Правительственное попечение о народном образовании в России (на примере оренбургского учебного округа. гг.) (стр. 4 )

Обращено внимание на этнокультурную специфику региона. Под непосредственным контролем попечителя в Оренбургском учебном округе проводилось реформирование системы образования среди нерусского населения, особенно тюркского. Для этого попечителем в инородческих школах внедрялись новые методики и стали преподаваться русский язык и светские дисциплины. В 1878 г. в округе открыто 13 инородческих училищ. Реформирование мусульманских школ проводилось в рамках государственной политики[65]. В качестве обязательной дисциплины изучался русский язык. Всего с 1877 по 1915 гг. открыто 2665 образовательных заведений для нерусского населения[66].

В служебные обязанности попечителя Оренбургского учебного округа входил также постоянный контроль за научно-методической работой в образовательных учреждениях[67]. Обращается внимание, что заботой особой важности попечителя Оренбургского учебного округа была постановка патриотического и духовно-нравственного воспитания, которая наиболее ярко проявилась в годы Первой мировой войны[68]. В это время при каждом образовательном учреждении открывались госпитали для раненых и больных воинов, в которых попечитель организовывал литературные и музыкальные вечера с участием учащихся учебных заведений их родителей и общественных организаций[69].

В диссертации также показано, что в начале XX в. одной из главных задач, выдвинутых правительством перед попечителями учебных округов, было введение всеобщего начального обучения – ключевого условия реформирования системы образования. В Оренбургском учебном округе всеобщее обучение вводилось постепенно – по мере готовности на местах. В 1910 г. – во всех штатных городах, а в уездах губерний – с 1909 по 1912 гг.[70].

Одной из основных обязанностей попечителя Оренбургского учебного округа являлась реализация задач социальной защиты и материальной поддержки учительского корпуса и учащихся. На конкретных примерах освещается, что учителя получали дополнительные надбавки к жалованию из казны, и им предоставлялось жилье. Для образовательных учреждений открывались ссудо-сберегательные кассы. Попечитель ежегодно утверждал Положения о стипендиях для материально нуждающихся учеников, в соответствии с которыми устанавливались именные стипендии и другие социальные льготы[71].

Заботой попечителя являлось обеспечение стабильного финансового положения образовательных учреждений за счет бюджетных и внебюджетных статей дохода. С этой целью ежегодно попечитель утверждал сметы учебных заведений, предварительно обсуждаемые на их попечительских советах. С разрешения попечителя и в соответствии с нормативами образовательным учреждениям предоставлялось право на создание целевого фонда, предназначенного для вложения в кредитные учреждения с последующим получением дохода. Целевой фонд состоял из пожертвований в пользу образовательных учреждений из различных источников: от органов местной власти, приказов общественного призрения, частных лиц. Для образовательных целей можно было использовать только проценты с капитала, который всегда оставался неприкосновенным. Эта традиция получила новую форму - эндаумент-фонды, которые сегодня успешно используют Федеральные университеты. Формы вложения были разные, но наиболее распространенными являлись облигации и казначейские билеты. Ежеквартально попечитель составлял отчет по бюджетному и внебюджетному финансированию в Министерство народного просвещения, ежегодно – в Казенную палату.

Для экономии собственного капитала, а также с целью извлечения доходов, в соответствии со Счетным уставом Министерства народного просвещения, учебные заведения округа имели право участвовать в публичных торгах для продажи и приобретения товаров (типографской и канцелярской продукции, мебели, оборудования, строительного материала) и недвижимого имущества (земель, домов, лавок).

Попечитель обращал особое внимание на формирование государственно-частного партнерства. Поэтому к образовательному процессу активно привлекались частные инвесторы – представители дворянства, купцов, мещан и духовенства. Общими усилиями создавались благотворительные общества, которые выделяли пожертвования в виде денег и аренды помещений для образовательных учреждений. Внебюджетные средства покрывали преимущественную часть расходов на учебные заведения. Например, если содержание училищ Оренбургской губернии в 1875 г. стоилоруб. 81 коп. (бюджетные –руб. 50 коп.), то в 1899 г. – руб. 72 коп. руб. 10 коп.). Остальные средства привлекались за счет партнерства с обществами и частными жертвователями[72].

Успешная служба попечителя Оренбургского учебного округа, считает соискатель, зависела от эффективности взаимодействия с губернскими попечительствами: Уфимским, Пермским, Оренбургским. В персональный состав каждого попечительства входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, директор народных училищ, председатель губернской земской управы, городской голова, попечительница приютов, директора приютов и жены высших губернских чиновников[73]. Губернское попечительство опиралось на сеть уездных попечительств учебных заведений.

Итак, в соответствии с задачами реформирования в образовательной сфере государства, в частности в Оренбургском учебном округе во главе с попечителем, в изучаемый период была расширена сеть образовательных учреждений, осуществлена постановка инородческого обучения, введено обязательное всеобщее обучение, привлечены дополнительные источники финансирования в рамках государственно-частного партнерства.

Четвертая глава «Правительственное регулирование попечительства о профессиональном образовании» посвящена практике реализации государственной политики попечительства о профессиональном образовании с учетом отраслевой принадлежности, выявлены основные тенденции попечительской деятельности при организации коммерческого и сельскохозяйственного образования.

В первом параграфе «Попечение о коммерческих учебных заведениях» рассматривается опыт государственного регулирования попечительства о коммерческом (экономическом) образовании. Как отмечено выше, Оренбургский учебный округ был одним из активно развивающихся регионов того времени. В послереформенный период экономика губерний, входивших в ОУО, стала развиваться быстрыми темпами: происходили интенсивный рост горнозаводской промышленности, кустарных промыслов, позитивные изменения в городской инфраструктуре, введение железнодорожного транспорта. К тому же широкое развитие получил местный товарный рынок, и территория округа динамично вписывалась в рыночные отношения. В этой связи возрастала необходимость подготовки квалифицированных кадров. Этим вопросом в первую очередь занималось Уфимское общество взаимного кредита, существовавшее и функционирующее в г. Уфа с 13 мая 1878 г.[74]. В 1903 г. на его 25-летнем юбилее член этого общества, впоследствии уфимский городской голова, предложил организовать «Торговую школу Уфимского Общества взаимного кредита» (далее Торговая школа). Это предложение было поддержано уфимским губернатором , Городской Думой, земством, Купеческим обществом[75]. Открытию Торговой школы предшествовала серьезная подготовка, формирующая нормативно-правовое обеспечение. Устав Торговой школы был утвержден министром торговли и промышленности 14 марта 1908 г., согласно которому органом управления являлся попечительский совет, выделенный из состава Уфимского общества взаимного кредита[76]. В его состав входили по одному представителю от учреждений, вносивших ежегодно не менее 500 руб. Им присваивалось звание почетного попечителя.

В диссертации освещается роль попечительства в организации учебного процесса. Для обеспечения качества подготовки будущих специалистов попечительским советом были учтены специфика и коммерческий профиль Торговой школы. Поэтому при разработке учебного плана устанавливался необходимый объем базовых (теоретических) знаний,  междисциплинарная связь общеобразовательных и специальных дисциплин. Важным моментом при составлении учебных планов являлся учет предложений и пожеланий работодателей. Их мнение учитывалось при оснащении каждой дисциплины материально-технической базой, включая лаборатории, музей товарных образцов и места прохождения практик[77]. Контроль качества учебного процесса осуществлялся систематически. На заседаниях попечительского совета, проходивших 1-2 раза в месяц, анализировались учебные планы, в случае необходимости вносились корректировки. Также уточнялось содержание учебных программ специальных дисциплин. Ежегодно издавались отчеты Школы для публичного обсуждения.

Попечительский совет решал стратегические вопросы, связанные с эффективным функционированием коммерческого учебного заведения. Центральным вопросом для функционирования Торговой школы являлось формирование кадрового состава. Отмечено, что попечительский совет уделял большое внимание формированию бюджета Торговой школы. Например, в 1911 отчетном году вся сумма содержания школы составляла 24 839 руб., которая складывалась из пособий от Общества взаимного кредита, земств (11 619), частных пожертвований (6 810), ссуды Министерства торговли и промышленности, платы за обучение (3 410)[78].

Обучение в Школе было платным, однако в качестве поощрения отличников учебы и для остронуждающихся учеников создавались разные формы поддержки. Кроме того, было создано Общество вспомоществования учащимся в Торговой школе Уфимского общества взаимного кредита, Устав которого был утвержден 7 апреля 1909 г.[79] Губернским по делам об обществах присутствием. По своей организационной форме Общество было отдельным юридическим лицом, но подотчетно попечительскому совету Школы, а в дальнейшем – и коммерческому училищу.

Согласно Уставу Общества, его деятельность состояла в следующем: оказание материальной поддержки в виде оплаты за обучение нуждающимся ученикам; бесплатная выдача учебников и учебных пособий, а также продажа их по себестоимости; обеспечение одеждой; пищей; квартирами; медицинской помощью; назначение денежных пособий; организация различных экскурсий; литературных чтений, спектаклей, концертов.

Для осуществления этих целей Общество имело право приобретать в собственность недвижимое имущество, вступать в договоры и обязательства с физическими лицами и организациями, создавать склады для учебных принадлежностей, иметь печать с изображением своего наименования. В состав Общества могло входить неограниченное количество членов, которые могли делать взносы не менее 3 руб. ежегодно или 30 руб. единовременно. Управленческие функции выполнялись общим собранием и правлением. Для наблюдения за правильностью действий правления и для проверки делопроизводства и отчетов общим собранием избиралась ревизионная комиссия. Каждая из структурных единиц данного Общества имела свой регламент.

В целом, благодаря эффективному функционированию попечительского совета Торговой школы ежегодно осуществлялся выпуск до 40 квалифицированных специалистов промышленно-коммерческой сферы. Все выпускники были трудоустроены и работали по специальности в банках и конторах г. Уфа. Однако этого было недостаточно. Губернии и уезды Оренбургского учебного округа остро испытывали нехватку кадров. Попечитель ОУО совместно с председателем попечительского совета Торговой школы 27 января 1911 г. принял решение о создании Коммерческого училища на основании ходатайств видных коммерсантов, мещан и купцов[80].

Таким образом, благодаря общественной инициативе и эффективному функционированию попечительского совета были созданы и успешно действовали коммерческие образовательные учреждения, способные в короткие сроки обеспечить развивающийся регион конкурентоспособными кадрами. Создание попечительского совета, его стратегия в части выбора государственных стандартов обучения и привлечение общественности к учебному процессу оформили модель государственно-общественного взаимодействия. В таких условиях осуществлялась гибкая финансовая и кадровая политика, реализация профильного обучения с вовлечением представителей от работодателей.

Во втором параграфе «Попечители сельскохозяйственных школ» рассмотрена деятельность попечителей по развитию образования в сельскохозяйственной сфере.

Внимание к сельскохозяйственной отрасли не случайно: территории Оренбургского учебного округа ведущая роль в общественном производстве принадлежала сельскому хозяйству. Например, в Уфимской губернии посевная площадь по данным 1902 г., составляла 1  дес. В основном засевались зерновые культуры. Вместе с тем губерния была богата лесами, занимавшими 5 дес.[81]. Сельское и лесное хозяйство велись примитивным способом и традиционными орудиями труда. Состояние сельского хозяйства обуславливало необходимость в образованных кадрах. К концу XIX в. в результате предпринятых Уфимской губернской земской управой мер были открыты сельскохозяйственные школы в Белебеевском, Бирском, Златоустовском, Мензелинском и Стерлитамакском уездах[82]. Все они принадлежали к разряду низших школ[83]. К ним в качестве попечителей определяли авторитетных людей, предводителей местного дворянства и председателей земских управ. Например, с 1886 по 1898 гг. попечителем Белебеевской Уфимского губернского земства низшей сельскохозяйственной школы I разряда (далее Школы) был коллежский советник , одновременно занимавший должность председателя Уфимской губернской земской управы и являвшийся Бирским уездным предводителем дворянства[84].

В обязанности попечителя входили разработка и утверждение устава Школы на основании Положения о низших сельскохозяйственных школах в Российской империи от 27 декабря 1883 г., как нормативной базы процесса обучения. В его задачу также входило составление штатного расписания, образовательных и производственных программ. Попечитель определял тематические вопросы текущих и итоговых государственных испытаний и порядок их проведения. Он также занимался созданием материально-технической базы Школы, которая была открыта в 1885 г. с функционированием трех классов.

Попечитель заботился о материальном поощрении отличников учебы и поддержке остронуждающихся учеников. По его просьбе Уфимское, Белебеевское, Бирское, Златоустовское и Стерлитамакское губернские земства учреждали стипендии. Так, в 1896 г. с согласования школьного попечителя с попечителем Оренбургского учебного округа были установлены 32 стипендии.

Как показано в диссертации, ключевым вопросом для попечителя являлось финансовое благополучие Школы. Он лично составлял сметы потребностей и расходов, руководствуясь выделенными Школе пособиями. Например, в гг. бюджет Школы составил 16 615 руб. и представлял собой совокупность поступлений от Министерства земледелия и государственных имуществ (3500 руб.), Уфимского губернского земства (12 685 руб.) и платы за обучение (430 руб.). Кроме сметных средств Школе были ассигнованы 5564 руб. 27 коп. для строительного материала. Материально-техническая и финансовая база школы к концу  гг. значительно укрепилась. Также расширялся имущественный комплекс: увеличивались и наращивались площади недвижимого имущества, которые оценивались на сумму 45 603 руб.[85]. При Школе была открыта метеорологическая станция, и увеличились фонды литературы.

Подготовка специалистов в Школе велась по профильным направлениям: скотоводству, садоводству, пчеловодству, огородничеству. Также учащихся обучали столярному, кузнечному, слесарному мастерству. Попечитель заботился о передовых методах преподавания сельскохозяйственных дисциплин.

Попечитель регулярно изучал рынок труда Волжско-Уральского региона и устанавливал потребность новых направлений подготовки специалистов, обеспечивая компетентностный подход к образовательному процессу.

Итак, попечитель выступал ключевой фигурой в организации и  управлении многоступенчатым образовательным заведением. Он обеспечивал проведение общероссийской политики с учетом региональных особенностей в области развития сельского хозяйства на вверенной ему территории. Попечитель представлял интересы образовательного учреждения во властных структурах, обеспечивая финансовую стабильность образовательному учреждению. Стратегия управления Школой была направлена на профильное обучение с учетом потребностей рынка труда, определяя приоритеты образовательного учреждения.

В пятой главе «Попечительство и его зарубежные аналоги» дается сравнительный анализ современного состояния попечительства в России и за рубежом.

В первом параграфе «Возрождение отечественной модели попечительства» речь идет о современных мерах государства по регулированию попечительской деятельности общественных организаций.

В отличие от дореволюционной России, современное попечительство строится на общественных началах, но оно регулируется государством. Попечение об образовании возродилось на базе негосударственных учебных заведений. В этой связи в законодательных актах специальными статьями закреплены положения о попечительских советах. Например, в Федеральном законе Российской Федерации «Об образовании» от 01.01.01 г. № 000 статья 1 гласит: «Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем». То же положение получило развитие в Гражданском кодексе Российской Федерации от 21 октября 1994 г., в котором в статье 118 указано на право образовательного заведения создавать попечительский совет в форме фонда.

В отношении государственных учебных заведений пока происходит накопление опыта и нормативов по организации и распространению попечительства. В Федеральным законе Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 01.01.01 г. № 125-ФЗ в статье 12 сказано, что создание попечительского совета высшего учебного заведения может быть предусмотрено его уставом.

Это положение получило дальнейшее развитие в Федеральных законах «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 01.01.2001 г. № 135 и «Об общест­венных объединениях» от 01.01.2001 г. № 82, в которых указывается на наличие правового регулирования привлечения внебюджетных инвестиций в образование и участие образовательных учреждений в общественной деятельности. Примером деятельности попечительского совета как общественной организации является «Ассоциация попечительских советов учреждений образования», созданная в Республике Саха (Якутия)[86]. В Законе «О некоммерческих организациях» от 01.01.2001 г. № 7 заложено многообразие организационно-правовых форм участия социальных партнеров в управлении профессиональным образованием. Попечительские советы могут создаваться в виде общественных организаций, фондов, автономных некоммерческих организаций. Примером деятельности попечительства как общественного фонда является региональный общественный фонд попечительства Пермского государственного университета (УНИФОНД)[87].

Конкретно эти законодательные меры получили воплощение в Типовых положениях с учетом специфики каждого звена образовательных учреждений: «О дошкольном образовательном учреждении» от 01.01.2001 г. № 666, «Об образовательном учреждении начального профессионального образования» от 01.01.2001 г. № 521, «Об образовательном учреждении среднего профессионального образования» от 01.01.2001 г. № 543, «Об учебном заведении высшего профессионального образования» от 01.01.2001 г. № 71. В них попечительские советы выступают как институт самоуправления.

Соискатель отмечает, что современное попечительство в образовательной сфере носит не только общественный характер, но и имеет ряд особенностей. Во-первых, появляются новые ассоциативные формы, которые решают задачи по привлечению в учебные заведения внебюджетных денежных средств, повышению кредитоспособности или организации акций поддержки. Во-вторых, в ряде регионов на базе университетов возрождается дореволюционный опыт по созданию учебных округов. К примеру, в Ленинградской области функционирует Университетский образовательный округ Санкт-Петербурга. В-третьих, в рамках национального проекта «Образование» проводятся исследования инновационного характера. Например, проект института проблем образовательной политики «Эврика» – «Развитие моделей общественного управления образованием в регионах Приволжского федерального округа»[88]. В нем задействованы такие субъек­ты Российской Федерации, как Удмуртская Республика, Республика Якутия (Саха), Красноярский край и другие. В рамках этого проекта созданы «пилотные» площадки для апробации возможных моделей общественно-государственного управления в учебных заведениях[89].

Кроме того, отдельные высшие учебные заведения сохраняют традиции исторического опыта с желанием возродить попечительское движение в России. Например, в Российском экономическом университете имени попечительский совет действует с 20 марта 1991 г.[90]. В нем никогда не использовались слова «меценат», «спонсор», а употреблялось понятие «попечитель», которое в полной мере выражает дух дореволюционной традиции и характер деятельности в совершенно новых условиях.

Таким образом, современное попечительство в образовательной сфере, в отличие от дореволюционного опыта, основано на общественных началах. В этом и заключаются значительные издержки в его функционировании. Но с другой стороны, учебным заведениям предоставлено право свободного выбора попечительства как формы сотрудничества с общественностью в целях проведения образовательной политики.

Во втором параграфе «Зарубежные формы попечительства» рассматривается опыт попечительства на основе  государственно-частного партнерства за рубежом.

В зарубежных странах выделяется такое направление, как государственно-частное партнер­ство в области образования. По сути, это частное управление государст­венными образовательными учреждениями в виде заключения государственных контрактов на управление ими. В понятие «управление образовательным учреждением» входят функции администрирования, управления и финансирования. Успешными примерами сотрудничества государства с негосударственным частным сектором можно назвать сеть управляемых государственных школ в США, которые получили название школ, учреждаемых на основе хартии (charter schools) и контрактных школ (contract schools), программу Fe y Alegria в Латинской Америке, концессионные школы в Колумбии[91].

По мнению диссертанта, система попечительства в США является наиболее совершенной. Руководство в американском государственном и частном образовании находится в руках правлений, которые обычно называются «советы попечителей»[92]. Они занимают высокое положение и, как правило, обладают достаточным состоянием, чтобы инвестировать образовательные учреждения. Попечителями вузов часто являются их выпускники, поэтому они заинтересованы в поддержании и развитии своей «альма-матер». Попечительство является почетной обязанностью. Советы попечителей избираются непосредственно либо (чаще) назначаются губернатором и одобряются законодательным органом штата. Данные советы лоббируют интересы подотчетного образовательного учреждения в органах власти и также представляют интересы государства. Основная обязанность совета попечителей заключается в том, чтобы назначать, в том числе из сотрудников образовательного учреждения, «президента» или «номинального главу университета» для поддержки, оценки и делегирования всех управленческих задач. Большинство государственных колледжей и университетов Соединенных Штатов Америки управляется не одним правлением совета попечителей, а частью мультикампусной системы, в которую входят группы государственных вузов. Их попечительские советы являются единственной структурой, наделенной полномочиями оценивать качество образовательных услуг и эффективности финансирования вуза.

Такие же нормы распространены в Бельгии, Великобритании, Канаде, Латинской Америке, Португалии, Швеции, где сформировались свои модели попечительства. Деятельность их попечительских советов обусловлена во многом типом образовательного учреждения, видом сектора (частного или государ­ственного), особенностями и профилем образовательного учреждения. К примеру, Министерство образования Франции действует через учебные округа и опирается на консультативные органы[93]. В результате на местах имеется возможность утверж­дения учебных программ, организации экзаменов, определения экзаменационных дисциплин и принятия решений о выдаче дипломов.

Таким образом, сравнивая имеющийся исторический опыт попечительства в России и сложившиеся зарубежные модели, соискатель делает вывод, что попечительство формируется как социальный институт, который необходим для развития образовательной сферы и должен быть общественным органом управления образованием, обеспечивающим формирование стратегии и перспективных планов развития образовательных учреждений.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются основные выводы и даются практические рекомендации для дальнейшего изучения рассматриваемой проблемы.

Подводя итоги исследования проблемы правительственного попечения о народном образовании в России в целом и Оренбургском учебном округе в особенности, диссертант предлагает возродить его как самостоятельную форму государственной службы.

Исследование исторического опыта более чем востребовано, так как оно дает возможность применить позитивные уроки прошлого в современных условиях. Российское правительство подходило к попечительству как к единой системе управления образованием, чего не достает в настоящее время.

Использование изученного опыта не означает его копирование, а предполагает творческое применение с учетом информационных образовательных технологий и особенностей современного цивилизационного развития. Возрождение попечительства о народном образовании и умелое использование уроков прошлого даст ценные результаты в модернизации современной образовательной системы.

Сравнивая изученный опыт России и сложившиеся зарубежные модели, можно сделать вывод, что попечительство как социальный институт является наиболее перспективным направлением в системе образования.

Исходя из анализа опыта Оренбургского учебного округа, предлагается в каждом федеральном округе Российской Федерации создать системное и многоуровневое попечительство как один из институтов власти.

Попечительство в федеральном округе создается по схеме «снизу доверху» как единый непрерывный процесс управления региональной образовательной системой, субъектами которого можно считать попечительские советы образовательных учреждений, районного попечителя, муниципального попечителя, областного (республиканского) попечителя, окружного попечителя.

У попечителя каждого уровня должен быть собственный управленческий аппарат, который состоит из планово-финансового и консультационно-методического отделов, PR-службы (редакционно-издательский отдел, пресс-центр, IT-сектор), канцелярии.

Одним из важных структурных подразделений округа должна быть независимая экспертно-аттестационная комиссия, созданная по примеру Испытательного комитета при Оренбургском учебном округе. Ее задача – определить образовательный и квалификационный уровень претендентов на государственную должность и педагогических кадров образовательных учреждений. Они должны подвергаться экзаменационным испытаниям по дисциплинам: русский язык, отечественная история, психология, социология, экономика, иностранный язык. Экзамены по этим предметам позволят определить уровень эрудированности, информационно-коммуникационных навыков, владения языками, гражданской зрелости и психолого-педагогической готовности.

Диссертант считает, что попечитель каждого уровня может возглавить коллегиальный орган для принятия управленческих решений. Таким образом, все попечительские советы смогут составить единую попечительскую сеть в том или другом округе. Такое сетевое взаимодействие основано на равном положении всех уровней в системе относительно друг друга и на многообразии горизонтальных неиерархических связей.