План и материалы к практическому занятию по теме 1:
«Государственное управление как система. Правовое и организационное обеспечение государственного управления в
современной России»
Учебные вопросы:
1. Государственное управление: сущность, основные функции и принципы формирования.
2. Структура государственного управления как системы.
3. Характеристика форм и методов государственного управления.
4. Качество государственного управления: сущность и содержание.
5. Организация государственного управления в современной России.
6. Правовое обеспечение государственного управления в Российской Федерации.
Литература для подготовки к практическому занятию
Нормативно-правовые акты
а) законы Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). // Российская газета (РГ), 1993, 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
3. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
4 Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О судебной системе Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
5. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
6. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
7. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О выборах Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ), 2003, ст. 2063.
9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
10. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // КонсультантПлюс.
11. Федеральный закон от 01.01.01 г. № N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
12. Федеральный закон от 01.01.01 г. -ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
б) Указы Президента Российской Федерации
1. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
2. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)» // КонсультантПлюс.
3. Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // КонсультантПлюс.
4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 000 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс.
а) основная литература
1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации ( годы).
2. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. , . М.: РАГС, 2009.
3. Государственное управление: Учебное пособие / Авт.- сост. , Хабаровск: ДВАГС, 2005.
4. Управление персоналом: Учебное пособие. М.: РАГС, 2011.
б) дополнительная литература
1. История государственного управления в России: Учебник / Под общей ред. . М.: РАГС, 2002.
2. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. М.: Омега-Л, 2004.
3. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.
4. Государственное (административное) управление: Учебник. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.
5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. . М.: «Статут», 2000.
6. Зеркин В. Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000.
7. Управление: искусство, наука, практика: Учеб. пособие. Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.
8. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
9. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д, 1997.
10. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2003.
11. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2001.
12. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов. М.: «Экономика», 2003.
Приложение
Материалы для изучения в ходе практического занятия
1. Государственное управление: сущность, основные функции и
принципы формирования.
Государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
Функции государственного управления как системы:
1. Институциональная – посредством утверждения необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивная – создание системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающая – разработка и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональная – разработка и реализация действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства .
5. Идеологическая – формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
Принципы формирования системы государственного управления
■ Принцип разделения властей. Предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.
Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.
■ Принцип комплементарности. Характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням.
■ Принцип субсидиарности. Определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением.
■ Принцип суверенности. Предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства.
Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.
■ Принцип демократизма. Нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т. д.
■ Принцип гомогенности. Отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.
2. Структура государственного управления как системы
Государственное управление как система имеет соответствующую структуру, которую следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность.
В качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяются следующие подсистемы: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная; научно-технологическая.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, характеризующаяся наличием организационно-структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
Нормативно-правовая подсистема – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.
Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т. е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно.
Функционально-структурная подсистема – это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.
Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.
Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей.
Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности.
3. Характеристика форм и методов государственного управления
Формы государственного управления – это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.
В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные.
Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение различных административных мер и др.
В организационных формах государственною управления реализуется деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций.
Под методами государственного управления понимаются официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.
Методы государственных решений, составляющие их элементы, имеют свою специфику, связанную с использованием в качестве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств – разнообразные виды политическом капитала (орудий власти), которыми располагает тот или иной государственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государственного управления воплощаются в реализации функций государства, в осуществлении конкретных задач по созданию нужных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.
В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические.
Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.
4. Качество государственного управления: сущность и содержание
Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.
Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:
Ценности правового подхода
o Верховенство права – наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
o Равенство и недискриминация – равный подход ко всем гражданам.
Ценности политического подхода
o Участие – участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
o Оперативность – административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
o Ориентация на консенсус – используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
Ценности менеджеристского подхода
o Результативность и эффективность – органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
Универсальные организационные ценности
o Прозрачность.
o Подотчетность.
Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного применения.
5. Организация государственного управления в современной России
В современной России государственное управление осуществляют следующие органы:
1) Президент РФ (глава государства);
2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);
3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;
4) министерства, службы, агентства;
5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т. д.).
Должность Президента России была учреждена в 1991 г., а первый президент был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. В соответствии с Конституцией РФ президент является главой государства, символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Порядок выборов Президента РФ установлен Федеральным законом от 01.01.01 г. «О выборах Президента Российской Федерации».
Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и олицетворяет законодательную ветвь власти.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатный состав парламента в России обусловлен ее федеративным устройством. Совет Федерации является органом представительства всех субъектов Российской Федерации, а Государственная Дума выражает интересы всех граждан РФ независимо от их места жительства, а также политических партий, имеющих всероссийский статус.
Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство большинством сфер и отраслей управления и обеспечивающим общее экономическое, социально-культурное развитие страны.
Министерство РФ – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
В настоящее время судебная система РФ устанавливается в соответствии с Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. «О судебной системе Российской Федерации». В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
• Конституционный Суд РФ;
• Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
• Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему арбитражных судов.
К судам субъектов РФ относятся:
• конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
• мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Сложность государственного управления, многообразие органов государственной власти привело к появлению специализированных органов, реализующих особые функции, но не входящих ни в одну из ветвей власти.
К таким органам можно отнести прокуратуру, Счетную палату, Центральный банк, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека.
6. Правовое обеспечение государственного управления в Российской Федерации
Под правовым обеспечением государственного управления в России понимается разработка и издание нормативно-правовых актов, направленных на регулирование и совершенствование деятельности органов власти, принимающих участие в государственном управлении.
К основным нормативно-правовым актам, которые в настоящее время регламентируют государственное управление в Российской Федерации можно отнести:
● Конституцию РФ как основной закон государства.
● Федеральные конституционные законы РФ ( от 01.01.01 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»; от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; от 01.01.01 г. «О судебной системе Российской Федерации»; от 01.01.01 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; от 01.01.01 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; от 01.01.01 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
● Федеральные законы РФ (от 01.01.01 г. № 19 «О выборах Президента Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 5 августа 2000 г. № 000 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»; от 01.01.01 г. № N 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 01.01.01 г. «О прокуратуре Российской Федерации»).
● Указы Президента РФ (от 6 апреля 2004 г. N 490
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»; от 01.01.01 г. № 000 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)»; от 01.01.01 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; от 7 мая 2012 г. № 000 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»).
