Обзор международных документов о подходах к организации и работе современной полиции (стр. 1 )

Обзор международных документов о подходах к организации и работе современной полиции

Источник: http://*****/topics/p_assessment/9746.html

16 октября 2011, 21:16

Мария Сучкова, аспирант Университета Эссекса, эксперт Фонда «Общественный Вердикт»

  Введение: развитие представлений о предназначении и задачах полиции

  С середины прошлого века полиция привлекает к себе пристальное внимание международных организаций. Со временем подходы к предназначению, целям и деятельности полиции, отраженные в международных документах, меняются. Так, в традиционном понимании исключительным предназначением полиции является правоохранительная деятельность. Такая деятельность предполагает спектр действий оперативного реагирования для решения проблем преступности. Практика в разных странах показала, что такой подход, как правило, обуславливает централизацию и бюрократизацию полицейской службы.

  Однако с развитием и усложнением отношений в обществе, урбанизацией, изменением качественных характеристик преступности и др. стало очевидно, что этот подход не способен решить проблемы обеспечения безопасности. Возникла идея о необходимости перехода от концепции исключительно правоохранительной роли полиции к концепции, уделяющей большее внимание вопросам предотвращения преступлений и разрешению проблем до того, как они попадают в традиционную сферу деятельности уголовной юстиции.

  В рамках новой концепции отмечается, что прогресс в развитии полиции наблюдается, когда происходит переход «от подхода, ориентированного на контроль, к подходу, ориентированному на обслуживание», и основой деятельности полиции становится предупреждение преступлений. При смене подхода полиция начинает при разработке и осуществлении своей деятельности ориентироваться на потребности и общества, и государства и исходит из принципа минимальной и пропорциональной репрессии. Так повышается доверие граждан к полиции и легитимность власти в целом[1].

Для того, чтобы эффективно решать задачи по предупреждению преступности, необходимо изучать причины, влияющие на преступность («криминогенные факторы») и строить работу по «выключению» или максимально возможному исключению этих причин.

Тем самым фокус деятельности полиции перемещается на работу с причинами, влияющими на преступность. Было признано, что полиция сама по себе не обладает для этого достаточными ресурсами. Поэтому полиция нуждается в поддержке граждан и общественных структур.

Поддержка общества важна, с одной стороны, для получения информации, необходимой для предотвращения и расследования преступлений. С другой стороны, взаимодействие с обществом повышает доверие населения к полиции, позволяет гражданам вносить вклад в обеспечение собственной безопасности и влиять на деятельность полиции. Кроме того, за счет такого партнерства между гражданами и полицией граждане начинают чувствовать за собой часть ответственности за поддержание должного качества жизни и решение социальных проблем с своем районе[2]

Новый подход основывается на идеях служения полиции обществу и предполагает высокую степень социальной важности работы полиции и ее ответственности не только перед государством, но и перед обществом[3]. Осуществление полицейской деятельности не может быть основано на страхе, требуется согласие как необходимая основа партнерства между полицией и гражданами.

Исходя из указанных идей, задачами полиции являются поддержание общественного спокойствия и правопорядка, защита и уважение прав и свобод личности, предотвращение преступности и борьба с ней, а также оказание помощи и услуг обществу[4].

  Задача по поддержанию общественного спокойствия и порядка подразумевает обеспечение безопасности физических и юридических лиц, охрану имущества и реализацию закона в отношениях между государством и частными лицами, а также в отношениях между людьми.

  Защита и уважение прав человека является отличительной чертой функционирования полиции в демократическом обществе. Это означает обязанность полиции стоять на страже прав человека, а также наличие пределов в действиях полиции при осуществлении других ее функций.

Предупреждение преступности включает в себя социальную и ситуационную профилактику[5]. При выполнении этой задачи взаимодействие полиции с обществом и другими государственными органами приобретает наибольшее значение.

Наделение полиции функцией по оказанию услуг является следствием тенденции, при которой полиция более активно интегрируется в общество и приближается к населению. При этом полиция приобретает статус социальной службы, в дополнение к своему статусу органа, ответственного за применение закона[6].

  В этом обзоре мы хотим рассказать про имеющиеся и формирующиеся подходы к организации полицейской службы, принципы работы полиции и механизмы взаимодействия полиции с обществом и другими государственными ведомствами.

Базой для подготовки обзора послужили документы[7] Организации Объединенных Наций, Совета Европы и Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, имеющие рекомендательную силу для властей Российской Федерации.

В работе рассмотрены следующие вопросы:

управление и кадровая политики в полиции, подготовка и обучение сотрудников полиции, социально-экономические права полицейских, дисциплина и отчетность в полиции, контроля и ответственности сотрудников полиции, принципы работы полицейских служб, работа полиции с обществом в целом и с отдельными категориями граждан (меньшинствами, несовершеннолетними, потерпевшими и свидетелями), взаимоотношение полиции с другими органами власти, в частности с прокуратурой и органами местного самоуправления.

Подходы к организации службы

Вопросы управления и служебной иерархии

В хорошо устроенной полицейской службе должна существовать четкая иерархия и распределение обязанностей и ответственности. Полиция в целом и ее руководящие сотрудники  должны обладать достаточной оперативной независимостью и автономностью по отношению к другим органам для эффективного выполнения своих функций. Так, например, полиция не должна получать каких-либо инструкций политического характера. Вопросы назначения и продвижения по службе должны быть внутренним делом полиции, за исключением высших чинов, когда законом предусмотрено иначе. Независимость, тем не менее, не исключает контроля как со стороны общественности, так и со стороны других государственных органов (см. ниже).

Для реализации целей более активного взаимодействия с обществом может быть необходимо изменить управленческую структуру полиции. Важным фактором в этом отношении является децентрализация.

Децентрализация подразумевает, что полиция наделяется:

большими полномочиями по принятию решений и управлению ресурсами, большей самостоятельностью сотрудников, непосредственно работающих с населением,

При этом, функции координации, контроля, поддержки деятельности исполнителей закрепляются за руководством.

Таким образом, предполагается переход от модели передачи информации «сверху вниз» к восходящей модели («снизу вверх»)[8].

Одним из управленческих принципов становится практика руководства, которая поощряет личное и профессиональное развитие сотрудников. Для этого должны существовать системы оценки качества работы сотрудников и механизмы повышения качества работы. Сотрудники должны отчитываться перед руководством о своей деятельности. Анализ таких отчетов может способствовать выявлению различных тенденций в полицейской службе, совершенствованию обучения и повышению безопасности сотрудников.

Кроме того, постоянный контроль качества услуг, предоставляемых гражданам, должен проводиться постоянно. Качество может оцениваться двумя способами:

напрямую (путем выяснения соответствия определенному стандарту), косвенно (путем оценки мнения потребителей услуг или путем оценки результатов)[9].

Международные документы указывают, что оценка эффективности работы полицейских должна учитывать способность конкретных сотрудников решать проблемы населения совместно с гражданами. Такой способ решения проблем рассматривается как более эффективный, чем тот, при котором используются исключительно количественные показатели (например, количество штрафов, наложенных конкретным сотрудником).

При проведении оценки эффективности работы сотрудников полиции должны приниматься во внимание такие результаты работы полицейских, как:

эффективность мер, принятых для решения проблем, уровень удовлетворенности населения услугами полиции, степень ощущения безопасности у населения, проживающего в конкретном районе, степень сотрудничества общества с полицией и проч.[10].

Кадровая политика

Обязанностью государств в вопросах поддержки надлежащей кадровой политики в полиции является обеспечение процедур отбора, в которых должны учитываться моральные, психологические и физические качества потенциальных сотрудников[11]. Критериями отбора должны быть:

компетентность, опыт.

При этом в понятие компетентность включается не только личные способности и качества кандидата, такие как рассудительность, открытость, зрелость и чувство справедливости, но и коммуникативные навыки, а также понимание социальных и культурных проблем и местных условий.

Опыт оценивается с позиций:

полученного образования, профессиональной подготовки, предыдущего профессионального опыта.

Лица, признанные виновными в тяжких преступлениях, не могут служить в полиции. Прием на работу должен осуществляться после проверки кандидатур[12].

Одним из принципов кадровой политики является принцип репрезентации населения территории, которую обслуживает полиция. Это означает, что на центральном,  региональном и местных уровнях кадровый состав должен отражать разнообразие населения. Это относится как к руководящим, так и к более рядовым должностям.

В связи с этим становится необходимым привлекать представителей меньшинств, в том числе этнических, для службы в полиции. Для этого рекомендуется распространять в местных сообществах информацию о наборе в полицейские службы, создавать позитивный имидж полиции, поощрять подачу заявок представителями меньшинств на полицейские должности, обучать представителей меньшинств знаниям и навыкам, необходимым для сдачи экзамена на полицейскую должность, выявлять и искоренять дискриминационные практики при трудоустройстве в полицию.

Для реализации «репрезентативного» подхода рекомендуется устанавливать статистические показатели, которые необходимо достичь в области набора представителей меньшинств в полицию. Однако меры, направленные на поддержку меньшинств, не должны приводить к понижению стандартов соответствия службе.

Кроме того, необходимо обеспечить, чтобы представители меньшинств в полиции имели равные возможности для продвижения по службе в полиции и не подвергались дискриминации и негативной стереотипизации со стороны других сотрудников или начальства. Для представителей меньшинств могут разрабатываться специальные программы карьерного развития. Кроме того, у них должна быть возможность формировать профессиональные ассоциации[13].

Периодическая проверка профессиональной пригодности всех сотрудников рассматривается как основный механизм для обеспечения качества работы полиции. При этом особое внимание должно уделяться консультированию сотрудников правоохранительных органов о методах борьбы со стрессом. В особенности такое консультирование необходимо в случаях, если сотрудник полиции применял силу и огнестрельное оружие[14].

Обучение и подготовка

Обучение и подготовка сотрудников правоохранительных органов имеет первостепенное значение. Для эффективного функционирования системы обучения и подготовки полицейских требуется обмен опытом на региональном и межрегиональном уровнях[15].

В полицейской службе должна существовать:

система первичной профессиональной подготовки, система повышения квалификации, проводимой с регулярными интервалами, система специальной подготовки при необходимости.

Общая подготовка сотрудников полиции должна быть максимально открыта для общества[16].

Важным обстоятельством, имеющим отношение к системе подготовки сотрудников, является учет потребностей сотрудников. Международные документы требуют, чтобы потребности в области обучения определялись самими сотрудниками.

Кроме того, механизмы оценки эффективности обучения являются отдельной задачей, которую необходимо решать в процессе организации системы подготовки сотрудников полиции.[17].

Международные документы уделяют отдельное внимание содержанию образовательных программ для полицейских. В частности, они рекомендуют в курс общей подготовки включать такие тематики, как:

система ценностей и этических норм и их применение на практике (права человека, гендерные вопросы, культурное многообразие, партнерство с обществом, коррупция, виктимология и проч.), профессиональные навыки (навыки использования технических средств, навыки общения с различными категориями населения, навыки управления стрессом, навыки обороны, оказание первой помощи, навыки патрулирования и проч.), основы расследования и делопроизводства, полевая подготовка.

Международные документы рекомендуют учитывать опыт других стран при формировании обучающих программ [18].

Сотрудники, обязанные носить огнестрельное оружие, должны получать соответствующее разрешение лишь по завершении специального курса обучения[19]. Кроме того, при обучении необходимо обращать особое внимание на «альтернативы применению силы и огнестрельного оружия, включая мирное урегулирование конфликтов, понимание поведения больших масс людей и методы убеждения, ведения переговоров и посредничества, а также технические средства, с целью ограничения применения силы или огнестрельного оружия». При разработке и пересмотре программ обучения необходимо учитывать конкретные инциденты[20]. Последнее означает, что обучение должно быть построено на рассмотрении типичных практических ситуаций, с которыми сталкивается полиция в своей деятельности.

Сотрудники, которые часто занимаются делами несовершеннолетних или специализируются на предотвращении ювенальной преступности, также должны проходить специальный инструктаж[21].

В курсы подготовки и повышения квалификации сотрудников на всех уровнях иерархии рекомендуют включать темы, которые касаются работы полиции с меньшинствами, и в целом, работы в многообразном обществе, а также вопросы незаконности дискриминации и «расового профайлинга»[22] как ее проявления. Для того, чтобы обучение было лучше соотнесено с реальной практикой работы, необходимо проводить анализ потребностей обучения в области работы с меньшинствами.

Сотрудникам, которые часто работают с представителями меньшинств, должно предоставляться специальное обучение, например, курсы языка, на котором говорят представители меньшинств, курсы культурного и религиозного плюрализма, навыки выявления, предотвращения и пресечения межэтнических столкновений и медиации в таких ситуациях. Такие тренинги должны быть практическими и нацеленными не только на обучение навыкам, но и на разрушение негативных стереотипов. По возможности, к планированию, проведению и оценке результатов тренингов должны привлекаться представители меньшинств.

Для сведения к минимуму проблемы расового профайлинга сотрудники должны проходить подготовку, которая поможет им определять наличие разумного подозрения в отношении лица при применении мер контроля и принуждения. В ходе такого курса должны разбираться конкретные ситуации и должная реакция полиции при осуществлении своих функций[23].

Курс подготовки сотрудников полиции должен также обеспечивать понимание потребностей потерпевших и руководящих принципов оказания им надлежащей оперативной помощи[24]. Сотрудники полиции должны иметь представление о том, как влияют преступления на последующее поведение потерпевшего, о рисках повторной виктимизации и навыках  минимизации такого рисков, а также о службах поддержки потерпевших и случаях, в которых с ними необходимо связываться.

Сотрудники полиции, работающие с жертвами определенных категорий преступлений, например, домашнего насилия, преступлений против половой неприкосновенности, преступлений на почве расовой и иной дискриминации и др., должны получать особое обучение работе с жертвами таких преступлений[25].

В курс подготовки полицейских, работающих с несовершеннолетними потерпевшими и свидетелями, должны включаться такие темы, как права ребенка, особенности этики работы, признаки, свидетельствующие о совершении преступлений в отношении детей, навыки и методы оценки кризисных ситуаций, конфиденциальность, методы оказания поддержки и предоставления защиты детям в ходе уголовного процесса, навыки общения с детьми и др[26].

Можно сделать вывод, что стандарты организации обучения подразумевают, что система обучения и подготовки должна быть гибкой настолько, чтобы в случае необходимости включать в себя большое разнообразие специальных курсов, отражающих реальную полицейскую практику. Доступ к таким курсам должен быть свободным для сотрудников, которые в этом нуждаются. Обеспечение полицейской работы актуальным для нее обучением рассматривается как условие качества и эффективности самой полицейской службы.

Жалование и условия работы

Сотрудники полиции должны пользоваться максимально широким набором социальных и экономических прав, включая:

право получать соответствующее вознаграждение, право на надлежащие условия работы, право на социальную защиту и на специфические меры по охране здоровья и безопасности с учетом специфики работы полиции.

Заработная плата должна быть справедливой и принимать во внимание особые факторы профессии, такие как:

повышенный риск, ответственность, нестандартный рабочий график.

Профессиональные, психологические и материальные условия работы должны обеспечивать беспристрастность, достоинство и честность сотрудников полиции.

Сотрудники полиции должны иметь возможность создавать профессиональные союзы, уполномоченные принимать участие в переговорах и консультациях о профессиональном статусе сотрудников и управлении полицейскими подразделениями. Такие организации также должны быть вправе подавать жалобы и представлять интересы полицейских. Членство в профессиональных организациях не должно негативно сказываться на сотруднике[27].

Дисциплина, отчетность и контроль

Хорошая организация полицейской деятельности требует, чтобы полиция в своей деятельности была подотчетна:

гражданам, их представтелям, государству, закону.

В связи с этим полицейская служба и ее деятельность должны быть прозрачными и открытыми для изучения различными институтами контроля. Это является предпосылкой для возникновения и поддержания доверия общества, установления диалога и взаимопонимания с гражданами[28].

В полицейских службах должны существовать эффективные механизмы для обеспечения внутренней дисциплины, внутреннего и внешнего контроля и надзора[29].

При этом полиция должна быть готова предоставить информацию о своей деятельности, не разглашая конфиденциальных сведений[30].

Мерой внутреннего контроля является систематическая проверка полицией законности проведения операций и их оценка с точки зрения внутреннего и международного права в области прав человека. Этот принцип относится к полиции в целом, а также к отдельным сотрудникам[31].

В случаях применения силы и огнестрельного оружия контроль обеспечивается составлением рапортов, которые должны быть предметом эффективного разбора, как органами в рамках правоохранительной системы, так и иными независимыми административными и судебными органами, в случае необходимости. Последнее обязательно, если применение оружия привело к серьезному ранению, смерти или иным тяжелым последствиям. В таких случаях рапорт о применении оружия должен быть незамедлительно направлен в соответствующие органы[32].

Институты внешнего контроля включают в себя все три ветви власти, а также различные органы, ответственные за мониторинг соблюдения прав человека (комиссии, омбудсмены, советы по рассмотрению жалоб граждан и проч.).

Так, парламент осуществляет предварительный контроль путем регламентации деятельности полиции в законодательстве и последующий контроль путем парламентских расследований.

Исполнительная власть осуществляет прямой контроль путем определения финансирования, приоритетных областей деятельности полиции и разработки регламентов ее деятельности.

Судебная власть осуществляет постоянный контроль за деятельностью полиции как части системы уголовной юстиции.

Важную роль в осуществлении общественного контроля могут играть СМИ[33].

Кроме того, общественный контроль может осуществляться путем распространения полицией отчетов о своей деятельности, проведения совместных мероприятий с населением конкретных районов, рассмотрения жалоб на действия полиции. Более подробно каждый из этих механизмов описан ниже.

Рассмотрение жалоб на действия сотрудников полиции, как механизм внутреннего и внешнего контроля

В государстве должны существовать механизмы приема и рассмотрения жалоб на сотрудников правоохранительных органов от граждан[34].

Лица, пострадавшие от применения силы и огнестрельного оружия, должны иметь доступ к независимому процессу рассмотрения их жалоб[35].

Старшие должностные лица, в чьи обязанности входит контроль за подчиненными, должны нести ответственность, если им было известно или должно было быть известно о случаях незаконного применения силы или огнестрельного оружия, и они не предприняли всех имеющихся в их распоряжении мер для предотвращения, пресечения таких случаев или сообщения о них в соответствующие инстанции.

В то же время отказ от выполнения незаконного приказа или сообщение о таком приказе другим должностным лицам не должны влечь за собой уголовной или дисциплинарной ответственности. Исполнение приказов начальства о применении силы или оружия не является оправданием, если лицу, исполнившему приказ, было известно о его незаконности, и у него была разумная возможность отказаться от его исполнения[36].

Сотрудник правоохранительных органов несет личную ответственность за свои действия и бездействия. Кроме того, должна существовать четкая иерархия, позволяющая определить вышестоящего офицера, отдавшего незаконный приказ или не предпринявшего необходимых действий, для привлечения его к ответственности[37].

Независимая и эффективная система обжалования действий полиции является важным элементом функционирования полицейской службы в демократическом обществе. Она необходима, так как поддерживает доверие населения к полиции и является гарантией от произвола. Она должна существовать в дополнение, а не в качестве альтернативы публично-правовым и частноправовым средствам защиты от нарушений со стороны полиции. То есть подача пострадавшим жалобы в независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции (см. ниже) или руководителю предполагаемого нарушителя не должна препятствовать возможности обратиться к средствам защиты в рамках уголовного или гражданского судопроизводства. Основными задачами  системы обжалования являются:

рассмотрение обстоятельств, вызывающих недовольство заявителей; выявление нарушений со стороны полиции и, при необходимости, предоставление доказательств в рамках уголовной или дисциплинарной процедуры; предоставление полиции отзывов граждан, которые имеют прямой опыт общения с полицией; обеспечение доступа к эффективным средствам правовой защиты, если имеет место потенциальное нарушение прав; предотвращение случаев ненадлежащего обращения и других нарушений со стороны полиции; мониторинг и проверка соответствия деятельности полиции стандартам прав человека, осуществляемая вместе с полицией и другими органами власти.

Система жалоб на действия полиции должна быть понятной, открытой и доступной.

В рамках данной системы создается независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции, например, специализированный омбудсмен или комиссия. Деятельность такого органа должна быть прозрачной, он должен нести ответственность перед парламентом или другим органом, не связанным с осуществлением полицейской деятельности. Органу по рассмотрению жалоб должно быть предоставлено надлежащее финансирование и полномочия для проведения расследований. Его сотрудники должны иметь возможность консультироваться не только с заявителями и представителями полиции, но и с центральными и местными властями и НКО[38].

Необходимо разделять ответственность по расследованию жалоб между независимым органом и руководством полиции.

Механизмы внутреннего расследования, которые должны существовать наряду с мерами внешнего контроля, могут иметь некоторые структурные преимущества, например, больший объем ресурсов, доступ к большему количеству данных (в том числе, к полицейским архивам[39]), лучшее знание полицейской среды и др.

Внутренние механизмы зачастую вызывают больше доверия у обвиняемых сотрудников и усиливают их готовность сотрудничать с расследованием. Мелкие нарушения могут расследоваться непосредственными руководителями сотрудников, на которых поступила жалоба. Более серьезные нарушения должны относиться к компетенции органов полиции, не находящихся в прямом подчинении руководства (например, отделами внутренних расследований, дисциплинарными комитетами) либо независимым органам внешнего контроля[40]. Так, в компетенцию независимого органа должны входить жалобы на пытки, другое запрещенное обращение и инциденты, повлекшие смерть, а также случаи, где возможно привлечение к уголовной или дисциплинарной ответственности[41].

Оба типа рассмотрения жалоб должны отвечать требованию доступности. Гражданам должна предоставляться информация о возможности обжаловать действия полиции (путем размещения информации в полицейских участках, в местах содержания под стражей, в прокуратуре, судах и местных органах социального обеспечения). При необходимости заявителям должна предоставляться бесплатная юридическая помощь.

Информация о всех случаях причинения вреда здоровью и смертях в ходе содержания в полиции должна незамедлительно направляться в независимый орган. Он также должен иметь полномочия начать расследование и в отсутствие жалобы или согласия пострадавшего. В отношении менее серьезных жалоб должна существовать процедура медиации. Медиация подразумевает разрешение конфликта вне формальной процедуры (в данном случае без обращения в независимый орган по рассмотрению жалоб). Разрешение конфликта путем медиации может предполагать, например,