Правовая характеристика основных направлений деятельности органов ФСБ (стр. 3 )

- в ч.2 ст.15 Конституции РФ закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством – принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции РФ, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;

- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч.2 ст.80 Конституции РФ, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п.«д» ч.1 ст.114 Конституции РФ Полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;

- некоторые общие нормы Конституции РФ имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применении пограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества Независимых Государств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);

- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;

- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы[27].

Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ).

Основополагающими среди них являются Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы РФ «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «О континентальном шельфе Российской Федерации»[28], «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[29], «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[30], «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[31].

С учетом изложенного вопросы защиты Государственной границы являются одними из наиболее важных в системе обеспечения безопасности России, защиты ее экономических интересов и зависят от согласованных действий государственной власти и управления в центре и на местах.

Как свидетельствует анализ положений Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности» и Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» в числе направлений пограничной деятельности ФСБ не только «соблюдение пропускного режима», но и защита интересов государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. При этом, защита интересов государства, которая осуществляется пограничными органами ФСБ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, является трудоемкой задачей именно по причине большого территориального охвата ее реализации.

Кроме того, функции ФСБ по защите интересов государства в пределах приграничной территории отнюдь не состоят только в контроле пропускного режима. Еще в 2007 году прежний директор ФСБ высказался о том, что «исходя из реалий сегодняшнего дня мы отказались от военно-административного построения пограничной составляющей ведомства. Пограничные органы как составная часть органов безопасности освобождаются от нехарактерных для них войсковых функций. Завершается их формирование как системы оперативных подразделений по борьбе с трансграничной преступностью. Идет активный переход на оперативные способы охраны государственной границы и внедрение современных технических средств. Так, пограничные органы дополняются подразделениями береговой охраны, государственными морскими инспекциями. При этом предусматривается создание структур, обеспечивающих функционирование беспилотной авиационной техники и систем спутникового мониторинга обстановки в наземных и морских пространствах. В пограничных управлениях создаются также подразделения специального назначения, которые предназначены для действий в чрезвычайных ситуациях и осуществления оперативно-боевой деятельности»[32].

В структуре центрального аппарата ФСБ РФ данным направлением руководит Пограничная служба. Пограничная деятельность осуществляется органами федеральной службы безопасности на основе Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Федеральная служба безопасности Российской Федерации в соответствии со ст.28 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»:

- совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- обеспечивает совместно с Министерством обороны РФ координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб РФ на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы и т. д.

Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в соответствии со ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» имеют, в частности, право:

- возводить необходимые инженерно-технические сооружения, осуществлять строительство линий связи и коммуникаций, размещать и использовать технику и вооружение на предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации земельных участках;

- находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия; сопровождать российские и иностранные суда и иные транспортные средства и располагать на них пограничные наряды; в целях предотвращения и пресечения нарушений режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу проверять необходимые документы у лиц и документы транспортных средств, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

- осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, доставление таких лиц в расположение подразделений, частей пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, осматривать и задерживать пограничными кораблями российские и иностранные суда, допустившие нарушения указанных режимов, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения. Во время осмотра и конвоирования судна работа его радиостанций не допускается. О каждом случае осмотра, задержания судна составляется протокол. К протоколу задержания судна прилагаются изъятые у капитана судовые и грузовые документы и т. д.

2.2. Законодательство субъектов РФ и муниципальное законодательство, обеспечивающее осуществление деятельности пограничной службы

ФСБ РФ по охране государственной границы

В соответствии со ст.29 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации:

- создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных данным Законом;

- информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской федерации;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы;

- контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе.

Ст.37 этого же Закона установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

- предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

- оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Таким образом, у органов субъектов РФ и органов местного самоуправления имеются полномочия в области обеспечения безопасности Российской Федерации в пределах приграничных территорий.

Так, согласно части 2 ст.17 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[33] органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для государства обязанностей (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов государственного значения.

К сожалению, переданные органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления полномочия в сфере государственной безопасности и охраны общественного порядка реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге привело к их невыполнению или частичному выполнению[34].

В связи с принятием Федерального закона РФ от 6 марта 2006 года «О противодействии терроризму»[35] установлено, что органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с частью 3 ст.5 осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Законодатель не конкретизирует эти полномочия, отсылая (хотя при этом и не называя конкретные правовые источники) правоприменителя к статутным документам, определяющим компетенцию указанных органов.

Часть 4 ст.5 Федерального закона РФ «О противодействии терроризму» содержит и нормы, регулирующие процесс координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Здесь, прежде всего, имеются в виду межведомственные антитеррористические комиссии и комитеты, создаваемые на различных уровнях власти в Российской Федерации.

Например, Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «О мерах по противодействию терроризму»[36] создан Национальный антитеррористический комитет. В его состав включены руководители ряда органов исполнительной власти: ФСБ России, МВД России, МЧС России, МИД России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России, Минюста России, СВР России, ФСО, Генштаба Вооруженных Сил РФ. В соответствии с данным Указом для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений созданы антитеррористические комиссии в субъектах Федерации.

Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Федерации по должности являются высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Национального антитеррористического комитета образован Федеральный оперативный штаб. Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Федерации поручено образовать оперативные штабы.

На основании статьи 9.1 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности» борьба с терроризмом – деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий. В борьбе с терроризмом проводятся гласные и негласные оперативно-боевые и иные мероприятия, особый характер которых определяется условиями борьбы с терроризмом. Порядок проведения указанных мероприятий устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Органы по борьбе с терроризмом осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, настоящим Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Перечень категорий руководителей органов по борьбе с терроризмом и их заместителей, уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих указанные в настоящей статье конституционные права граждан, устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

В соответствии со статьей 15 названного Закона органы федеральной службы безопасности организовывают взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.

Полномочия в сфере обеспечения безопасности государства в пределах приграничной территории осуществляют пограничные органы федеральной службы безопасности, реализуя полномочия по проведению пограничной деятельности, установленной статьей 11.1 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности».

На основании ст. ст.29 и 37 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, организаций, общественных объединений Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления имеют ряд полномочий в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.

Для обеспечения гармоничного сочетания законодательства Российской Федерации по вопросам охраны Государственной границы и практической деятельности муниципальных образований в сфере защиты Государственной границы статью 37 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» было бы целесообразно изложить в следующей редакции:

«Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица:

- организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

- участвуют в разработке программ оперативного оборудования территории Российской Федерации и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по их реализации и подготовке коммуникаций в целях защиты и охраны Государственной границы;

- обеспечивают потребности пограничных органов, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством;

- оказывают помощь ФСБ России, войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах пограничной территории;

- координируют и согласовывают свою деятельность в области защиты Государственной границы с Пограничной службой Российской Федерации.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам».

Также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предложению пограничных органов ФСБ России создают и обеспечивают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы и работу добровольных народных дружин по охране Государственной границы. Эта функция в определенной степени облегчает работу пограничникам, однако эффективность работы подобных дружин значительно возросла бы, если бы граждане, вступающие в них, имели возможность пройти специальную подготовку. В этом смысле необходимо наделить органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по проведению специальной подготовки (специального обучения) лиц, находящихся (или вступающих) в составе добровольных народных дружин по охране Государственной границы Российской Федерации.

Глава 3. Подзаконные акты в системе правовых основ направлений деятельности ФСБ РФ в области пограничной безопасности

3.1. Юридические акты Президента РФ, правительства РФ

как источник правовых основ деятельности ФСБ РФ в области защиты Государственной границы РФ

В сфере охраны и защиты Государственной границы РФ в современной системе законодательства существует множество подзаконных актов.

Так, к ним относятся:

- Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 года № 000 «Об условиях плавания по внутренним водным путям Российской Федерации военных кораблей, пограничных кораблей, военно-вспомогательных судов и других судов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и эксплуатируемых только в некоммерческих целях»[37];

- Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 года № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении»[38];

- Приказ ФСБ РФ от 01.01.2001 года № 000 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»[39];

- Приказ ФСБ РФ от 01.01.2001 года № 000 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим»[40], и др.

Таким образом, функция ФСБ по обеспечению охраны и защиты Государственной границы РФ детально регламентирована множеством нормативно-правовых актов.

Одной из предпосылок успешной реализации полномочий пограничными органами является осуществление контроля и досмотра при осуществлении пропуска через Государственную границу РФ.

Порядок взаимодействия пограничных органов ФСБ и таможенных органов при проведении досмотровых операций в отношении транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через Государственную границу РФ в автомобильных и морских пунктах пропуска через Государственную границу РФ, утвержден Приказом ФСБ РФ и Федеральной таможенной службы от 01.01.01 года № 49/167[41].

Так, в п.1 данного Порядка указано, что досмотр транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через Государственную границу Российской Федерации, проводится сотрудниками пограничных органов в случаях выявления в ходе общего осмотра:

- нарушений целостности средств таможенной идентификации или их отсутствия;

- нарушений целостности грузового помещения транспортного средства;

- возможности доступа в грузовое помещение транспортного средства лиц без нарушения средств таможенной идентификации;

- признаков или наличия других данных о том, что в транспортном средстве находятся нарушители правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, грузы и товары, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации.

Осмотр же (общий осмотр) сотрудниками пограничных органов ФСБ осуществляется в соответствии с п.13 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2005 года № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации»[42].

Так, осмотр транспортных средств, грузов и товаров предполагает их внешний визуальный осмотр, не связанный со вскрытием транспортного средства (его грузовых помещений) и с нарушением упаковки грузов и товаров. Осмотр транспортных средств, грузов и товаров осуществляется в целях проверки грузовых помещений транспортных средств либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся (могут находиться) лица, грузы и товары, а также целостности пломб, печатей, упаковки товаров и в других целях. Осмотр животных производится в целях выявления возбудителей заразных и массовых незаразных болезней животных. Осмотр продуктов животноводства осуществляется в целях обнаружения недоброкачественных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства. Осмотр может проводиться в присутствии лиц, обладающих соответствующими полномочиями в отношении транспортных средств, грузов, товаров и животных. По результатам осмотра по требованию лиц, обладающих соответствующими полномочиями в отношении транспортных средств, грузов, товаров, животных и продуктов животноводства, может быть составлен акт по установленной форме либо проставлена на транспортном (перевозочном) документе отметка о проведении осмотра.

Что касается контрольных мероприятий, осуществляемых органами ФСБ при пропуске через границу, они подробно раскрыты в упомянутом Постановлении Правительства № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации». Методы контроля, как указано в Постановлении, представляют собой систему приемов и способов осуществления государственными контрольными органами своих полномочий в пунктах пропуска через Государственную границу. При осуществлении пропуска через Государственную границу государственные контрольные органы в соответствии с федеральным законодательством применяют следующие методы контроля (п.7 Постановления):

- проверка документов;

- устный опрос;

- получение пояснений;

- наблюдение;

- сопровождение транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- осмотр транспортных средств, грузов, товаров, животных и продуктов животноводства;

- досмотр транспортных средств, грузов и товаров;

- личный досмотр;

- осмотр помещений и территории пунктов пропуска через Государственную границу;

- отбор проб (образцов) для исследования.

В п.3 Постановления Правительства № 50 органы ФСБ наделяются правом использования при осуществлении пропуска через Государственную границу следующих средств контроля:

- технические и электронные средства;

- вооружение и техника;

- инженерные сооружения и заграждения;

- специальные средства;

- служебные животные.

Таким образом, в ходе досмотровых и контрольных мероприятий, проводимых органами ФСБ при осуществлении пропуска через Государственную границу РФ, и реализуются направления пограничной деятельности ФСБ, закрепленные ст.11.1 Федерального закона РФ «О федеральной службе безопасности».

Из примеров успешных пограничных операций подразделений ФСБ можно привести следующие (2008 г.).

Так, 24 ноября 2008 года пограничники контрольно-пропускного пункта «Краскино» Пограничного управления ФСБ России по Приморскому краю при оформлении на выезд из России в КНР рейсового автобуса в задней части салона обнаружили и изъяли 22 пакета с жиром древесной лягушки весом 27,5 кг (оценочная стоимость 1 руб.). Груз был передан сотрудникам таможенной службы для проведения разбирательства[43].

46 тонн живого краба было обнаружено пограничниками на борту задержанного судна «SUN BEE», следовавшего под флагом Сьерра-Леоне. Экипаж судна – 17 человек, в составе которого Россияне, украинцы и индонезийцы. 4 октября 2008 года шхуна была обнаружена пограничным патрульным судном «Маньчжур» в исключительной экономической зоне России в северной части Японского моря. Шхуна на полном ходу шла в направлении экономической зоны Японии. На запрос пограничников капитан «SUN BEE» ответил, что на борту никакого груза нет. Однако высадившаяся на борт шхуны осмотровая группа обнаружила в трюмах в чанах с морской водой порядка 46 тонн живого краба опилио, камчатского и синего. Документов, подтверждающих законность груза, контролирующим органам представлено не было. За нарушение правил промысла шхуна «SUN BEE» была задержана и 7 октября отконвоирована для проведения разбирательства в порт Находка[44].