Правительственное попечение о народном образовании в России (на примере оренбургского учебного округа. гг.) (стр. 3 )

По мнению соискателя, качественно новый уровень попечительства наступил с началом университетского строительства. В 1755 г. открывается Императорский Московский университет, куратором которого стал граф [33]. Он заложил университетскую традицию попечения, воплотившую в себе передовые достижения науки и культуры. Университетское кураторство поспособствовало расширению попечительской деятельности во всей стране. Попечительство о народном образовании становится политикой правительства, означающей государственно-частное партнерство в сфере образования.

17 сентября 1782 г. Указом Екатерины II для попечения о народном образовании была создана особая комиссия об учреждении училищ — Главное училищное правительство (являвшееся прототипом Главного Училищ Правления[34], в персональный состав которого входили попечители учебных заведений (1803 г.)). К тому же при Екатерине II появились первые женские образовательные учреждения и установилось понятие «особого попечения» о них.

На рубеже XVIII-XIX вв. в сфере попечительства появляются частноправовые общества попечения и взаимного вспоможения, имевшие свои финансовые фонды. Их цель состояла в оказании опеки воспитанникам образовательных и воспитательных учреждений путем выдачи ссуды,  пособий, пенсий, обеспечения доступным жильем.

Отмечено, что институт попечительства распространялся и на сферу профессионального образования, которая выделялась в связи с потребностями промышленности и научно-технического прогресса.

Обозревая первоначальные попечения о народном образовании, автор приходит к выводу, что вплоть до XIX в. попечительство не стало общегосударственным и общенародным делом.

Показано, что благодаря просветительским идеям Александра I все формы попечительства и благотворительности стали приобретать системный вид. Было создано Министерство народного просвещения, которое вплотную занялось созданием учебных округов во главе с попечителями. Постепенно формировалась широкая сеть попечительских советов по всей стране: губернских, уездных, университетских, училищных, школьных. В этот период закрепилось понятие «правительственное попечение» о народном образовании, и попечительство превращается в государственную службу. Под влиянием российского опыта в западных странах стала формироваться государственная опека, выразившаяся в создании учебных (школьных) округов, попечительских (общинных) советов и комитетов. Например, 17 марта 1808 г. французским правительством территория Империи была поделена на учебные округа во главе с великим магистром[35]. На протяжении XIX в. учебные (школьные) округа функционировали почти во всех западных странах.

Таким образом, при анализе исторических предпосылок автором сделаны следующие выводы: во-первых, определение попечения и попечительства несколько раз трансформировалось: сначала оно рассматривалось как опека, к концу XVIII в. приняло более совершенные формы. Во-вторых, в XIX в. попечительству придается совершенно новый смысл и появляются такие понятия, как правительственное попечение о народном образовании и государственная служба. В-третьих, диссертант трактует попечительство как вид учебно-административной, государственной службы, представленной попечителем учебного округа и его управленческим аппаратом, и сеть попечительских советов образовательных учреждений осуществляющих государственно-частное партнерство. В-четвертых, институт попечительства как форма государственно-частного партнерства в России складывался эволюционно. Исторически попечительство воспринималось как вид социально значимой и благотворительной деятельности. Затем понятие «попечительство о народном образовании» стало приобретать научные основы. В последующем оно дополнялось и уточнялось.

Во втором параграфе «Нормативно-правовая база института попечительства» анализируется процесс законодательного оформления попечительства о народном образовании.

Манифестами Императора от 01.01.01 г. «Предварительные правила народного просвещения» и «Об учреждении учебных округов, с назначением для каждого особых губерний»[36] впервые были законодательно закреплены 6 учебных округов. Одновременно учреждено Главное Училищ Правление, так называемый Совет министров народного просвещения в составе попечителей учебных округов. Им предоставлялась возможность управлять образовательными учреждениями, находясь в Санкт-Петербурге. Для осмотра образовательных заведений назначались визитаторы, которые лично докладывали попечителям об их состоянии[37].

С 1804 г. расширяется нормативно-правовая база института попечительства: были опубликованы Утвердительные Грамоты для Виленского, Дерптского, Казанского, Московского, Санкт-Петербургского и Харьковского императорских университетов, по которым впервые закреплен статус попечителя учебного округа как «одного из Членов Главного Училищ Правления»[38]. Параллельно Министерство народного просвещения утверждало Уставы для каждого университета и «Устав учебных заведений, подведомых Университетам». В них прописаны права и обязанности попечителя учебного округа[39].

В диссертации показано, как на протяжении XIX в. совершенствуется законодательная основа попечительства, что связано с появлением новых учебных округов. Особенности законодательного обеспечения попечительства как государственной службы заключались в том, что для каждого учебного округа составлялся отдельный Свод нормативных предписаний: верительные грамоты, акты, уставы.

Подчеркнуто, что в законодательных документах впервые появляются нормативные положения о почетных попечителях, почетных смотрителях, почетных блюстителях[40]. Согласно закону на данные должности избирались представители из дворян и купеческого сословия, и им предоставлялось право попечения о гимназиях, прогимназиях и реальных училищах. Это свидетельствовало о государственно-частном партнерстве, поскольку почетные попечители, смотрители и блюстители жертвовали значительные суммы в пользу образовательных учреждений. Одновременно им присваивались государственные чины, относящиеся к государственной службе.

Важным вкладом в разработку нормативных основ попечительства как государственной службы соискатель считает «Положение об учебных округах Министерства Народного Просвещения» (22 июня 1835 г.) и Университетский устав[41]. По новым нормативам была пересмотрена организационная структура управления учебными округами. В них содержались четкие законодательные конструкции о статусе попечителя, его канцелярии. Училищный комитет университета упразднен, а круг его полномочий передан Совету попечителя. Попечителю как конкретному ответственному лицу вменялось в обязанность единоличное управление всеми образовательными заведениями округа. Одним из условий назначения попечителя являлась его территориальная принадлежность к тому учебному округу, который он возглавлял. В круг обязанностей попечителя входили не только организационные вопросы, но и контроль за административно-хозяйственной работой руководителей образовательных учреждений. В этом Положении был нормативно закреплен Совет попечителя (попечительский совет).

Отмечено, что дальнейшая нормативная разработка о попечительстве как государственной службе нашла отражение в Положении «О преобразовании Советов при Попечителях учебных округов»[42], разработанном Главным Училищ Правлением. По положению, расширен круг обязанностей попечителя в сфере образовательного процесса. Он наделялся правом проведения испытания (аттестации) государственных служащих на политическую благонадежность педагогических работников.

Дальнейшее правовое обеспечение попечительства как государственной службы связано с Высочайше утвержденным Положением от 01.01.01 г. «О женских училищах ведомства Министерства Народного Просвещения»[43]. На этом примере в диссертации анализируется механизм деятельности попечителей.

Как отмечено в диссертации, дальнейшее совершенствование законодательной базы института попечительства определялось реформами второй половины XIX в. В этот период принимаются Общие уставы для императорских университетов, в которых имеются отдельные главы о попечителе как о государственном чиновнике, наделенном правом высшего руководства университетами. Существенным вкладом в разработку институциональных основ попечительства стали «Положение о начальных народных училищах» (1864, 1874), «Положение о мужских гимназиях и прогимназиях» (1871, 1912), «Положение о городских, об уездных, о технических, о реальных училищах» (1872)[44].

В них были существенно дополнены нормативы о попечительских советах, его руководителях и полномочиях. В последующие годы Высочайше утверждались постановления Совета министров о расширении персонального состава попечительских советов в пользу общественности, о чем циркулярами сообщалось попечителям учебных округов.

В завершении соискатель делает следующие выводы: уже к началу XX в. попечительство о народном образовании имело четкую нормативно-правовую базу, в которой закреплены принципы государственно-общественного контроля за деятельностью образовательных заведений. В законодательном порядке расширен персональный состав попечительских советов, куда входили представители городской думы, купеческого общества, уездного земства, управляющие банками, почетные граждане города, директора учебных заведений, представители педагогического состава и меценаты.

В третьем параграфе представлено «Министерство народного просвещения и территориально-организационное построение попечительства». В первой части параграфа проанализированы условия и порядок организации Министерства (8 (20) сентября 1802 г.), его политическая стратегия и организационная структура. Высшая образовательная администрация нацелена была на «воспитание юношества и распространение наук».

В диссертации акцентировано внимание на главных стратегических задачах Министерства народного просвещения (МНП), суть которых состояла в создании системы учебных округов во главе с попечителями. В связи с административно-территориальными реформами менялась динамика учебных округов. Их количество на протяжении XIX в. увеличилось вдвое, с 6 до 12 единиц.

В развитии попечительства определяющая роль принадлежала министрам народного просвещения. Министерство заботилось о персональном составе попечителей первых шести учебных округов. Это были люди, преданные России и императору, с великолепным университетским образованием, широкой эрудицией, имперским сознанием.

Автором приведен персональный состав и организационно-практическая деятельность министров народного просвещения. Эти должности занимали в основном авторитетные ученые, государственные чиновники, генералы. Все они были патриоты, верой и правдой служили России. Применительно к рассматриваемой проблеме автором показана роль министров в организации и совершенствовании попечительского дела о народном образовании: графа (2 сентября 1апреля 1810 гг.) и тайного советника графа (21 марта 1октября 1849 гг.). Благодаря их усилиям в первой половине XIX в. была сформирована территориальная структура попечительства и закреплены права и обязанности самих попечителей как государственных чиновников. Министры второй половины XIX в. (, , ) расширили число учебных округов. Последовательно укреплялись правовые основы попечительства в образовательных заведениях, обеспечивая им гласность и прозрачность. В журнале МНП отдельными книгами и брошюрами издавались выдержки из отчётов попечителей, визитаторов и ревизоров о состоянии образовательных учреждений, официальные и частные отзывы и мнения о них, регулярно проводились совещания попечителей учебных округов и  педагогические съезды, на которых обсуждались актуальные вопросы системы образования. Это позволило активно привлекать общество и бизнес к обсуждению важнейших мероприятий Министерства народного просвещения, тем самым они поощряли частную инициативу.

В диссертационном исследовании особо выделена роль Александра Васильевича Головнина[45], занимавшего пост министра народного просвещения в годы великих реформ. Под его руководством преобразовательная работа в области попечительства развивалась широко и отличалась особой целеустремленностью. Характерной чертой деятельности МНП под управлением была широкая гласность, привлекавшая образованное общество к обсуждению важнейших мероприятий министерства[46].

Практику и традиции продолжили и другие министры народного просвещения, благодаря их усилиям на рубеже XIX-XX вв. была выстроена единая управленческая вертикаль – от приходских и уездных училищ до университетов.

Итак, на рубеже  XIX и XX вв. в результате последовательной политики Министерства народного просвещения и самих министров была создана стройная система попечительства, которая прошла период становления и оформилась институционально. Попечение о народном образовании было делом государственной важности и поэтому находилось в центре внимания правительства, в особенности Министерства народного просвещения.

Третья глава «Оренбургский учебный округ и его деятельность» освещает вопросы о предпосылках образования Оренбургского учебного округа (ОУО), его становлении, организационном устройстве и функционировании. Представлен также персональный состав попечителей и его основные направления деятельности, включая методы, приемы и стиль управления округом.

В первом параграфе «Социально-политические и экономические предпосылки создания округа» исследуются причины, побудившие правительство к созданию новой окружной учебно-административной единицы – Оренбургского учебного округа (ОУО) с учетом его экономического и культурно-исторического своеобразия.

Потребность в организации самостоятельного округа объясняется тем, что реформы середины XIX в. ( гг.) представляли собой новый этап в образовательном процессе. Усложнились задачи средней и высшей школы. Одним из направлений политической деятельности правительства было приближение управленческого центра к образовательным учреждениям, какими бы они ни были. В условиях численного роста образовательных учреждений Казанский учебный округ не справлялся со всеми задачами управления образовательным процессом в Оренбургской и Пермской губерниях из-за территориальной отдаленности. Отмечено, что кроме вышеназванных губерний в состав Казанского учебного округа входили также Казанская, Вятская, Нижегородская, Тамбовская, Саратовская, Пензенская, Астраханская, Кавказская, Симбирская. Более того, из-за территориальной отдаленности многие образовательные учреждения оставались без попечительского надзора. Это касается Уральской и Тургайской областей, для которых 11 февраля 1867 г. была учреждена должность окружного инспектора, обязанного проживать в Оренбурге. В связи с экономическим ростом Волжско-Уральского региона и при отсутствии или неразвитой сети образовательных учреждений, входивших в состав Казанского учебного округа, остро ощущалась потребность в научных и технических кадрах. В целом, территория, подконтрольная Казанскому учебному округу, составляла 1.300.000 кв. верст, а численность населения – 16 млн человек. Попечитель и окружные инспектора не имели возможности осуществлять эффективное руководство образовательными учреждениями округа.

С вопросом о создании самостоятельного учебного округа Оренбургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский при поддержке попечителя Казанского учебного округа 27 февраля 1873 г. обратились к министру народного просвещения [47]. Император Александр II 18 мая 1874 г. подписал Указ об образовании Оренбургского учебного округа[48], а фактическое его открытие состоялось 1 января 1875 г. в связи с началом финансирования, когда поступили бюджетные средства на штат учебного округа [49].

Автор отмечает, что ОУО являлся одним из территориально обширных округов, представлявшим трудности в деле организации попечительства. Оренбургский учебный округ занимал громаднейшее пространство в 1 кв. верст (что в 3 раза больше территории Франции) с многонациональным и поликультурным составом населения – 10 чел. (для сравнения: Санкт-Петербургский учебный округ – 8 млн чел.)[50]. Округ населяли более 15 народностей: 62 % – русские, 38 % – инородцы.

Соискатель указывает, что создание Оренбургского учебного округа также обусловлено политикой царизма, направленной на освоение восточных окраин Российской империи. К тому же правительство заботилось об обеспечении социально-политической стабильности на территории вновь образованного учебного округа. Задачей государственной важности являлось включение территории нового учебного округа в образовательное имперское пространство, приобщение народов региона к русской культуре и письменности на основе широкого распространения просвещения.

Таким образом, освещая предысторию образования ОУО, диссертант показывает условия, сделавшие возможным учреждение учебно-окружного центра в Оренбурге. С социально-политической точки зрения это был регион с неустойчивыми границами, с важными социальными проблемами, многонациональным составом населения. С экономической – его важность обусловили наличие обширных свободных пространств, полезных ископаемых, судоходных рек, лесов, торговых путей. Железнодорожные пути связывали губернии учебного округа не только с центральной Россией, но и с Сибирью, Казахстаном и Средней Азией. Земледелие, горнодобывающая промышленность, металлургическое производство, торговля, банковская сфера требовали квалифицированных кадров, что значительно повышало роль и значение образования в регионе.

Во втором параграфе «Управление (администрация) округа и его структура» рассматривается учебно-окружное управление и его штатный состав.

Во главе ОУО стоял попечитель, которому были подчинены все образовательные заведения округа. Основной задачей учебного округа являлось неуклонное проведение государственной политики в области образования, а именно: расширение сети образовательных учреждений, укрепление начального и среднего звеньев в системе народного образования, приобщение инородцев к русской культуре и письменности через создание русско-инородческих школ.

18 (30) мая 1874 г. для Оренбургского учебного округа был сформирован штат окружного Управления[51]. Управление округа являлось одновременно и канцелярией Совета попечителя. Первоначально оно находилось в г. Оренбург, однако по ходатайству попечителя с Высочайшего соизволения 21 марта 1907 г. переместилось в г. Уфа[52].

Отмечено, что по штату в администрацию учебного округа входили: попечитель; два окружных инспектора; инспектор татарских, башкирских и киргизских (казахских) школ; заведующий канцелярией; архитектор; два столоначальника; два помощника столоначальника; бухгалтер; секретарь попечительского совета; архитектор; журналист[53]. В последующем в штатное расписание учебного округа были введены особые инспектора в Тургайскую область, Пермскую губернию[54]. Также в структуру управления округом входили Оренбургская, Уфимская, Тургайская, Пермская дирекции народных училищ с директорами во главе с целью развития и укрепления начального народного образования в округе. В составе дирекций народных училищ были уездные инспекторы народных училищ.

Попечитель управлял образовательными учреждениями, расположенными на вверенной ему территории. Он строго контролировал делопроизводственный документооборот, заполнение документов в соответствии с инструкциями[55]. Многие из этих документов печатались на страницах официальных ежемесячных изданий Оренбургского учебного округа.

В диссертации подчеркнуто, что чиновники Оренбургского учебного округа придерживались принципов корпоративной культуры, обязательной для всего Министерства народного просвещения. Служащим в округе присваивалась форма обмундирования чинов Казанского учебного округа[56]. Чиновники канцелярии различались в форменной одежде в зависимости от класса и чина[57].

Важнейшей структурой Оренбургского учебного округа являлась канцелярия, где готовились документы на заседание Совета попечителя. Протоколы заседаний Совета в подлинниках хранились в канцелярии попечителя округа[58]. Не менее важным подразделением при Управлении округом являлся Испытательный комитет. В нем проходила аттестация государственных служащих[59].

Подчеркнуто, что с целью коллегиальности принятия решений при попечителе округа действовал Совет попечителя (попечительский совет округа)[60], в котором был прописан регламент его деятельности.

Сделан вывод, что Оренбургский учебный округ обеспечивал попечительский надзор за всеми подконтрольными учебными заведениями. Это способствовало повышению качества образования на обширной территории. Создание самостоятельного учебного округа и его администрации явилось важным фактором реформирования образования в регионе.

В третьем параграфе «Формы и методы попечительской деятельности» приводится персональный состав попечителей Оренбургского учебного округа и анализируется их государственная деятельность.

Персональный состав попечителей был неоднороден: в разное время его возглавляли видные ученые, практики в сфере образования, а также известные государственные чиновники. Определение на должность происходило на основании законодательного акта «О принятии в гражданскую службу и определении к должностям». Кандидатура на должность попечителя учебного округа должна была отвечать нормативным требованиям, связанным с возрастным цензом, образованием, классным чином и выслугой лет. При подборе кандидатур тщательно изучались их формулярные списки, показывающие личностные качества, гражданскую позицию, «отеческую честь» (имперское сознание).

Оренбургский учебный округ строго следовал тому ведомственному распорядку, который утверждался в Министерстве народного просвещения. При вступлении в должность попечитель принимал присягу на верность Царю и Отечеству[61].

Установлено, что правительство, учитывая социально-политические, экономические и территориальные особенности ОУО, направляло туда наиболее подготовленных государственных чиновников, имевших за собой солидный опыт работы в государственном аппарате. Почти все попечители по социальному происхождению были дворянами – опорой самодержавной государственности, имели превосходное базовое университетское образование. Не случайно многие из них являлись докторами филологических наук, призванными поставить на высокий уровень обучение русскому языку и литературе не только среди русского населения, но и среди инородцев. Некоторые из попечителей имели значительный опыт работы в центральных и западных учебных округах. За высокие заслуги перед отечеством в сфере образования попечители награждались орденами и другими высокими государственными знаками отличия.

Содержание службы попечителя Оренбургского учебного округа определялось повседневным руководством. Оно заключалось в инспектировании образовательных учреждений с целью определения их соответствия нормативным требованиям. Попечитель округа, как и другие аналогичные должностные лица, регулярно представлял материалы в Министерство народного просвещения.

Подчеркивается, что попечитель осуществлял контроль кадрового потенциала народных училищ и в центре его внимания всегда находился вопрос о повышении квалификации учительских кадров и академической мобильности. По его решению талантливые педагоги и одаренные ученики отправлялись за рубеж для стажировки[62].

Большое государственное и общественное значение стратегического характера имела деятельность попечителей по реформированию и расширению сети образовательных учреждений. По состоянию на 31 декабря 1894 г. в округе насчитывалось 3151 образовательное учреждение всех видов и разрядов[63]. Все учебные заведения отличались друг от друга ведомственной принадлежностью, по профилю образовательных программ, источниками финансирования. Надо заметить, в округе не было университетской системы образования.

В пореформенный период численность школ росла. За период с 1875 по 1915 гг. количество образовательных учреждений в Оренбургском учебном округе увеличилось с 835 до 5347[64]. Среди них преимущественное место занимали государственные учебные заведения. Попечители Оренбургского учебного округа имели право на открытие частных учебных заведений и заботились об их материальной базе. С этой целью они привлекали меценатов и благотворителей, на чьи средства открывали частные школы.