Реализация Федерального закона в Новгородской области (стр. 1 )

Департамент образования, науки и молодежной политики

Новгородской области

Новгородский институт развития образования

Реализация Федерального закона

в Новгородской области

Сборник лучших практик

Великий Новгород

2013

ББК 74 Печатается по решению

С 23 РИС НИРО

С 23	Сборник лучших практик реализации Федерального закона №83-ФЗ в Новгородской области /сост. ; Новгородский институт развития образования. – Великий Новгород, 2013. – 210 с.

В данный сборник департамента образования, науки и молодежной политики Новгородской области вошли нормативные правовые акты администраций Чудовского муниципального района и городского округа Великий Новгород по вопросам реализации Федерального закона от 08 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Рассмотрены вопросы, связанные с изменением статуса образовательных учреждений на автономные и бюджетные и организацией их деятельности в новом статусе.

Сборник адресован специалистам органов управления образованием, руководителям, педагогическим работникам образовательных учреждений, студентам педагогических вузов.

ББК 74.264

© Новгородский институт

развития образования, 2013

ВВЕДЕНИЕ

Основной целью принятия Федерального закона от 01.01.01 года №83-ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее закон ) являлось повышение качества и эффективности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; снятие устаревших и избыточных ограничений в работе социальных учреждений, переориентация их на запросы и интересы граждан. В настоящее время возникла потребность проанализировать некоторые итоги реализации закона на территории Новгородской области в сфере образования, отметить проблемные моменты, зафиксированные в ходе его реализации, высказать свое видение решения ряда возникших проблем.

В сборнике представлен опыт и некоторые итоги реализации закона №83-ФЗ; предложен ряд нормативных правовых актов по вопросам формирования государственного (муниципального) задания, его финансового обеспечения, контроля за выполнением задания и другим вопросам.

Закон внес существенные изменения в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора, задал новые правовые и экономические условия работы государственных и муниципальных учреждений, определив следующие типы указанных учреждений: автономные, бюджетные, казенные.

В Новгородской области 82% образовательных учреждений имеют статус автономных и 18% статус бюджетных учреждений. Поэтому говорить о реализации в области закона №83-ФЗ не говоря о реализации Федерального закона от 01.01.01 года « Об автономных учреждениях» (далее закон ) объективно невозможно.

Работа по переводу учреждений в статус автономных была начата в 2006 году и завершена в 2010 году.

Изменение статуса логично следовало за другими мерами по совершенствованию экономических механизмов в сфере образования области и, в то же время, создавало необходимые условия для полной реализации этих мер:

– переход образовательных учреждений на финансовую самостоятельность (1998 год);

– введение нормативов финансирования (2000 год);

– выделение переменной (стимулирующей) части оплаты труда педагогических работников, зависящей от значений показателей деятельности (2006 год);

– сокращение неэффективных расходов (2008 год).

Проведение целого цикла семинаров и совещаний позволило снять различного рода опасения и неверные представления руководителей образовательных учреждений, связанные главным образом с тем, что автономный статус учреждений якобы ведет к уменьшению объемов их бюджетного финансирования и коммерциализации образовательных услуг.

Далее деятельность автономных учреждений совершенствовалась с учетом позиций, зафиксированных в законе . К таким позициям можно отнести включение в Гражданский кодекс РФ дополнений по вопросам распоряжения имуществом автономного учреждения, права осуществления приносящей доход деятельности и распоряжения доходами от осуществления такой деятельности. Переходу учреждений в статус автономных способствовала напряженная работа, проводимая в области на протяжении многих лет. Подтвердили свою эффективность следующие механизмы управления образованием:

- разработка системы критериальной оценки управления качеством образования, деятельности образовательных учреждений и труда педагогических работников;

- перевод всех образовательных учреждений на финансовую самостоятельность и нормативное финансирование;

- разработка и внедрение стимулирования педагогических работников и образовательных учреждений к повышению результативности деятельности;

- разработка и внедрение новой системы оплаты труда.

Таким образом, важнейшими шагами на пути перехода в новый статус являются:

- разработка требований к качеству предоставляемых услуг;

- выравнивание условий для образовательных учреждений на основе нормативов финансирования;

- поиск ресурсов и механизмов мотивации педагогических работников и образовательных учреждений к достижению высокого качества;

- усиление этих механизмов за счет новой системы оплаты труда педагогических работников и конкурсной поддержки учреждений с учетом результатов их деятельности.

Важную роль в ускорении перехода образовательных учреждений в статус автономных сыграло участие области в реализации федерального комплексного проекта модернизации образования.

В статусе «новых» бюджетных учреждений в области работают в основном государственные областные образовательные учреждения, в отношении которых функции и полномочия учредителя выполняет департамент образования, науки и молодежной политики Новгородской области. В соответствии с законом было принято решение Администрации области о том, что их тип не подлежит изменению. К таким учреждениям отнесены специальные (коррекционные) учреждения и учреждения для детей-сирот.

На муниципальном уровне решения о типе муниципального учреждения принимались органами местного самоуправления. Например, в Чудовском муниципальном районе, опыт которого по реализации закона №83-ФЗ представлен в данном сборнике, принято постановление Администрации района « О перечне муниципальных бюджетных образовательных учреждений». В данный перечень попали малочисленные дошкольные образовательные учреждения и общеобразовательные учреждения, расположенные в сельской местности.

В области переход учреждений из статуса «старых» бюджетных в статус «новых» бюджетных (далее бюджетных) учреждений, в основном был связан с внесением изменений в разработанные нормативные правовые акты, как на уровне области, так и на уровне муниципальных образований и разработкой локальных нормативных актов самих учреждений. Это вызвано тем, что основные направления деятельности автономных и бюджетных учреждений оказались одинаковыми, в частности к ним относится работа в рамках государственного (муниципального) задания, получение финансового обеспечения в виде субсидии на его выполнение, подходы к расчету данной субсидии, вопросы организации приносящей доход деятельности и другие вопросы.

Автономное и бюджетное учреждения обязаны выполнять государственное (муниципальное) задание (далее – задание). Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Формирование задания представляет собой ключевой этап в организации эффективной деятельности автономного и бюджетного учреждений. Собственно говоря, эти учреждения создаются под задания, а не задания формируются под них.

Какие проблемы разработки и утверждения задания высветил опыт деятельности автономных и бюджетных учреждений?

Одна из главных проблем связана со сроками формирования задания учредителями. Очевидно, что задание должно утверждаться за некоторый период времени до начала его выполнения. Каким должен быть этот период?

Он должен позволить учреждению осуществить необходимые для выполнения задания предварительные мероприятия - прежде всего решить вопросы кадрового обеспечения выполнения задания. Так, уменьшение задания влечет сокращение объема субсидии, предоставляемой на его выполнение. Это, в свою очередь, может вызвать необходимость сокращения численности работников, а в соответствии со ст. 74 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан уведомить работников о предстоящем сокращении не позднее, чем за два месяца. Из этой ситуации следует, что задание должно быть утверждено по крайней мере за два месяца до начала его выполнения.

Существуют и другие законодательные нормы, из которых вытекает необходимость заблаговременного утверждения задания. Например, для автономных учреждений. В силу ч. 2 ст. 4 Закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» автономное учреждение теперь обязано размещать на официальном сайте план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Понятно, что без наличия утвержденного задания составить такой документ нельзя.

Вместе с тем ограничения существуют не только для поздних, но и для ранних сроков составления задания. Дело в том, что учредитель может утвердить только то задание, которое будет иметь необходимое финансовое обеспечение за счет средств соответствующего бюджета. Следовательно, условием формирования задания является принятие бюджета на очередной финансовый год. Ранее этого момента утвердить задание учредитель не может.

Представляется, что вопросы сроков формирования задания должны получить законодательное регулирование на федеральном уровне, поскольку они являются крайне важными, а их нерешенность способна создать между автономными, бюджетными учреждениями и его учредителем определенное напряжение.

Опыт формирования государственных (муниципальных) заданий для образовательных учреждений области показал, что сегодня необходим федеральный нормативный документ, позволяющий упорядочить наименование услуг и работ. В настоящее время наименование услуг и работ определяет каждый учредитель самостоятельно. В результате нередки такие случаи, когда в двух соседних муниципальных районах одинаковые средние школы оказывают разные по названиям, но одинаковые по сути образовательные услуги. Наличие такого документа позволит учредителям более четко и быстро формировать задание, а потребителям услуг – лучше ориентироваться при выборе образовательного учреждения. Видимо, именно поэтому, одной из задач бюджетной политики, обозначенной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в годах, является переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

Согласно п. 3 ст. 69.2 БК РФ период, на который может формироваться задание, составляет до одного года (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год) до трех лет (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период). Этого явно недостаточно для осуществления стратегического планирования деятельности образовательных учреждений, временной горизонт которого, как правило, составляет не менее пяти лет. Отказ же от стратегического планирования или разработка долгосрочных планов развития учреждения без учета параметров задания способны негативно отразиться на качестве управления автономными и бюджетными учреждениями. Стоит отметить, что финансирование данных учреждений зависит от утвержденного задания и не гарантируется самим фактом их существования.

Другая важная проблема имеет отношение к разработке показателей качества и объема государственных (муниципальных) услуг, предусмотренных заданием. Анализ заданий показывает, что нередко для оценки качества одной и той же государственной (муниципальной) услуги устанавливаются разные показатели. При этом не для всех показателей, представленных на сегодняшний день в заданиях, оказывается возможной их количественная оценка, что оставляет простор для весьма субъективных мнений о качестве оказываемых учреждением услуг.

На наш взгляд, существует потребность в унификации показателей качества оказания государственных (муниципальных) услуг путем установления для каждой из них единых показателей (по крайней мере, в рамках рекомендательных документов). При этом нет необходимости вводить какие-либо новые показатели дополнительно к тем, которые уже широко применяются в системе образования. Количество показателей сегодня является достаточным, а в некоторых случаях избыточным, поскольку ряд из них предусматривает мониторинг параметров деятельности, отражающих те или иные средства ее осуществления (например, использование учителями электронных дидактических материалов, наличие лаборантской в кабинете химии и т. п.). Между тем, с нашей точки зрения, показатели должны отражать результаты, эффекты деятельности, а также наиболее важные условия, характеризующие уровень комфортности предоставления образовательных услуг.

В этой связи назрела необходимость сформировать единый состав показателей деятельности в сфере образования. В разном сочетании они должны использоваться как для оценки выполнения заказа образовательными учреждениями, так и для осуществления других оценочных и мониторинговых процедур, в первую очередь следующих:

– государственной аккредитации ОУ;

– оценки реализации Федеральной целевой программы развития образования;

– мониторинга хода реализации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», других федеральных проектов;

– конкурсного отбора образовательных учреждений, территориальных систем образования для участия в программах грантовой поддержки.

Наличие единого состава показателей, в частности, обеспечивает «перекрестную» проверку результатов деятельности автономных и бюджетных учреждений. Допущенные ошибки или искажения в этом случае сравнительно легко обнаруживаются и исправляются. Возникает большее доверие к результатам самоанализа. Расширяются возможности для дистанционного контроля (электронного мониторинга) за выполнением задания. В целом же появляется возможность сделать оценку выполнения задания более объективной и одновременно менее затратной.

Следует учитывать, что при осуществлении контроля за выполнением задания автономным и бюджетным учреждением объективность процедуры контроля имеет особое значение. По его результатам учредитель судит об эффективности использования бюджетных средств, направленных на выполнение задания. Он может перераспределить финансовые средства, увеличив задание одному учреждению и уменьшив его другому, или даже не сформировать новое задание тому учреждению, которое полностью или частично не выполнило предыдущее задание (по количественным и/или качественным параметрам). Поэтому чем объективнее и точнее показатели, используемые учредителем для контроля за выполнением задания, тем более ограничено пространство для ошибочных или произвольных решений о распределении заданий между учреждениями.

Вместе с тем должны быть установлены и единые минимальные нормативы финансового обеспечения расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг. В настоящее время в системе образования сложилась противоречивая, а во многом и парадоксальная ситуация: единые федеральные требования к качеству услуг, предъявляемые в том числе к автономным и бюджетным учреждениям, должны выполняться в условиях разных (между субъектами РФ, а в ряде случаев и между муниципалитетами) нормативов финансового обеспечения.

Еще один серьезный вопрос - это отсутствие единой методологии формирования нормативных затрат на оказание услуги. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий определяется на основе нормативных затрат, но не может превышать объема бюджетных ассигнований. Другими словами в нормативных правовых актах определено, что финансовое обеспечение выполнения задания бюджетными и автономными учреждениями не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета и (или) бюджетными росписями главных распорядителей средств соответствующего бюджета. На областном уровне эта норма для автономных и бюджетных учреждений закреплена постановлением Администрации области «Об утверждении положения о формировании государственного задания областным государственным учреждениям и финансовом обеспечении этого задания». Аналогичная норма зафиксирована в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. В этой связи сразу возникает ряд вопросов: что здесь первично, а что вторично, какая величина является постоянной, а какая переменной и какова последовательность определения общего объема бюджетных ассигнований и нормативных затрат.

На практике этот вопрос решается просто и, на наш взгляд, не совсем правильно: нормативные затраты рассчитываются исходя из объема бюджетных ассигнований. Мы же согласны с теми экономистами и экспертами, которые считают, что объем бюджетных ассигнований должен определяться на основе объемных показателей проектов заданий и нормативных затрат на единицу услуги. В том случае, если рассчитанные таким образом средства превышают бюджетные возможности, то необходимо корректировать не нормативные затраты, а объемные показатели заданий. Нормативные затраты в данной формуле должны оставаться величиной постоянной.

Одним из важных направлений деятельности автономных и бюджетных учреждений является осуществление приносящей доход деятельности. Впервые в законе было зафиксировано, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Закон №83-ФЗ усилил эту позицию в части автономных учреждений и зафиксировал в части бюджетных учреждений, указав, что имущество, приобретенное за счет доходов от приносящей доход деятельности, поступает в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Другими словами у автономных и бюджетных учреждений появился стимул серьезно заниматься иной приносящей доход деятельностью, так как возникла реальная возможность увеличения заработной платы сотрудникам, улучшения условий их труда и вложения средств в развитие учреждения.

Приведём пример организации указанной деятельности в областном автономном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Новгородский институт развития образования» (далее ОАОУ «НИРО»).

В ОАОУ «НИРО в целях организации привлечения дополнительных средств разработано и утверждено Положение о порядке и условиях предоставления платных услуг. В данном документе выработаны основные правила организации указанной деятельности и распределения средств, полученных в результате ее осуществления. Положение на этапе подготовки документа было обсуждено со всеми членами коллектива и после его утверждения доведено до всех исполнителей. Скажем несколько слов о подходах к распределению средств, полученных от предоставления платных образовательных услуг. Общая сумма дохода делится на две составляющие: общий фонд заработной платы с начислениями и материальные затраты. Соотношение этих составляющих соответственно 75% и 25%. В свою очередь в общий фонд заработной платы входит фонд заработной платы работников, непосредственно участвующих в оказании услуг (преподавательский состав, организаторы оказания услуг) и фонд заработной платы административно-управленческого и вспомогательного персонала (ректор, проректор, работники бухгалтерии, социально экономическая служба, кадры, учебная часть). При этом каждой из перечисленных структур определен свой процент в соответствии с вкладом, внесенным в оказание услуг. Таким образом, все работники, участвующие в оказании услуг независимо от того каким видом деятельности они занимаются: читают лекции или убирают аудитории, получают соответствующее вознаграждение. Соотношение фонда заработной платы работников, непосредственно участвующих в оказании услуг и фонда заработной платы административно-управленческого и вспомогательного персонала составляет 70% и 30% соответственно. Общая сумма материальных затрат также делится на две части: первая-15% идет на создание условий труда работникам, непосредственно принимавшим участие в оказании услуги. На эти средства проводятся ремонты в кабинетах, приобретается компьютерная, множительная и другая техника, канцелярские принадлежности, мебель, хозяйственный инвентарь. Направления расходования данной части заработанных средств определяются самими участниками оказания услуг. Вторая часть -10% формирует фонд развития учреждения. Эти средства используются администрацией учреждения на его текущее содержание.

Такие правила распределения доходов понятны всем работникам, участвующим в оказании услуг, обеспечивают принцип гласности при распределении доходов, стимулируют к развитию данной деятельности. А то, что она и впредь будет развиваться, нет никакого сомнения. Ни одно даже самое благополучное государство никогда не сможет удовлетворить все потребности человека за счет бюджетных средств, а значит, платные услуги населению будут предлагаться и данный вид деятельности будет совершенствоваться. Работа образовательных учреждений в статусе автономных и бюджетных позволила этим учреждениям реально осуществить право самостоятельного формирования штатного расписания.

Несколько слов о подходах к формированию штатного расписания ОАОУ «НИРО».

О необходимости изменения штатной численности работников государственных (муниципальных) учреждений говорится в нескольких нормативных правовых актах федерального уровня, в том числе в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года . В частности, данная Программа содержит тезис о том, что штатная численность должна быть оптимизирована в рамках системы нормирования труда работников конкретного учреждения.

В прежней системе взаимоотношений с учредителем, когда содержание учреждения финансировалось по смете, руководитель учреждения был напрямую заинтересован в раздувании штатов своего учреждения. Работала прямо пропорциональная зависимость: чем больше единиц в штатном расписании, тем больше фонд оплаты труда, тем выше можно сделать среднюю заработную плату работников за счет совмещений, совместительств, расширения зоны обслуживания. В результате количество штатных единиц оказывалось одним, а количество сотрудников иногда в разы меньшим. Такая же ситуация наблюдалась и в ОАОУ «НИРО».

Работники административно-управленческого персонала, например уборщицы имели по 1,5; 2 , а иногда и более ставок. При этом не обязательно они присутствовали целый день на рабочем месте, зачастую как раз наоборот. Специфика ОАОУ «НИРО» такова, что посетители в здании бывают постоянно и в большом количестве. Поэтому уборку надо проводить регулярно в течение всего дня. При переходе в автономию ОАОУ «НИРО», как и все автономные учреждения, получило государственное задание, а также бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение выполнения этого задания. Впервые появилась возможность сформировать штатное расписание самостоятельно и не под выделенный фонд заработной платы, а исходя из реальной потребности. Одновременно с этим в учреждении осуществлялась работа по введению новой системы оплаты труда. При этом формировались не только количественные показатели штатного расписания - единицы, но и их стоимость - ставки. В результате там, где раньше были заняты 2 - 2,5 единицы, сегодня работает один человек на одну ставку, и заработная плата его составляет не 6 тыс. рублей, а 15-20 тыс. рублей. Другими словами оптимизация штатного расписания привела к увеличению должностных окладов. При этом работает сотрудник не два часа в день, а полный рабочий день, обеспечивая в течение всего дня чистоту и порядок не на 500 кв. м., а на более значительной площади. Это все дало возможность укомплектовать данные должности постоянными молодыми кадрами, механизировать труд, приобрести специальную форму в зависимости от сезона, то есть обеспечить современный уровень содержания здания.

В заключении необходимо отметить, что изменение типа образовательных учреждений в области не было формальной акцией. Руководители учреждений положительно оценивают опыт работы в новом статусе. Финансовая и организационная самостоятельность автономных и бюджетных учреждений существенно повысила эффективность управления собственными ресурсами при одновременном улучшении качества предоставляемых услуг. Переход от сметного финансирования на содержание учреждения к финансовому обеспечению государственного (муниципального) задания позволил сделать систему образования области более эффективной и упорядоченной.

ПОДХОДЫ К РЕАЛИЗАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

от 01.01.01 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в системе образования Великого Новгорода

Федеральный закон от 8 мая 2010 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее Федеральный закон) изменил правовое положение государственных и муниципальных учреждений, сформировал условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждения и повышения эффективности его деятельности. В процессе реализации Федерального закона комитетом по образованию Администрации Великого Новгорода (далее комитет), осуществляющим функции и полномочия учредиобразовательных учреждений, необходимо было определить типы образовательных учреждений. Для выполнения данной задачи был проведен анализ сети подведомственных учреждений с целью принятия, в случае необходимости, решения об изменении типа учреждений, создании новых учреждений, а также о реорганизации или ликвидации учреждений.

В результате проведенной работы в сфере образования Великого Новгорода были сформированы следующие типы учреждений:

правовой статус автономных учреждений получили 93 учреждения (или 97% учреждений), статус «новых» бюджетных - 3 учреждения (или 3%). Поскольку Федеральный закон направлен на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению следующим шагом в деятельности комитета было формирование перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными образовательными учреждениями города. Комитетом были собраны и проанализированы уставы подведомственных образовательных учреждений. Исходя из того, что Федеральные законы №83-ФЗ и «Об автономных учреждениях» требуют формирования муниципальных заданий автономным и бюджетным учреждениям в соответствии с их основными видами деятельности, одним из объектов проведенного анализа уставов было формирование основных видов деятельности. В ходе анализа было проведено согласование перечней основных видов деятельности каждого подведомственного образовательного учреждения.

В настоящее время в ведомственный перечень включены следующие виды муниципальных услуг для соответствующих учреждений, подведомственных:

· предоставление общедоступного дошкольного образования;

· предоставление начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования;

· предоставление основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования;

· предоставление основного общего образования, среднего (полного) общего образования и дополнительного образования;

· предоставление дополнительного художественно – эстетического образования;

· предоставление дополнительного эколого-краеведческого и туристического образования;

· предоставление дополнительного образования;