Контрольная функция парламента и местных советов депутатов республики Беларусь (стр. 6 )

Конечно, сегодня можно констатировать существование зависимости местного самоуправления от государственных институтов, так как система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных и затем уже региональных интересов. Однако пока сохраняются очереди желающих строить квартиры, дома, гаражи, объекты торговли, иного социального и культурного назначения местным органам грех жаловаться на нехватку ресурсов. Вопрос – в организации соответствующей работы и законодательного закрепления порядка направления финансовых средств в республиканский и местный бюджеты.

Общественная активность населения в последние 10–15 лет имела свою динамику, не была застывшей. Однако в народном сознании живы прежние стереотипы, которые выражаются в некотором пассивном отношении населения в процессах, происходящих в государстве и обществе. Проявить активность граждане могут в области благоустройства придомовых территорий, подъездов и др. Можно только рассчитывать, что общегосударственная задача наведения порядка, активные усилия местной власти в этом направлении сформируют не иждивенческую позицию у нашего населения, а новые отношения к окружающей среде. Выглядит странной иногда звучащая критика относительно проводимых субботников по благоустройству улиц, парков, скверов, придомовых территорий. Особенно на фоне широкого волонтерского движения в западных странах, где добровольцы бесплатно и во много раз больше трудятся, чем у нас, в бывших странах социализма.

Было бы целесообразно предусматривать в отраслевом законодательстве для каждой конкретной области конкретный перечень полномочий государства и полномочий каждого звена самоуправления. Такой подход определял бы границу автономных действий местной власти. Важнейшим правилом должно стать возложение на органы местного самоуправления дополнительных полномочий при условии соответствующего финансового обеспечения.

На наш взгляд, система органов местного самоуправления на законодательном уровне определена. Конечно, это не означает, что она не подлежит дальнейшему усовершенствованию. Однако главным является содержательная часть.

Для Беларуси, как унитарного государства, где создана достаточно экономная система власти, характерно отсутствие правового сепаратизма, который действует разрушительно в некоторых федерациях, раздирая единое правовое пространство на части, в том числе и местное самоуправление. Уже 8 лет здесь нет каких-нибудь откатов и отступлений.

Затрагивая проблему контроля за деятельностью органов местного самоуправления, отметим, что более эффективно мог бы работать в этом направлении Совет Республики – как палата территориального представительства.

Особо подчеркнем, что согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов (т. е. областных, Минского городского, районных, городских, поселковых, сельских), исполнительных и распорядительных органов (исполкомов и местных администраций), ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке. От того, насколько строго они соблюдают Конституцию и законы, зависит уровень правового порядка в государстве, степень соблюдения прав и свобод граждан.

В силу того, что Конституционный Суд как специализированный орган конституционного контроля в связи с результатами референдума 24 ноября 1996 г. включен в главу 6 «Суд» Конституции Республики Беларусь и именно на него частью первой ст. 116 Основного Закона возложен контроль за конституционностью нормативных актов (споры о правоприменении – за хозяйственными и общими судами), Конституционный Суд на основе обращений граждан разрешает указанного рода жалобы.

Надо отметить, что, например, хозяйственными судами, ежегодно рассматриваются десятки дел о признании недействительными актов (ненормативного характера) местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов. При этом следует иметь в виду, что закрепленное в ст. 98 Конституции право Совета Республики отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству, не исключает в силу статей 60, 122, 137 и др. использование и другой формы защиты – судебной.

Конструктивна оценка зарубежными авторами правомерности судебных решений, выносимых в связи с деятельностью муниципалитетов. Они должны быть «основаны на следующих принципах:

- муниципалитет (Совет) может принимать решения только по вопросам, представляющим общий интерес, однако это не означает, что каждое отдельное решение должно непременно затрагивать каждого жителя данной территории;

- в принципе, решение Совета не может быть связано с разного рода спекулятивными соображениями или действиями;

- решение не должно выходить за рамки муниципальных полномочий; решение не должно противоречить действующим правовым нормам и должно приниматься корректно;

- муниципальные решения не должны ущемлять права граждан и иметь репрессивный характер» [10, с. 122].

В нашем государстве существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Решения местных представительных и исполнительных органов в своей совокупности охватывают всех граждан нашей страны. Поэтому очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по отношению к ним более высокой юридической силой. Случающиеся ошибки, отступления необходимо спокойно устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Надо признать, что избежать их полностью удастся нескоро в силу противоречивости законодательства, в некоторых случаях его пробельности и правовой неопределенности. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во всех современных странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового и демократического государства. На достижение этой цели работает и Конституционный Суд Республики Беларусь.

Участие граждан в осуществлении контроля за местной властью.

В сравнительном плане активность граждан на местных выборах, прошедших в 1999 и 2003 годах выглядит следующим образом: 2003 год: число включенных в списки 7 млн. 104 тыс. 428 человек; общее число принявших участие в голосовании 5 млн. 214 тыс. 895 человек – 73,40%; 1999 год: 4933007 – 66,9%.

Непосредственно в Конституции и Избирательном кодексе предусмотрено проведение местных референдумов и отзыв депутата местного Совета депутатов. Однако практики проведения местных референдумов нет (на республиканском уровне с 1991 года проведено четыре референдума). Отзывы депутатов единичны. Опросы населения проводятся достаточно часто различными социологическими службами. Результаты доводятся до сведения населения. Широко распространена практика реагирования на недостатки в работе местной власти, коммунальных служб, здравоохранения и других через телевидение и другие средства массовой информации. В этом отношении гласность имеет явно выраженный характер и позволяет эффективно воздействовать на проявление бюрократизма, волокиты, неуважение чиновничества к гражданам.

В 1996, 2001, 2006 годах прошли три Всебелорусских народных собрания, на которых принимались Программы экономического и социального развития на предстоящую пятилетку, а также обсуждались итоги развития страны.

Участвовало в работе Всебелорусского собрания 2006 г. – 2500 делегатов, 2001 г. – 2500, 1996 г. – 5000.

29 сентября 2000 г. прошел съезд депутатов Советов депутатов Республики Беларусь, где обсуждалась роль Советов в жизни республики. Было избрано 2564 делегата, фактически участвовало – 2488.

У нас сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства. На них обсуждаются вопросы государственного и местного значения.

Согласно закону от 01.01.01 г. «О республиканских и местных собраниях» в республиканских и местных собраниях могут принимать участие граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцати лет и постоянно проживающие в Республике Беларусь на соответствующей территории.

В местных собраниях не могут принимать участия лица, признанные судом недееспособными вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия), лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы, находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения, а также лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения – содержание под стражей.

Местные собрания правомочны, если в них принимают участие не менее 25 процентов граждан, достигших восемнадцати лет и постоянно проживающих на соответствующей территории, или не менее двух третей уполномоченных участвовать в местном собрании.

Участники собраний вправе обсуждать вопросы республиканского и местного значения, вносить по ним предложения или принимать рекомендации по вопросам государственной и общественной жизни в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.

Местные собрания вправе обращаться с предложениями к Президенту Республики Беларусь, в Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, другие государственные органы, а также общественные объединения и иные организации.

Местные собрания могут проводиться на территории административно-территориальной единицы или ее части (микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т. п.).

Местные собрания созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления. Местные собрания могут созываться также по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории.

Для подготовки проведения местного собрания местным Советом депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления или гражданами может создаваться инициативная группа или образовываться организационный комитет.

Нормы представительства и порядок избрания уполномоченных для участия в местном собрании, а также председателя организационного комитета (инициативной группы) устанавливаются инициатором собрания.

Решение о созыве местного собрания, нормах представительства и порядке избрания уполномоченных для участия в местном собрании оформляется протоколом заседания организационного комитета или инициативной группы и доводится до сведения граждан, проживающих на соответствующей территории, не позднее, чем за 15 дней до проведения местного собрания с указанием времени, места его проведения и вопросов, выносимых для обсуждения.

Участниками местного собрания являются граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцати лет и постоянно проживающие в Республике Беларусь на соответствующей территории, либо уполномоченные для участия в местном собрании, избранные в порядке, установленном инициатором собрания.

С правом совещательного голоса в собрании могут участвовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений.

Местное собрание открывает и ведет председатель организационного комитета (инициативной группы), являющийся председателем собрания. Для ведения протокола собрания избираются секретарь собрания, а также счетная комиссия. Повестка дня и регламент работы утверждаются местным собранием.

Решения местного собрания принимаются простым большинством голосов его участников. Порядок голосования устанавливается собранием, при этом голосование может быть открытым или тайным.

Решения местного собрания оформляются протоколом. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания. К протоколу собрания прилагается список его участников.

Собрание вправе обращаться в государственные органы, на предприятия, в организации, учреждения и объединения, которые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории.

К компетенции местного собрания относятся:

рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению органов местного управления и самоуправления, внесение по ним предложений, в том числе по установлению местных налогов и сборов;

обсуждение проектов решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по вопросам местного значения в экономической, социальной и культурной областях;

оценка деятельности органов местного управления и самоуправления;

внесение предложений по вопросам повестки дня сессий местных Советов депутатов, заседаний местных исполнительных и распорядительных органов;

рассмотрение предложений о наименовании и переименовании населенных пунктов и их составных частей и принятие по ним рекомендаций;

обсуждение мер по укреплению (охране) общественного порядка;

рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий, рационального использования природных ресурсов;

принятие решений об учреждении и упразднении органов территориального общественного самоуправления, избрании членов и утверждении уставов этих органов;

избрание уполномоченных участвовать в республиканском собрании;

обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории.

На основе добровольного волеизъявления граждан могут создаваться другие органы территориального общественного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в тесной связи с местными Советами, исполнительными и распорядительными органами, депутатами, трудовыми коллективами, общественными объединениями.

Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территорий микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т. п.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в формах советов, комитетов и других формах).

Орган территориального общественного самоуправления может наделяться правами юридического лица, являясь при этом некоммерческой организацией, подотчетен в своей деятельности собранию, его учредившему либо избравшему, и соответствующему Совету.

В состав органов территориального общественного самоуправления избираются лица, достигшие восемнадцати лет и постоянно проживающие на данной территории.

Кандидаты в органы территориального общественного самоуправления могут выдвигаться жителями соответствующей территории, а также представительными и исполнительными органами данной административно-территориальной единицы.

Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляются на собрании. Порядок избрания и работы единоличных органов территориального общественного самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утверждаемым Советом соответствующей административно-территориальной единицы.

Члены органа территориального общественного самоуправления избираются открытым или тайным голосованием.

В уставе органа территориального общественного самоуправления указываются название, цели, задачи и предмет деятельности органа территориального общественного самоуправления, территория его деятельности, формы и порядок участия жителей в работе органа территориального общественного самоуправления и порядок формирования его органов, срок полномочий органа территориального общественного самоуправления, который не должен превышать срока полномочий Совета соответствующей административно-территориальной единицы, источники и порядок формирования собственности органа территориального общественного самоуправления, порядок распоряжения его имуществом, а также должны содержаться иные сведения, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.

Орган территориального общественного самоуправления регистрируется в соответствующем исполнительном комитете (местной администрации).

Для регистрации органа территориального общественного самоуправления в месячный срок со дня его учреждения в осуществляющий регистрацию орган подаются:

1) заявление, оформленное в установленном порядке;

2) устав;

3) решение инициативной группы или организационного комитета о проведении собрания по учреждению органа территориального общественного самоуправления;

4) протокол собрания;

5) общий список участников собрания с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, места жительства, гражданства;

6) иные документы, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.

Орган территориального общественного самоуправления вправе:

1) вносить на рассмотрение Совета и его органов, исполнительных комитетов и местных администраций предложения по всем вопросам местного значения;

2) участвовать по приглашению государственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения;

3) созывать собрания на соответствующей территории для обсуждения вопросов местного значения;

4) аккумулировать в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, заработанные средства, добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры территории, проведение культурно-просветительных, оздоровительных мероприятий;

5) принимать от Советов, исполнительных и распорядительных органов, иных юридических лиц во владение и пользование строения, помещения, игровые и спортивные площадки, клубы, иные объекты социально-культурного назначения, историко-культурные ценности;

6) вносить на рассмотрение Совета, исполнительного комитета и местной администрации предложения по вопросам организации деятельности и размещения предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, других объектов социальной сферы, а также определения режима их работы.

Совет может делегировать органу территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по осуществлению самоуправления на соответствующей территории, за исключением полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Совета.

Ликвидация органа территориального общественного самоуправления осуществляется в связи с истечением срока, на который он был создан, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В случае систематического нарушения органом территориального общественного самоуправления законодательства Республики Беларусь Совет, исполнительный комитет, местная администрация могут приостанавливать его деятельность. Решение о досрочном прекращении полномочий органа территориального общественного самоуправления принимается Советом соответствующей административно-территориальной единицы или собранием граждан.

Всего в Республике Беларусь функционируеторганов территориального общественного самоуправления.

В Беларуси существует такой институт как старосты (старейшины) деревень. Всего избрано около 29 тысяч.

Низовой административно-территориальной единицей являются сельсоветы и поселки. В сельсовете (как административно-территориальной единице) обычно проживает 1-2 тыс. человек, в поселке (населенном пункте, не получившим статус города) – до 6 тыс. человек. В них создаются как исполнительные комитеты, так и избираются соответствующие Советы депутатов.

На территории сельсовета обычно располагается несколько деревень, 1-2 крупных сельскохозяйственных предприятия.

Согласно закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» полномочия Совета могут быть досрочно прекращены Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в случаях:

1) систематического или грубого нарушения Советом требований законодательства Республики Беларусь;

2) если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам;

3) если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.

Полномочия Совета могут быть также досрочно прекращены в случаях, если:

1) избиратели выразят ему недоверие путем референдума;

2) Совет принял решение о самороспуске;

3) изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство (ст. 27).

Решения Советов, исполнительных и распорядительных органов, принимаемые в пределах полномочий, установленных законодательством Республики Беларусь, обязательны для исполнения всеми расположенными на подведомственной им территории органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями и гражданами. За невыполнение этих решений должностные лица указанных предприятий, организаций, учреждений, объединений и граждане несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

За невыполнение решений Советов, исполнительных комитетов, местных администраций, принятых в пределах их компетенции, руководители государственных предприятий, организаций, учреждений и объединений, расположенных на подведомственной им территории и не принадлежащих к коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы, могут отстраняться от должности исполнительными комитетами и Советами областного и базового территориальных уровней с внесением в соответствующий орган предложений об освобождении этих руководителей от занимаемых должностей.

Предприятия, организации, учреждения и объединения, расположенные на подведомственной территории, должностные лица и граждане несут перед органами местного управления и Советами ответственность, в том числе имущественную, возмещая в полном объеме убытки, причиненные их решениями, действиями или бездействием интересам населения, местному хозяйству, окружающей среде, нанесенные в результате невыполнения решений органов местного управления и Советов.

В случае нарушения должностными лицами исполнительных комитетов и местных администраций законодательства Республики Беларусь, невыполнения решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции, они могут быть освобождены от должности председателем соответствующего или вышестоящего исполнительного комитета, а также Президентом Республики Беларусь.

Советы, другие органы местного самоуправления, исполнительные комитеты и местные администрации несут ответственность за законность своих решений.

Убытки, причиненные предприятиям, организациям, учреждениям, объединениям и гражданам в результате неправомерных решений, действий или бездействия Советов, других органов местного самоуправления, исполнительных комитетов, местных администраций, их должностных лиц, возмещаются ими в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Имущественные и иные споры с участием органов местного управления и самоуправления рассматриваются общими и хозяйственными судами.

Удельный вес местных налогов и сборов в объеме доходов составляет:

бюджет базового уровня – 2,1%;

районный бюджет – 2,1%;

бюджет города районного подчинения – 0,1%.

Удельный вес отчислений от общереспубликанских налогов и сборов в объеме доходов наиболее высокий имеют: бюджет базового уровня (районные и городские городов областного подчинения Советы депутатов) – 14,3%; районный бюджет – 14,8%.

Удельный вес трансфертов в объеме доходов составляет: в бюджете базового уровня – 45,6%; районном бюджете – 45,6%; бюджете города районного подчинения – 19,8%; поселковом бюджете – 58%; бюджете сельских советов – 46,6%.

В связи с недостаточной экономической базой органов местного самоуправления и управления, особенно первичного уровня высказываются предложения, чтобы уже в ближайшее время принять нормативный правовой акт, который определял бы минимальную налоговую базу Советов и исполкомов первичного уровня, закреплял порядок и доходные источники формирования их бюджета, а также расходные полномочия во взаимосвязи с другими уровнями бюджетной системы.

Список цитированных источников

1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 1996. С. 697.

2. См. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. – Государство и право. 1997. № 5. С. 24.

3. См. Европа регионов. Международные экономические и международные отношения. 1997. № 9. С. 5.

4. См. Особенности формирования органов местного самоуправления в странах Западной Европы. Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998, № 5 (59). С. 39.

5. Парламент и местное самоуправление. – Президент. Контроль. 1999, № 5. С. 19, 20.

6. Из опыта социального управления обществом в Дании. Управление персоналом. 2000. № 6. С. 56.

7. См. например: Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы. Полис. 1999, № 2. С.155-167; Самоуправление в Швеции. – Государственная служба за рубежом. Федерализм. Центр и регионы. 1999, № 1. С. 121–130.

8. Неоткрытые города. Муниципальная власть. 2000. Май – июнь, № 3. С. 80-83.

9. Что немцу хорошо, и Россиянину не повредит. Муниципальная власть. 1999. Ноябрь – декабрь. 1999, № 6. С.62–67.

10. См. Указанная работа. С. 122.

§ 5. Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов как предмет контроля

Как уже отмечалось, в Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.

Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.

В «орбиту» контроля Конституционного Суда достаточно часто попадают носящие нормативный характер решения местных органов государственной власти, включая и органы управления. Так, в 2002 г. из 40 решений Конституционного Суда в 8 случаях проверка касалась именно их, в 2003 г. – 7, в 2004 г. – 7, в 2005 г. – 11.

Конституционный Суд постоянно совершенствует свои формы контроля и степень воздействия на создавшуюся ситуацию. В некоторых случаях, в его решениях высказываются рекомендации, включая и возможные варианты разрешения ситуации, в других резолютивная часть решений содержит совершенно однозначные оценки и требования. Следует также иметь в виду, что обращение в Конституционный Суд с жалобой вовсе не означает, что приводимые в ней аргументы являются правильными. Конституционный Суд нередко подтверждает конституционность принятого на местном уровне решения. Основной здесь ориентир для нас – Конституция и строгое соответствие других принятых подконституционных актов. Приведем несколько примеров.

Так, решение Гомельского областного Совета депутатов «О бюджете Гомельской области на 2002 год», которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта 2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная «схема» принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов.

Решение Брестского облисполкома «О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов» принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г.

Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта 2002 г. Решением того же органа от 01.01.01 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено «Витебскоблтрансу» обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не указано, т. е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.

Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 «О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения» произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т. е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г.

Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании.

Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (см. ст. ст. 9, 11), в т. ч. кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?

Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.

В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование.

Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.

Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 01.01.01 г. № 000 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 01.01.01 г. № 000 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов является журнал – Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.

Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 000 областная газета «Заря» определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации.

При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом Президента Республики Беларусь от 01.01.01 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).

Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день «выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт» (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).

Что касается газет, то, в общем, с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между «выходом в свет» и получением указанного издания нередко проходит время.

В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.

Итак, мы имеем несколько последовательных стадий: 1) решение принято; 2) оно прошло правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных выше примерах: в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.

На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т. п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока.

В соответствии со ст. 65 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить «иной срок» можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его «включения» в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель.

Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в ст. 104 Конституции и ст. 67 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере, такой подход должен быть правилом, а не исключением.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.

Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в «чужую» сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится «соизмерять» действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить к ответственности.

Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.

Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов. Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были изложены выше.

Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части первой ст. 116 и части четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд. Необходимо в законе оговорить процедуру реализации данного права.