжами. В Каталонии расположены несколько значимых заповедников Испании, в основном на севере.

С точки зрения экономики, Каталония относится к самым развитым районам Испании. Население Каталонии составляет около 16 % всего населения Испании, но производит 23 % валового национального продукта. Это промышленный регион, где расположены такие отрасли как текстильная, химическая, фармацевтическая и автомобилестроительная промышленность. Главная отрасль хозяйства района, практически не имеющего полезных ископаемых, уже не сельское хозяйство, в нем занято лишь 6 % населения, а промышленность – 44 % трудоспособного населения, и сфера услуг – 50 % населения. Большинство жителей, занятых в промышленности (перерабатывающая и текстильная, портовое хозяйство), работают в средних и малых семейных предприятиях, где, как правило, трудятся не более 400 человек. Важнейшие торговые партнеры: страны Европейского Сообщества, причем Германия – по экспорту, а Франция – по импорту. Экономический потенциал Каталонии сосредоточен в районе Барселоны. Здесь живет и работает почти половина всего населения. Торговые ворота Каталонии – порт Барселоны, один из самых больших в Европе, одновременно могут зайти 1700 судов.

В сельскохозяйственном секторе особо выделяется виноделие.

Важной отраслью местной экономики является туризм. Курорты на северном побережье Коста-Брава и южном Коста-Дорада являются популярными местами отдыха во всей Европе. Через Барселону проходят маршруты многочисленных средиземноморских круизных лайнеров. Каждый год посещают 16 миллионов туристов, около 5000 гостиниц, из них надо отметить лучшие на побережье Maresme и в самой Барселоне, мест.

Население Каталонии насчитывает 6,8 миллионов человек. Около 65 % из них коренные каталонцы. Остальные переселились сюда из южных провинций Испании преимущественно в последние десятилетия. Постепенно плотность населения Каталонии стала самой высокой в Испании.

Каталанский – это самостоятельный язык, принадлежащий к языкам неолатинской группы. С кастильским, то есть испанским языком, он имеет мало общего, но зато близок к провансальскому языку в Южной Франции. Первые документы на каталанском языке относятся к XII веку. На нём говорят жители Балеарских островов, автономной области Валенсия (его здесь называют валенсийским), в Южной Франции (Перпиньян),в так называемой Франжа (пограничные земли между Каталонией и Арагоном) и на части острова Сардиния (Альгер). Как испанские короли в XVIII веке, так и диктатор Франко пытались искоренить каталанский язык, однако безуспешно. Сегодня наряду с испанским он признан в Каталонии государственным. Преподавание в государственных школах и университетах официально ведётся на каталанском языке. Названия населённых пунктов в основном каталанские.

Парламент Каталонии единодушен в своем мнении о том, что проблемы финансирования – основные в области самоуправления автономией. Исследования аналитиков показали, что четверть бюджета государства Испания составляют поступления именно из Каталонии. В автономном статуте Каталонии декларируются принципы, согласно которым основой финансовой политики автономии считаются абсолютная самостоятельность, взаимозависимость, согласие, четкость принципов и ясность целей.

Функционирование парламента Каталонии, как записано в статуте, не будет выходить за рамки влияния государства Испания и Евросоюза в целом.

Несмотря на высказывания некоторых политиков – противников автономного статута автономии, Каталония несет ответственность за свои действия, и не отказывается от своих обязательств перед страной и перед другими автономиями.

Составители статута дают понять, что основное требование Каталонии и ее народа заключается в том, чтобы понятия солидарности и единства территорий были четко сформулированы и однозначно определены.

Далее скажем о том, что статут содержит в себе предложение действующей и справедливой системы финансирования. Чем же примечательна система, предлагаемая данным статутом? В документе заявлено, что при одном и том же вкладе налогов, живущие в государстве люди имеют право на то, что им будут оказаны одинаковые услуги, что гарантирует присутствие солидарности в обществе. Также сказано, что справедлив тот принцип, что чем больше налогов вложено, тем больший доход справедливо иметь.

Общество Каталонии не пытается найти для себя лучших условий существования, чем остальное государство, а только лишь старается изменить в лучшую сторону систему самоуправления автономии, и на примере Каталонии другие автономии вполне могут улучшить свое положение. Далее можно сказать о том, что не надо путать понятие «равенство автономий» и «одинаковость автономий». В статуте говорится, что все автономии разные по сути, и не надо пытаться привести всех под один знаменатель, то есть не надо пытаться применить одни и те же понятия для разных социокультур.

Тут можно привести в пример опыт другого федерального государства, которое имеет больший опыт сосуществования автономий. Обратимся к опыту Канады. В свое время, когда одна из канадских автономий, провинция Квебек, выразила желание позиционироваться от остального государства, заявив, что она является совершенно другой общностью, отличной от страны в целом, правительством Канады было разъяснено, что все имеющиеся провинции государства одинаковы в своих правах и обязанностях. Далее было сказано, что признание Квебека исключительным территориальным объединением унизит другие автономии, и вообще противоречит статуту провинций, в котором прописано полное равенство территориальных объединений государства Канада. Другими словами, просьба Квебека подрывает сами устои государства, противореча понятию равенства и солидарности всех провинций Канады.

Такая политическая мудрость и твердость - вот что нужно Испанскому политическому институту. Испания пытается добиться того, чтобы признать законным стремление автономий к разнообразию, и Каталония не препятствует в этом, а, наоборот, солидарна с государством. В завершение отметим, что автономии во всем мире признаны целесообразными, но никто не должен мешать Каталонии в осуществлении своего права на самобытность.

Глава 2. Государственное реформирование. Децентрализация, федерализация в Испании.

Противоречия и конфликты между центром и периферией, между «большой» нацией и национальными «меньшинствами» являются неотъемлемой стороной политической жизни любой страны. Они неизбежно порождаются самим фактом существования центра и периферийных (национальных или региональных) образований, неодинаковостью темпов и циклов их развития, проистекающей отсюда разницей или неполным совпадением их интересов. И задача, очевидно, состоит не в устранении этих противоречий, но в создании условий для того, чтобы они, по мере возможности, не перерастали в острые или затяжные конфликты.

Роль системы, минимизирующей негативные последствия столкновений интересов «центр – регион» играет в постфранкистской Испании государство автономий. Уникальность испанского опыта требует с осторожностью проводить всякие параллели и не делать попыток прямого переноса этого опыта в другие государства, даже если они совершают, как и Испания, переход от тоталитарного или авторитарного режима к демократическому. Но пристального внимания заслуживают опробованные в Испании принципы и методы, подходы, механизмы конкретных действий, характер реакции на возникающие проблемы в национальной сфере, способствующие их мирному, бескровному решению.

На протяжении всего XX века в Испании шла открытая и острая борьба между центростремительными и центробежными политическими тенденциями. Эта борьба велась не обособленно, но в рамках общего противоборства олигархически-авторитарных и республиканско-демократических тенденций. Выявилась определенная закономерность: повышение значимости национально-региональной проблематики и радикализация притязаний национальных и региональных элит имели место в моменты обострения борьбы вокруг основ политического строя, при ослаблении позиций центральной власти.

II Республика (1931 – 1939 гг.) сделала важные шаги в формировании более справедливых и равноправных отношений между центром и регионами, введя соответствующие статьи в Конституцию (1931 г.). Однако в условиях перегруженности неотложными задачами социально-экономического характера республиканское правительство рассматривало национально-региональные проблемы как второстепенные. Так, министр труда II Республики Ларго Кабальеро утверждал: «Сейчас не время заниматься вопросами о Каталонской Республике. Сейчас надо говорить об интересах всей Испании»[1]. Победа Франко в гражданской войне не просто привела к восстановлению ситуации, существовавшей при монархии, но значительно ухудшила положение национальных и исторических регионов. Для каудильо все национальные и вообще территориально-автономистские движения были носителями идей антигосударственности и сепаратизма. Они рассматривались им как "главные враги" наряду с "красным материализмом". Франко упразднил автономии Каталонии и Басконии, ликвидировал институты регионального и местного самоуправления, запретил национальные и региональные партии и организации. Административное делопроизводство, судопроизводство, церковная служба, образование, книгоиздательство и т. д. – все должно было отныне вестись только на испанском языке.

Франко опирался на национальную идею «испанизма» – отождествления единства испанской нации с ее конфессиональной (католической) общностью. Католическая религия объявлялась сущностью "испанской души". Идея «испанизма» включала в себя целый ряд антидемократических, авторитарных установок, в том числе выражала претензии на патронирование духовной и политической жизни в испаноязычных странах Латинской Америки[2].

Естественно, что борьба против франкизма велась не только по линии антиавторитаризма, но и по линии антицентрализма. В этой борьбе активно участвовали национальные и региональные движения. Они связывали с изменением политического строя свои надежды на обретение широкого самоуправления.

За последние двадцать лет в Испании созданы многочисленные научные труды, рассматривающие регионально-национальную проблему в самых разных ракурсах. Можно выделить несколько общих позиций, важных теоретико-методологических выводов, к которым пришли политологи, историки, социологи различной политической ориентации.

Во-первых, все они исходят из неразрывности национальных и региональных связей и отношений. «Национализм и регионализм в Испании неотделимы друг от друга, наоборот, они характеризуются «как единство в многообразии во всех проявлениях». Более того, некоторые авторы, признающие значимость и весомость «национализмов» в Испании, в практическом плане считают региональную политику приоритетной, поскольку она направлена на обустройство территорий и развитие структур гражданского общества. А это, в свою очередь, деполитизирует национальные требования и способствует тому, что проблема национальной идентификации становится в большей степени проблемой индивидуального самоопределения[3].

Во-вторых, ученые пришли к выводу о том, что проявления регионалистских устремлений, национальных чувств, настроений и выдвигаемые на их основании требования имеют в каждом регионе свой особый вид, поэтому требуют дифференцированного и динамичного подхода.

В-третьих, возникновение все новых и новых противоречий и конфликтов в национальной и региональной сферах исследователи связывают прежде всего с тем, что корни их лежат в глубоких исторических пластах. Поэтому ритм событий, связанных с регионально-национальными отношениями, не совместим с ритмом изменений в других областях современной жизни. Кроме того, в политическом поведении отдельных индивидуумов и общностей, организаций и партий, движимых национальными (а под час и региональными) устремлениями, всегда наличествует сильный элемент иррациональности.

В-четвертых, общепризнанным считается рубеж – конец XIX – начало XX века, когда регионально-национальный фактор стал одной из основных составляющих политической борьбы за либерализацию политического строя. Это не означает, что ранее не возникали противоречия между центром и регионами, не предъявлялись со стороны последних требования и претензии. Но таковые ограничивались, в основном, защитой привилегий. В XX же веке региональные и национальные общности стали поднимать вопрос о самоопределении, а экстремистские группы национальных элит – о создании самостоятельных государств.

Как известно, процесс испанской перестройки проходил через этапы заключения и последующего выполнения самых разнообразных, общих и частных политических пактов и соглашений[4]. Решение наиболее важных вопросов передавалось в различного рода согласительные комиссии, комитеты и т. д. Институционализация новых – демократических – отношений между центром и регионами откладывалась до принятия новой конституции, которая и должна была определить основные принципы и механизмы регулирования отношений регионально-национального характера.

В целом процесс решения проблем в рассматриваемой сфере в институциональном плане можно разделить на три основных этапа. Первый – от начала демократического процесса до принятия Конституции 1978 г, второй – до военного путча 23 февраля 1981 г, третий – до 1983 г, когда правительство ИСРП завершило утверждение уставов всех 17 региональных образований.

На первом этапе формирующемуся политическому классу, не имевшему единого подхода к решению регионально-национальных проблем, приходилось балансировать между армией – хранительницей идеи "испанизма", заметным образом отравленной франкизмом, и национал-экстремистскими сепаратистами.

Кроме того, среди политиков различной ориентации еще сохранилось представление о том, что уничтожение авторитарного режима, демократизация сами по себе снимут остроту национальных и региональных проблем и автоматически приведут к их раз решению. В левых партиях преобладала марксистская традиция примата социально-политических проблем над региональными и национальными. К чести этих партий, сыгравших ведущую роль в демократических преобразованиях в стране, они довольно быстро стали расставаться с инерционным, популистским подходом к проблеме, оценили подлинную значимость и вес регионально национального вопроса, пришли к выводу о том, что он требует специального внимания, быстрого, но поэтапного решения, особых механизмов, законов.

В процессе принятия таких законов следовало учесть ряд неоднозначных, а иногда и противоречащих друг другу моментов. Прежде всего речь шла о необходимости сохранения единого государства и обеспечении права региональных сообществ на свободу и самоуправление. Во-вторых – о нетождественности региональных структур, их разнообразии и различии в наборе факторов, определяющих их специфику, неодинаковость их притязаний. В-третьих, о "нестыковке" искомых – для представителей различных политических движений – моделей, "эталонных" соотношений между центром и регионами.

Требования отделения окраинных регионов от центра предъявлялись со стороны ультранационалистических или анархистских группировок. Речь шла не просто о том, чтобы предоставить определенную долю самостоятельности территориальным общностям, но и о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений, которая бы отвечала требованиям современного цивилизационного этапа, учитывала бы не только потребности к самоопределению на местах, но и задачу модернизации испанской экономики, ее "вхождения" в быстро интегрирующуюся Европу.

Поиск решения этих задач был связан с выбором между федерализмом и автономизацией. Привлекательная для многих идея федерации в конечном счете была отброшена. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: "Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей".

Испания с ее сравнительно тогда низким уровнем развития экономики и политической культуры, с серьезными диспропорциями в развитии регионов, как посчитали политики, не доросла до федеративного устройства, относительно приближенного к тем формам, которые были реализованы в Западной Европе. Усилия политиков были направлены поэтому на поиски модели, как бы промежуточной между авторитарным централизмом и развитой федерацией. Государство автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей. Обретение этими общностями достаточно широких прав еще не делает их суверенными. Формой государства автономий допускается один суверенитет – испанского народа.

В процессе выработки новой конституции наметился сдвиг в общественном сознании в пользу государства автономий. Идея сохранения сильного центра и создания самоуправляющихся регионов была юридически оформлена в Конституции, разработанной и принятой парламентом и одобренной большинством граждан на референдуме в декабре 1978 г. В ее 2-й статье записано: «Конституция, основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой». Единство нации символизирует король.

Реализация указанных принципов требовала работы в трех направлениях. Во-первых, необходимо было возродить административное деление, которое существовало до оформления Испании в авторитарно-унитаристское государство. Житейская, духовная (а во многих аспектах хозяйственная и социальная) деятельность населения по-прежнему проходила в географических границах исторических регионов. У людей оказалась крепкая историческая память: числясь жителями определенной провинции и подчиняясь ее администрации, они продолжали считать себя андалусийцами, астурийцами и уж тем более каталонцами, басками, галисийцами. Этому стремлению отвечал закон, предполагавший замену провинциальной административной сетки региональной системой, дающей людям возможность самоидеитифицироваться не только с испанской нацией в целом, но и с определенными национально-региональными и культурноисторическими общностями. Реализация этого права отдавалась в руки местного населения, муниципалитетов и новых демократических неформальных институтов.

Институты "посредников" между центральной властью и политическими структурами региональной власти начали действовать уже после первых демократических выборов в Кортесы (июнь 1977 г.). Эти временные органы создавались в регионах депутатами парламента, выбранными от соответствующих территорий, и представителями региональных и национальных общественных движений. "Предправительства" и "предпарламенты" занимались регулированием практических отношений между центром и периферией, улаживанием возникавших разногласий и конфликтов, принимали активное участие в обсуждении проектов законов и установлений, касающихся регионов.

В результате волеизъявления населения на местах Испания оказалась разделенной на 17 крупных регионов.

Различия в наборе и удельном весе факторов, определяющих самобытность каждого региона, оказались настолько значительными, что сами эти регионы с трудом поддаются четкой типологизации. Хотя в самом общем виде осуществить ее возможно. Наиболее отчетливой самобытностью и одно временно внутренней спаянностью обладают те региональные образования, для которых важным фактором, определившим стремление к автономии, является фактор национальный, этнический, а не чисто исторически-территориальный. Это Галисия, Каталония, Баскония. Всех их объединяет особое геополитическое положение – как регионов окраинных, пограничных, обладающих более широкими возможностями для контактов с зарубежными странами. В силу этого они формировались и развивались несколько иначе, чем регионы с более одно родными этническими корнями, первыми сплотившимися вокруг Кастилии. За истекшие столетия три названных региона сумели сохранить свое этническое ядро, культуру, язык. В то же время за пределами этого типологического единства они в значительной мере отличаются друг от друга.

Чтобы нейтрализовать политические спекуляции местных элит, в Конституцию была включена система норм, определяющих права центральной власти и регионов, конкретное содержание и границы их компетенции. За центром осталось право регулирования общих условий существования и функционирования государства, ответственность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического пространства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, контроль за трудовыми отношениями, социальное обеспечение и здравоохранение, руководство внешнеполитической и внешнеэкономической деятельностью.

Все прочие сферы деятельности остались в компетенции местных властей. К последним лишь в одном отношении предъявлялось категорическое требование: обеспечить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделения властей. Автономиям вменялось в обязанность создание демократических парламентов, подчиненных им исполнительных и независимых судебных органов.

Перед автономиями открывались широкие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать местную экономику, природопользование, вести строительство, управлять коммунальным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических традиций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общегосударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Самой трудной оказалась проблема выработки и принятия конкретных уставов регионов. Согласно Конституции, эти акты не должны были предусматривать строгой регламентации прав, обязанностей, компетенции регионов. В обязательном порядке устав должен был содержать лишь четыре пункта: а) название общности, служащее наилучшему обозначению ее исторической идентичности; б) обозначение рамок территории и ее состава; в) название и местонахождение региональных автономных институтов; г) перечисление компетенции автономии и указание на ресурсы и службы, обеспечивающие их осуществление.

Конституция закрепила полный отказ центра от попыток нивелировать наборы компетенции. Ее 143-я и 151-я статьи предполагают разность процедур оформления статусов автономий в соответствии с разной степенью их притязаний. Очевидно, такое решение принималось на основе тщательного изучения и трезвой оценки переходной ситуации и просчитывания последствий принятия тех или иных юридических форм автономизации. Во-первых, само по себе утверждение этих юридических предпосылок осуществлялось в период, когда еще не произошел административный "передел" и когда реальный "набор" регионов не существовал. Во вторых, учитывались как общие задачи и характер трансформационного процесса в стране, так и стремление местных политических сил к скорейшей реализации права территориальных и национальных общностей на самоопределение. В-третьих, в действиях законодателей проявилось хорошее знание положения дел и умонастроений на периферии, вера в здравый смысл населения, понимание того, что его свободный выбор будет целесообразным и разумным. Практически ни один из регионов не настаивал на предоставлении тех компетенций, которые он бы не был в состоянии использовать. И, наконец, в-четвертых, в Конституции были детально разработаны механизмы подготовки и осуществления автономизации.

Поэтому исходной посылкой стал не выбор модели автономии, но выбор способов ее формирования в соответствии с условиями, продиктованными 143-й или 151-й статья ми Конституции. Выбор статьи фактически предполагал и тип автономии. В каждой из статей определялись не только особые, но и общие для одного и другого типа автономии процедуры. В обоих случаях инициатива постановки вопроса об автономизации должна была исходить от политической элиты – депутатов, представителей политических партий и предпарламентов, а проект устава – вырабатываться на месте специальной ассамблеей из представителей партий и движений, межправительственных организаций (предправительств). Однако в первом случае (ст. 143-я Конституции) инициативу должны были одобрить две трети муниципалитетов и большинство граждан в каждой из провинций. Во втором случае (ст. 151) инициативу должны были поддержать не менее трех четвертей муниципалитетов, а сам проект принимался общерегиональным референдумом. После этого документ направлялся в Кортесы для одобрения большинством в двух его палатах. После парламентского одобрения устав обретал силу закона. В автономии по первому "разряду" изменения в устав могли вноситься только по истечении пяти лет после его принятия. Во втором случае автономии имели право вносить поправки в свой устав в любое время.

Возможность обретения автономии по двум "разрядам" имела существенное значение не только в силу разной готовности регионов взять на себя большую или меньшую меру самостоятельности и ответственности. Таким образом учитывались различные интересы, стремления политических и социальных сил внутри каждого региона, прежде всего различия целей политической элиты и широких слоев граждан.

Политически дальнозорким оказалось решение предоставить автономиям, определявшим свой статус по статье 151, право расширения компетенции только через пять лет после утверждения устава. Было вполне естественно предполагать, что процесс самоопределения вызовет всплеск страстей, всяческого рода местнических устремлений, недовольство одних слоев населения другими, общее обострение политической обстановки. Всего этого в самый трудный момент переходного периода следовало бы избежать. Интересно отметить, что когда кончился пятилетний "мораторий", то выяснилось: ни одна из автономий не захотела изменить свой статус.

Наличие уставов первого и второго типа не означало, что в рамках каждого из них региональные статусы стандартны. Самобытность каждого из них определялась как практикой его выработки (через региональные ассамблеи), так и практикой установления государством (центром) и автономией (регионом) взаимных отношений – через двусторонние договоры неодинакового содержания. Такая процедура повышала престиж и самоуважение региональной власти, усиливала их заинтересованность в сохранении единого политического пространства и авторитетного центра.

Процесс автономизации немедленно выявил различия в компетенциях условно называемых "национальных" и территориальных регионах. "Национальные" автономии имеют более широкие права в использовании природных ресурсов, обладают большими возможностями развития национальной культуры, образования, особым статусом чиновников региональной администрации.

Процесс автономизации в правовом плане занял всего четыре года. Большую роль в активизации этого процесса сыграло проведение всеобщих выборов (июнь 1977 г.). В этой первой избирательной кампании организационно оформились местные политические элиты. На них и легла основная работа по выработке проектов уставов и по согласованию основных их положений с различными социальными движениями и организациями. Наиболее энергично пошел данный процесс в национальных регионах, что объясняется лучшей их подготовленностью.

Уже в 1979 г. становятся автономиями Каталония и Баскония, Галисия приобретает ее в 1981 г.

Принятие уставов остальных регионов было несколько задержано в связи с расколом в правящем блоке.

Уже весной 1981 г. Кортесы приняли согласованный и поддержанный основными парламентскими фракциями "Пакт о гармонизации национально-региональных отношений". Главный смысл его заключался в том, чтобы не допустить конфронтации и столкновений по этому важному вопросу. В Пакте отмечалось, что замедление процесса автономизации является прямой помехой перестройке политической системы страны, проведению региональных выборов и реорганизации местной власти. Осуществление положений Пакта обеспечило уже правительство ИСРП, которое за первые два года своего правления интенсивно и эффективно завершило этот процесс. Трудности политического, организационного, финансового характера на пути осуществления автономизации оставались еще очень значительными, тем более что речь шла теперь о регионах менее подготовленных к самоуправлению.

Завершение оформления новой политико-административной системы не означало, что с этого момента противоречия между центром и регионами снимаются автоматически, а сама система остается застывшей, неизменной конструкцией. Процесс "доводки" этой структуры продолжался последние пятнадцать лет. Он идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и закрепляются новые – демократические – отношения между центром и регионами; осваиваются новые функции и рычаги управления традиционными административными структурами; создаются специально ориентированные на выполнение новых задач новые институты.

В первую очередь нужно здесь назвать узаконенный Конституцией институт представительства центральной власти на местах. Функции его ограничиваются координацией действий центральной и местной администраций. Отношения между ними курирует Министерство по территориальному управлению.

Государственные структуры в Испании не склонны придавать этническому, национальному началу политическое значение. Поэтому все, что связано с этническими и национальными проблемами, передано региональным и местным властям. Поэтому же до сих пор верхняя палата Кортесов – Сенат – является органом, представляющим территории, а не автономии. Каждая провинция избирает в Сенат четырех депутатов плюс еще одного от каждого миллиона населения автономии.

Превращение Сената в орган, представляющий автономии, хотя и предусмотрено, но всячески тормозится центром. Из центрального аппарата в региональные перемещены 60 тыс. государственных чиновников. С целью облегчить это "разгрузку" центра чиновники администраций разного уровня были уравнены в правах и привилегиях.

Наконец, вошли в практику и стали играть заметную роль так называемые секторальные конференции – регулярные совещания представителей центральных отраслевых министерств и соответствующих местных управлений, общенациональные съезды региональных социальных движений и гражданских ассоциаций и т. д.

Новая модель породила и новые противоречия. Освободившись от прямого давления центра, региональные власти не могли удержаться от соблазна диктовать муниципалитетам свою волю и тем самым инициировали конфликты. На рубеже 90-х годов был принят поэтому целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения между региональными властями и муниципалитетами. Предполагается дальнейшее разлитие местного самоуправления, которое будет стимулировать плодотворное взаимодействие муниципалитетов с гражданскими ассоциациями и социальными движениями.

Таким образом, если в начале 80-х годов было завершено общее оформление системы государства автономий, то в 90-е годы она превратилась в работающий организм. Он играет роль гаранта единства и прочности испанского государства. За истекшие годы стало очевидным, что перераспределение власти между центром и регионами, отказ от унификации, в принципе, удовлетворили основные политические и общественные силы. Получение же регионами гарантированной "квоты" власти, обретение ими широкого набора полномочий свели до минимума опасность возвращения к сепаратизму. Дух консенсуса и солидарности создал условия для совместного решения общенациональных, общегосударственных задач на демократических принципах.

К середине 90-х годов, по сравнению с прошлым, заметно спала напряженность в отношениях центра с регионами.

Что же касается исторических регионов, которые до 1976 г. серьезных претензий к центральной власти не предъявляли, то в начале 80-х обстановка там быстро осложнилась. Отношения этих регионов и центра в тот период были в значительной мере окрашены так называемой войной законов. Основным источником конфликтов стали юридически несостоятельные и политически нецелесообразные требования, выдвигавшиеся амбициозными провинциальными политиками. Каждый третий закон, принимавшийся в автономиях, направлялся поэтому в Конституционный суд. Такая же судьба постигала каждый десятый закон, принимаемый центром. Благодаря деятельности Конституционного суда с течением времени «война законов» была свернута. Произошла адаптация к новым условиям как центральной, так и местных законодательных властей.

Сохранению духа консенсуса и солидарности способствовало формирование региональных и национальных политических партий и общественных организаций. В их идеологии и политике очень незначительным оказался элемент иррационализма, столь свойственного сугубо этнически ориентированным образованиям. Те партии, в которых он был силен, мешая им вписываться в общую многопартийную систему, сходили со сцены или же были вынуждены пересматривать свою идеологию, находили себе аналог на общеполитической сцене страны – как консервативные, либеральные, социал-демократические и т. д. Исключение составляют лишь левоэкстремистские, ультранационалистические партии, которые, однако, не занимают сколько-нибудь заметного места на политической карте регионов (исключая Басконию). Вписались в общестрановую структуру и такие важные элементы гражданского общества, как региональные профсоюзные и предпринимательские организации.

В этой атмосфере даже очень напряженные социальные конфликты периода модернизации, возникающие в отдельных регионах, находят мирное решение.

Большинство испанских политологов подчеркивают смелый и новаторский характер созданной демократическими силами страны модели гармонизации отношений между центром и регионами и высоко оценивают результаты ее функционирования. Однако они же отмечают и главную слабость созданной системы: отсутствие действенного механизма участия автономий в выработке и реализации общенациональных задач, прежде всего макроэкономических. В силу этого в общенациональных планах модернизации не нашлось места для конкретизации задач развития отдельных регионов. Ради выполнения этих планов центр пошел на резкое усиление своей власти. Общегосударственные и региональные программы модернизации состыковывались на ходу, под нажимом сверху, что, естественно, создавало очаги напряженности, особенно там, где модернизация затрагивала интересы массовых слоев населения. Правительству пришлось идти на переговоры и компромиссы, которые фактически затягивали процесс модернизации, но позволяли ре шить стратегическую задачу – обеспечить доверие "низов" к экономической политике "верхов".

Постепенно стал привычным механизм создания специальных согласительных комиссий, которые, не выходя за рамки автономистской системы, способствовали решению спорных вопросов. Конфликты, возникающие между центром и автономиями или же между отдельными регионами, разрешаются в парламенте, в том числе в специально создаваемых сенатских комиссиях.

Наиболее сложной была и остается проблема финансирования автономий. Автономность предполагает значительное увеличение расходов местных властей на социальные, культурные, экономические нужды населения и на соответствующие социальные службы. Она означает также изменение форм и источников финансирования регионов и проведение ими относительно самостоятельной финансовой политики.

С принятием уставов стал ослабевать контроль центра над расходами регионов. Если в 1979 г. центр контролировал 84,8% их расходов, то к концу 1992 г. эта цифра снизилась до 35 %. Оказалось, что регионам нет особого резона жаловаться на "экономический диктат" центра. Одной из важнейших целей создания государства автономий как раз и являлось смягчение межрегиональных социально-экономических диспропорций, подтягивание отсталых регионов до среднего уровня. Используя специальный компенсационный фонд, созданный из отчислений из государственного бюджета и распределяемый парламентом, центральная власть способствует развитию в отсталых регионах, современных промышленных отраслей, сферы услуг, инфраструктуры. Для этой цели используются и международные фонды европейского регионального развития.

Благодаря всему этому уже к концу 80-х годов улучшилось социально-экономическое положение наиболее отсталых регионов. Например, в Андалусии за четыре года () промышленное производство выросло на 26%. Серьезным показателем устойчивости тенденции выравнивания регионов является сокращение или прекращение эмиграции рабочей силы в более развитые части страны, а в некоторых случаях – появление обратных потоков эмиграции. Определенную роль здесь сыграли субсидии центрального правительства и Центрального банка. Однако в силу несовершенства фискальной системы, нехватки квалифицированных кадров, недобросовестной работы налоговых инспекций так и не удалось достигнуть достаточно устойчивого и, главное, запланированного уровня доходов на местах.

Нехватка средств все-таки нередко ставит автономии в положение просителей, что порождает недовольство как в центре, так и на местах. Однако все это – следствие не "врожденных" пороков автономистской системы, но скорее общих сложных обстоятельств, несовершенства соответствующих служб: волокиты, бюрократизма, коррупции. Об этом свидетельствуют и те специальные решения, которые были приняты после длительных переговоров между центральным и региональными правительствами. Договоренность в 1992 г. приняла форму "Соглашения по проблемам автономий". В нем подтверждалась необходимость "делового" решения возникающих между ними противоречий. Особенно подчеркивалась обоюдная заинтересованность в том, чтобы регионы свои притязания соотносили с реальными условиями и имеющимися у них средствами, а также с ресурсами центра. Соглашением санкционировалось уравнивание территориальных регионов с национальными в вопросах об объеме компетенции.

Автономные власти, получив дополнительные права, не спешили ими воспользоваться, особенно в той их части, которая касалась расширения компетенции. Скорее, наоборот, некоторые субъекты отказались от ответственности за состояние здравоохранения, образования, занятости и поспешили вернуть эти сферы под контроль центра.

В 1992 г. был подписан Пакт между ИСРП – как правящей партией и Народной партией – как основной оппозиционной, подтверждающий прежнюю их договоренность о том, чтобы не создавать напряженных отношений между ними по национально-региональному вопросу. Договоренность между этими двумя партиями очень важна, ибо соперничество между ними во многом определяет политическую жизнь сегодняшней Испании.

Вырабатывая и осуществляя программу решения регионально-национального вопроса, правящий политический класс Испании сумел, использовав опыт других стран, сохранить историческую преемственность культурного и языкового развития. Найдена в то же время такая своеобразная модель регионально-национального, территориального устройства государства, которая вписалась в современный европейский контекст.

Заключение

Испанское государство автономий практикой своего существования показало, что устойчивость такой модели зависит от баланса сил, оказывающих давление из центра, и сил, оказывающих давление из регионов. Сильный центр оказался необходимым для консолидации демократического режима, а сильные регионы – для демократизации общества.

Широкая нормативная база развития регионов в Испании во многом носит "превентивный", "обгоняющий" характер: регионы получили право на самостоятельность, но не всегда имеют средства и ресурсы для полного использования этих прав. Такое положение дел нередко вызывает трения, напряжение в отношениях центр – периферия, между регионами, с одной стороны, но с другой – стимулирует развитие структур управления, усиливает экономический и социальный потенциал регионов.

"Ветер с Востока" – распад СССР, Югославии – привел к некоторому оживлению сепаратистских настроений в Испании. Но система автономии устояла перед напором волн национализма, прокатившихся по Европе. Определенную роль здесь сыграла жесткая позиция центра, а также хорошая информированность населения о положении в тех странах, где возобладали сепаратизм и силовые подходы к регионально-национальным проблемам. Ближайшее будущее покажет, насколько устойчива испанская модель государства автономий в условиях усиливающегося противоборства левоцентристских и консервативных сил.

Итак, задачи, поставленные во введении данной работы выполнены, цель работы достигнута.

Список литературы:

1.  Буторина : стратегия экономического подъема. М., 1994;

2.  , Дементьев история Испании XX века. М., 2005;

3.  Данилевич Испании // Политические исследования. 1995. № 5;

4.  Данилевич властью: Испанская социалистическая рабочая партия в 80-е годы. М., 1991;

5.  Испания: траектория модернизации на исходе двадцатого века. М., 2006;

6.  Калинин Конституция 1978 года // Из истории европейского парламентаризма. Испания и Португалия. М., 1996;

7.  Кожиновский Испании во второй половине XX в. М., 1993;

8.  Красиков и мировая политика. Полвека дипломатической истории. М., 1989;

9.  Страна Басков: спой путь в Европу. Европейский опыт решения региональных проблем. М., 1995;

10.  Левощенко решения национально-региональной проблемы в доконституционный период в Испании //Проблемы реформирования России и современный мир. Вып. 3. М., 1994;

11.  , Левощенко перехода Испании от авторитарного режима к демократии // Проблемы реформирования России и современный мир. Вып. 1. М., 1993;

12.  Пожарская и США. Внешняя политика и общество 1936–1976. М., 1982;

13.  Пожарская формирования национально-государственного комплекса Пиренейского полуострова (на примере Испании) // Проблемы испанской истории. М., 1984;

14.  Пономарева католицизм в XX в. М., 1989;

15.  Пчелина // Вопросы истории. 1979. № 1;

16.  Пчелина // Вопросы истории. 1979;

17.  Руис де Переход от авторитаризма к демократии в Испании // Латинская Америка. 2004. № 4;

18.  Сагомонян узел «холодной войны»: Великие державы и режим Франко в 1945–1948 гг. М., 2004;

19.  Особенности переходного периода в Испании //Латинская Америка. 2004. № 4;

20.  Социально-экономические и политико-идеологические процессы в Испании на рубеже 70-х – 80-х гг. Сб. под ред. . М., 1981;

21.  Современная Испания. М., 1983;

22.  От автори таризма к демократии: закономерности переходного периода. – "Полис", 1992, № 1-2;

23.  Фадеев политики переходного периода (Испания после Франко) // Политические исследования. 1991. № 5;

24.  Хенкин после диктатуры (социально-политические проблемы перехода к демократии). М., 1993;

25.  Хенкин пакта: испанские иллюстрации // Политические исследования. 1996. № 5.

[1] Современная Испания. М., 1933, с.201.

[2] Пономарева католицизм в XX в. М., 1989.

[3] 4. Подобный подход к вопросу об отношении на циональных и региональных вопросов в Испании разделяет и российский исследователь . См.: "Народы Испании во второй половине XX в." М., 1993.

[4] 6. От автори таризма к демократии: закономерности пере ходного периода. – "Полис", 1992, № 1-2.