Обзор международных документов о подходах к организации и работе современной полиции (стр. 3 )

Развитие партнерства с обществом может оцениваться путем проведения опросов общественного мнения и интервьюирования целевых групп по вопросам эффективности работы полиции, ситуации с безопасностью на местах и мер, предпринятых для ее обеспечения. Кроме того, должен проводиться анализ жизнеспособности конкретных форм взаимодействия полиции и общества (в частности, официальных и неформальных площадок, упомянутых выше) и анализ сообщений в СМИ. Такой анализ должен дополняться статистическими показателями об уровне преступности, об уровне раскрываемости, исследованиями о виктимизации и проч. Если опрос общественного мнения проводился на стадии планирования проекта, результаты опроса, проведенного при его оценке, необходимо измерять по сравнению с результатами изначального опроса. Образцы вопросов для оценки укрепления партнерства между полицией и обществом, предложенные ОБСЕ, приведены в Приложении 2.

Общество должно быть проинформировано о результатах оценки (как позитивных, так и негативных) и иметь возможность вносить предложения о необходимых изменениях[74].

На основании результатов оценки необходимо провести анализ с привлечением всех участников проекта (заинтересованных лиц) и пересмотреть подход к тем мерам, которые оказались неэффективными.

Формы взаимодействия с местными властями

Для успешной работы полиции необходима поддержка местных властей и сотрудничество с ними[75]. Проблемы обеспечения безопасности перестали восприниматься как направление деятельности исключительно правоохранительных органов. Напротив, местные власти призваны организовывать партнерства для целей предотвращения преступности и борьбы с ней, в которые могут входить представители различных ведомств (в том числе органов образования, здравоохранения, трудоустройства, молодежной политики, жилищной политики и проч.), а также представители СМИ и частного сектора. Полиция должна быть вовлечена в деятельность таких партнерств. Таким образом, местные власти имеют статус основных «игроков» в системе правопорядка, и деятельность полиции должна осуществляться во взаимодействии с местными властями.

Поскольку совместная деятельность разных участников является новой и непривычной формой борьбы с преступностью, властям рекомендуется создать постоянно действующий координационный орган, включающий в себя представителей правоохранительных структур и местных властей. Задачами такого органа будут подготовка совместных программ в области безопасности, обеспечение координации деятельности в области безопасности, правопорядка и, в особенности, предупреждения преступлений. Такой орган мог бы отвечать за совместную работу с лидерами местных сообществ и представителями различных конфессий[76].

Местные власти должны поддерживать работу полиции различными социальными мерами, например, реализацией проектов по интеграции отдельных категорий населения путем привлечения к работе, программ по снижению количества молодых людей, не посещающих школу, поддержкой социальных и межкультурных медиаторов и проч.[77]. То есть местные власти должны работать с тем, что обычно называют крименногенными факторами, работать на исключение причин, порождающих преступность.

Предупреждение преступности является одной из важнейших совместных задач разных общественных сил, поэтому необходимо развивать прямые консультативные контакты между органами власти и полицией при решении конкретных вопросов. Например, таких как:

распределение территориальных зон ответственности полицейских подразделений, периодичность обходов и мобильного патрулирования, консультирование граждан о том, каким образом оградить себя от преступлений, предотвращение и разрешение межэтнических конфликтов и координация этой деятельности с другими мерами по интеграции меньшинств в общество[78].

Важной формой участия местных властей в поддержании правопорядка является создание так называемой «муниципальной полиции». Во многих странах Европы отмечается укрепление местных правоохранительных органов, которые подотчетны местным властям. Такая практика считается эффективной в силу того, что муниципальные правоохранительные органы:

осведомлены о местных условиях, лучше реагируют на местные потребности, находятся в более тесном контакте с населением.

Поэтому органы Совета Европы призывают создавать муниципальные правоохранительные органы, которые были бы подотчетны местным властям. Такие органы должны иметь представление об ожиданиях населения и развивать свои услуги в этом направлении. Сбор информации о местных проблемах и потребностях конкретных групп населения должен происходить с использованием самых разнообразных источников, и деятельность должна планироваться именно на основании этой информации. Местные правоохранительные органы должны играть ведущую роль в межведомственном подходе к обеспечению безопасности, при котором разнообразные органы адаптируют свои стратегии к местным потребностям. Кроме того, они должны сотрудничать с местными сообществами напрямую (через консультативные советы жителей), предоставляя рекомендации о предупреждении преступности. Они также могут выступать в качестве медиаторов и принимать участие в информационных кампаниях местных властей. Также должно быть налажено сотрудничество со СМИ и со специалистами, которые  занимаются социальным развитием в кварталах со сложной обстановкой[79].

Местные правоохранительные органы должны создаваться на основе четких законодательных норм, определяющих их задачи. Им должно быть предоставлено достаточное финансирование и техническое оснащение, а также квалифицированные кадры. Кроме того, должна быть разработана система взаимодействия между муниципальной и национальной полицией, функции которых должны быть различны и дополнять друг друга[80].

Взаимодействие с НПО

Полиции следует привлекать неправительственные организации (НПО) к созданию структур сотрудничества с местным населением, даже если между полицией и НПО существуют напряженные отношения[81]. При этом необходимо признавать, что НПО являются ценным источником практического опыта и информации, так как аккумулируют специфическую информацию, участвуют в помощи гражданам, знают об их проблемах и пр. По этой же причине НПО могут способствовать установлению прямых контактов с гражданами[82]. Сотрудничество с правозащитными, а также с религиозными организациями, играет важную роль в налаживании диалога с меньшинствами[83].

Принципы работы полиции с меньшинствами

Комиссия Совета Европы по борьбе с расизмом и нетерпимостью и Комиссар по делам национальных меньшинств ОБСЕ разработали ряд рекомендаций для полиции в области недискриминации[84]. При борьбе с расизмом и расовой дискриминацией и исключении дискриминации из собственной практики полиция выполняет два важных аспекта своей миссии:

Борется с преступностью, в том числе с терроризмом, обеспечивая безопасность и уважение прав всех людей на основании принципа равенства, Поддерживает демократические ценности и верховенство права.

Системный подход к работе полиции с меньшинствами и этническими группами

Важно выработать системный подход к вопросам осуществления полицейской деятельности в многонациональных обществах, который пользовался бы поддержкой на всех уровнях иерархии полицейской службы, у других представителей власти, а также общества. Для этого государствам предлагается разрабатывать планы действий, которые:

включают все сферы взаимоотношений полиции и меньшинств; основаны на анализе существующих проблем и потребностей в данной области; указывают на задачи и лиц, ответственных за реализацию политики в этой области; указывают на необходимость создания должностей и подразделений, ответственных за координацию работы; предполагают достаточное обеспечение ресурсами; предполагает, что на всех стадиях процесса будут проводиться консультации полиции с меньшинствами (посредством НПО, при необходимости); предполагают создание пилотных проектов на местном уровне как первый шаг к осуществлению плана.

Кроме того, необходимо обеспечить постоянный мониторинг реализации плана.

Отказ от дискриминации в полиции и запрет расового профайлинга

Законодательство о запрете прямой и косвенной дискриминации должно распространяться на полицию. Одним из частных случаев дискриминации является расовый профайлинг, то есть неоправданное использование полицией расы, цвета кожи, языка, религии, национальности или этнического происхождения в качестве основания для осуществления мер по контролю, наблюдению и расследованию. Данная практика должна быть запрещена и наказуема.

Под мерами контроля, наблюдения и расследования подразумеваются такие меры, как личный обыск, проверка документов, досмотр транспортных средств, обыск в жилище и других помещениях, меры оперативного характера (в том числе прослушивание телефонных переговоров), сбор информации и другие меры. Такие меры могут осуществляться только при наличии разумного подозрения в совершении или подготовке преступления. При этом подозрение должно быть основано на объективных критериях.

Неоправданное использование указанных оснований для принятия мер означает, что оно не преследует законной цели или не является пропорциональным любой законной цели, которую полиция стремиться достичь. Для того, чтобы оценить пропорциональность мер, необходимо учитывать их

эффективность, то есть способность привести к идентификации преступника, влияние на возможность полиции работать с меньшинствами для установления личности преступника и степень, в которой данные меры могут направить полицию по ложному следу при выявлении реальных преступных деяний. необходимость, то есть невозможность использования менее жестких мер для достижения той же самой цели. степень вреда, которую данные меры наносят конкретным лицам, а также обществу путем институционализации предрассудков и легитимации дискриминационных практик. Здесь важно учитывать конкретные методы осуществления мер, а также степень усиления стигматизации меньшинств в конкретном географическом районе в связи с деятельностью полиции.

Для установления наличия в полиции практик расового профайлинга должны проводиться исследования, в том числе, путем анализа данных о предпринятых мерах путем их классификации по основаниям (национальность, этническое происхождение, язык или религия лиц, в отношении которых были предприняты меры). Полезно сравнивать данные о мерах, предпринятых в отношении представителей меньшинств, и остальных граждан.

При этом любые данные о представителях меньшинств должны собираться  с учетом принципов конфиденциальности и уважения к самоопределению лица как представителя меньшинства. Данные должны быть анонимными, чтобы исключить возможность их связи с личными делами конкретных лиц.

Роль полиции в борьбе с дискриминацией

Полиция обязана тщательно расследовать все случаи расовой дискриминации и принимать во внимание дискриминационный мотив в обычных преступлениях. Для этого определение «случая дискриминации» должно быть широким и включать в себя любое происшествие, которое воспринимается потерпевшим или другим лицом в качестве дискриминационного, а не только те происшествия, которые потенциально предполагают уголовную ответственность. Полиции должны быть предоставлены подробные руководства о том, какие действия необходимо предпринять при получении сообщения о случае дискриминации. В такое руководство должны включаться положения об обращении с потерпевшим, о неотложных действиях, необходимых для фиксации доказательств, о поиске и допросе свидетелей, о розыске подозреваемого и выяснении его связей с организациями расисткой направленности, в том числе неонацистами и скинхедами. Также рекомендуется создавать подразделения в полиции, специализирующиеся на таких правонарушениях, а также вести разъяснительную работу среди полицейских о важности борьбы с расизмом и преступлениями на почве дискриминации.

В полиции должна существовать система сбора подробной информации о случаях расовой дискриминации. Это может осуществляться, например, путем заполнения формы о случае дискриминации, в которую включается информация об опасениях потерпевших, о подозреваемом, о характере происшествия, месте происшествия и дискриминационных основаниях. Кроме того, должна вестись статистика количества дел, переданных в прокуратуру для расследования и в итоге признанных преступлениями на почве дискриминации. Такая работа абсолютно необходима для оценки эффективности борьбы с дискриминацией и улучшения практик полиции.

Необходимо также поощрять сообщения потерпевших и свидетелей о случаях дискриминации. Помимо общего укрепления доверия меньшинств к полиции, это может быть сделано путем сотрудничества полиции с местными органами и организациями и предоставления возможности сообщать о случаях дискриминации не только в полицию, но и в другие инстанции, в том числе социальные службы. Кроме того, полиция должна обеспечить защиту потерпевших и свидетелей от виктимизации, то есть негативных последствий, связанных с сообщением о случае дискриминации.

Взаимоотношения между полицией и представителями меньшинств

В контексте работы по делам, не связанным с дискриминацией, полиция также может сталкиваться с представителями меньшинств, например, если они выступают в качестве свидетелей. Поэтому важно, чтобы в любой деятельности сотрудники полиции были обязаны поддерживать равноправие и избегать дискриминации при осуществлении своих функций. Для этих целей должны существовать специальные программы по обеспечению равенства, которые могут включать в себя просветительскую работу, разработку внутренних кодексов поведения, касающихся недискриминации, и проч. По возможности необходимо обеспечить, чтобы патрулирование районов, в которых проживают представители этнических меньшинств, осуществлялось полицейским подразделением, в которое входят представители разных этнических групп. Кроме того, тактика работы и внешний вид полиции не должны вызывать страх или напряжение у населения.

Необходимо также создавать условия для диалога и сотрудничества между полицией и меньшинствами. Такое взаимодействие должно быть основано на доверии. При этом полиция должна проактивно поддерживать инициативы по партнерству между полицией и представителями меньшинств, в частности этническими общинами. Так, необходимо проводить регулярные встречи и консультации с представителями меньшинств по вопросам осуществления полицейской деятельности в местах проживания общин. Возможно создание консультативного совета, назначение контактного лица в полиции, к которому представители меньшинств могли бы обращаться, назначение сотрудника полиции, который регулярно посещает местные сообщества, введение института медиаторов, которые бы пользовались доверием представителей меньшинств, введение демократических механизмов ответственности полиции за свою деятельность перед местными общинами и проч. При этом важно обеспечить, чтобы полиция могла общаться с этническими сообществами на их языке.

Кроме того, при общении со СМИ и обществом в целом полиция не должна допускать дискриминационных высказываний. В частности, полиция не должна раскрывать информацию об этническом происхождении, языке, национальности и иных аналогичных особенностях подозреваемых, если только это не абсолютно необходимо.

Приложение 1

Образцы вопросов для оценки организационных преобразований полицейских служб[85]

- Проводило ли управление комплексную стратегию по информированию всех заинтересованных сторон о преимуществах и рисках полицейской работы с населением по месту жительства до начала работы, в ходе работы, после ее окончания?

- Разработало ли управление стратегию получения и анализа официальных и неформальных откликов местного населения?

- Все ли сотрудники департамента прошли специальную подготовку по вопросам работы полиции с населением по месту жительства?

- Имеются ли курсы обучения в развитие первоначальной подготовки?

- Изменились ли руководящие принципы набора и расстановки кадров?

- Внесены ли в служебные аттестации сотрудников изменения, отражающие как качественные, так и количественные показатели оценки их деятельности?

- Довело ли высшее звено руководства до сведения всех сотрудников управления, что ожидается от них в связи с принятием в рамках всей службы новой концепции работы?

- Разработало ли и внедрило ли высшее руководство план по предоставлению полномочий сотрудникам, работающим непосредственно с гражданами?

- Создало ли и реализовало ли полицейское руководство план снижения уровня разногласий внутри службы (например, между полицейскими пешего патруля и сотрудниками моторизированных патрулей)?

- Разработало ли и реализовало ли высшее полицейское руководство систему измерения воздействия полицейской работы с гражданами на уровень преступности, страх перед преступностью и поддержание общественного порядка?

- Продемонстрировало ли высшее руководство свою готовность предоставить полицейским «право на неудачу» и быть терпимым к непреднамеренным ошибкам?

- Разработало ли высшее звено полиции средства для оказания содействия и средства контроля над координацией усилий полиции и других отделов и подразделений?

- Рассматривается ли работа полицейских, работающих непосредственно с гражданами, в качестве составной части коллективных усилий (местных властей, других служб) по реализации концепции полицейской работы с населением по месту жительства?

- Поддерживали ли непосредственные начальники своих сотрудников в их нововведениях и относились ли они с терпимостью к непреднамеренным ошибкам?

- Является ли размер района патрулирования соответствующим географическим размерам района, численности населения, числу зарегистрированных преступлений и количеству обращений в полицию за помощью?

- Предоставлено ли полицейским на местах достаточно полномочий для реализации собственных нововведений с минимумом бюрократических преград?

- Имеют ли полицейские на местах достаточно времени, чтобы заниматься не только оперативной работой, но и выполнять другие задания?

- Производится ли отбор полицейских для работы с местным населением на основе оценки их коммуникативных способностей, а также с учетом проявленного сопереживания и чуткости к проблемам этнических, расовых, половых, религиозных и культурных различий?

- Имеют ли полицейские, работающие с местным населением, достаточно времени для профилактической работы и для установления контактов и отношений доверия с местным населением и?

- Способствуют или препятствуют служебные обязанности, связанные с работой полицейских с гражданами, возможности продвижения по службе?

- Рассматривало управление возможность объединить свои усилия с другими структурами системы уголовного правосудия и другими государственными агентствами?

Приложение 2

Образцы вопросов для оценки укрепления партнерства между полицией и обществом[86]

Предпринимает ли полиция те или иные упреждающие действия для снижения уровня преступности, уровня потребления наркотиков, уровня страха перед преступностью и деморализации населения? (В том числе, такие действия могут быть направлены на вопросы благоустройства районов? Учитывают ли полицейские в своих действиях местные приоритеты, нужды и ресурсы? Предоставлено ли рядовым жителям право вносить свой вклад в процесс определения первоочередных задач? Способствуют ли полицейские неформальному разрешению конфликтов среди местного населения? Занимаются ли полицейские нуждами и проблемами уязвимых групп населения? Работают ли полицейские с местным населением по установлению и решению первоочередных задач, связанных с общественным порядком? Выступают ли полицейские в роли медиаторов, которые увязывают интересы местного населения с интересами других ведомств? Избегают ли полицейские действий в пользу одной группы в ущерб другой? Проявляют ли полицейские уважение к расовым, этническим, религиозным, культурным различиям или различиям по признаку пола? Свободны ли полицейские от политических пристрастий?

Приложение 3

Список документов

Документы Организации Объединенных Наций

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, 34/169, от 01.01.01 г.

  Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, 40/34, от 01.01.01 г.

  Минимальные стандартные правила, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), 40/33,

  Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, 51/59, от 01.01.01 г.

Документы Восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.)

  Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка.

  Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование.

Резолюции Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию

  Укрепление верховенства права путем повышения честности и неподкупности и развития потенциала органов прокуратуры, с приложением Стандартов Международной Ассоциации Прокуроров о профессиональной ответственности, основных правах и обязанностях прокуроров, 17/2, 2008 год.

Резолюции Экономического и социального совета ООН

  Руководящие принципы для эффективного осуществления кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, 1989/61, от 01.01.01 г.

  Руководящие принципы, касающиеся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и свидетелей преступлений, 2005/20, от 01.01.01 г.

Документы Совета Европы

Рекомендации Комитета Министров Совета Европы

  Об участии общества в политике борьбы с преступлениями, (83) 7, от 01.01.01 г.

  О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса, (85) 11, от 01.01.01 г.

  Об использовании персональных данных в деятельности полиции, (87) 15, от 01.01.01 г.

  О кодексах поведения для государственных служащих, с приложением Модельного кодекса, (2000) 10, от 01.01.01 г.

  О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, (2000) 19, от 6 октября 2000 г.

  Европейский Кодекс полицейской этики с пояснительным  меморандумом, (2001) 10, от 01.01.01 г.

  О новых способах работы с преступностью несовершеннолетних и роли правосудия по делам несовершеннолетних, (2003) 20, от 01.01.01 г.

  О помощи потерпевшим от преступлений, (2006) 8, от 01.01.01 г.

Документы Конгресса местных и региональных властей Совета Европы

Рекомендации

  О местных правоохранительных органах в Европе, , от 01.01.01 г.

  О местных правоохранительных органах: местные и региональные власти гарантируют новое сотрудничество, , от 01.01.01 г.

Резолюции

  По вопросам преступности и безопасности в европейских городах: роль местных властей,, от 01.01.01 г.

  О пособии о местных властях и предотвращении преступности в городах с приложением Пособия, , от 01.01.01 г.

  О местных правоохранительных органах в Европе, , от 01.01.01 г.

  О местных правоохранительных органах: местные и региональные власти гарантируют новое сотрудничество, , от 01.01.01 г.

Другие документы Совета Европы

  Декларация о полиции, резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 690, от 8 мая 1979 г.

  О борьбе с расизмом и расовой дискриминацией при осуществлении полицейской деятельности с пояснительным меморандумом, Рекомендация 11 Европейской Комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью, от 01.01.01 г.

  Мнение Комиссара Совета Европы по правам человека о независимом и эффективном рассмотрении жалоб на действия полиции, CommDH(2009)4, от 01.01.01 г.

Документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

  Рекомендация Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств об осуществлении полицейской деятельности в многонациональном обществе, февраль 2006 г.

  Руководство по демократическим основам полицейской деятельности, составлены Старшим советником Генерального секретаря ОБСЕ по вопросам полицейской деятельности, декабрь 2006 г.

  Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом, составлено Старшим полицейским советником при Генеральном секретаре ОБСЕ, май 2008 г.

  Наилучшая практика первоначальной полицейской подготовки - аспекты учебной программы, составлено Старшим полицейским советником Генерального секретаря ОБСЕ, май 2009 г.

[1]  Руководство по демократическим основам полицейской деятельности, составлены Старшим советником Генерального секретаря ОБСЕ по вопросам полицейской деятельности, II, III, 2, 3, 5-8.

[2]  Рекомендация Комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ об осуществлении полицейской деятельности в многонациональном обществе, п.12; Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом, составлено Старшим полицейским советником при Генеральном секретаре ОБСЕ, c.19-20

[3]  Декларация о полиции (Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 690), Преамбула; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (ООН), статья 1

[4]  Руководство по демократическим основам полицейской деятельности, составлены Старшим советником Генерального секретаря ОБСЕ по вопросам полицейской деятельности, I, Европейский Кодекс полицейской этики (Рекомендация Комитета Министров Совета Европы (20, п. 1.

[5]  «Ситуационная теория предупреждения преступности основывается на следующем предположении: на решение индивида совершить или не совершить противоправный поступок влияют такие ситуационные факторы, как конкретные особенности места совершения деяния, реакция потенциальной жертвы и наличие свидетелей». В такую профилактику включаются меры, повышающие трудность совершения правонарушения, меры, повышающие риск быть наказанным за совершение правонарушения, меры, уменьшающие выгоду от совершения правонарушения. Подробнее см.: , Профилактика девиантного поведения. Преступность несовершеннолетних и превентивные стратегии.