Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды (стр. 2 )

Предмет правового регулирования названного Федерально­го закона образуют отношения в сфере взаимодействия обще­ства и природы, возникающие при осуществлении хозяйствен­ной и иной деятельности, связанной с воздействием на при­родную среду как важнейшую составляющую окружающей

среды, являющуюся основой жизни на Земле. Указанный нор­мативный правовой акт регулирует соответствующий блок об­щественных отношений в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Нормы Федерального закона «Об охране окружающей сре­ды» определяют основные принципы и объекты охраны окру­жающей среды, устанавливают основы управления в области охраны окружающей среды, закрепляют права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды, определяют методы эко­номического регулирования и основы нормирования в области охраны окружающей среды, устанавливают требования в облас­ти охраны окружающей среды при осуществлении хозяйствен­ной и иной деятельности, определяют природные объекты, на­ходящиеся под особой охраной, и устанавливают основы орга­низации и проведения государственного, производственного и общественного экологического контроля.

Источниками экологического права, кроме базового Феде­рального закона «Об охране окружающей среды», являются следующие важные природоохранные Федеральные законы: от 01.01.01 г. «Об особо охраняемых природ­ных территориях», от 4 мая 1999 г. «Об охране ат­мосферного воздуха», от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал». Эти нормативные правовые акты регламенти­руют порядок организации и проведения мероприятий по ох­ране отдельных видов ресурсов или отдельных территорий.

Большое значение в процессе правового регулирования об­щественных отношений по природопользованию отводится природоресурсным законам, принятым на федеральном уров­не. Так, ВК РФ содержит правовые нормы, направленные на регулирование отношений по использованию и охране водных объектов (водных отношений), Л К РФ регулирует лесные от­ношения, а ЗК РФ создает основы правового регулирования земельных отношений. Кроме названных кодифицированных природоресурсных нормативных правовых актов основу право­вого регулирования экологических отношений создают также Федеральные законы «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.

2.5 Законы субъектов РФ

Несмотря на обширную законодательную базу, существую­щую на федеральном уровне, весомая роль в определении ориентиров правового регулирования экологических отноше­ний, складывающихся в субъектах Российской Федерации, принадлежит региональным законодательным актам. Роль ре­гионального экологического законодательства заключается в адаптации норм федеральных нормативных правовых актов к специфическим условиям конкретного региона, в упорядо­чении экологических отношений, складывающихся в отдель­ном субъекте.

Региональными юридическими источниками экологическо­го права являются прежде всего региональные конституции и уставы. В них, как правило, закрепляются основные направ­ления региональной политики в области охраны окружающей среды и природопользования, гарантии экологических прав граждан на территории конкретного субъекта Федерации, пол­номочия органов государственной власти субъектов по органи­зации мероприятие по охране окружающей среды и обеспече­нию рационального 'природопользования. В некоторых кон­ституциях и уставах субъектов вопросам охраны окружающей среды посвящаются отдельные главы или разделы. Так, в Ус­таве Оренбургской области вопросы охраны окружающей сре­ды регламентируются главой «Здоровье населения и охрана окружающей среды», в Уставе Астраханской области — «Соци­альная защита, здоровье населения и охрана окружающей природной среды», в Уставе Омской области — «Социальная политика и социальная защита населения. Охрана окружаю­щей среды и объектов культурного наследия».

Помимо Основных законов субъектов Российской Федера­ции правовое регулирование экологических отношений, возни­кающих на территории субъектов, осуществляется с помощью региональных нормативных правовых актов, принимаемых в развитие федерального экологического законодательства и положений региональных конституций и уставов. В каждом субъ­екте Федерации создается региональная законодательная база правового регулирования экологических отношений. Во многих субъектах действуют региональные законы об охране окружаю­щей среды, об особо охраняемых природных территориях и др. Например, в Оренбургской области действует целый ряд зако­нодательных актов, регламентирующих отношения в сфере Ох­раны окружающей среды и природопользования. К их числу относятся Законы Оренбургской области «Об охране окружаю­щей среды», «Об областной программе "Оздоровление экологи­ческой обстановки Оренбургской области в 2005—2010 годах"», «О защите населения и территорий Оренбургской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Подзаконные нормативные правовые акты — юридические источники экологического права. Урегулировать абсолютно все экологические отношения с помощью закона представляется невозможным, именно этим обстоятельством обусловлен большой удельный вес в системе экологического законодательства подзаконных нормативных правовых актов.

К числу юридических источников экологического права можно отнести следующие виды подзаконных нормативных правовых актов.

Это, во-первых, нормативные указы Президента РФ по во­просам организации и проведения мероприятий по охране окру­жающей среды и природопользования. Примерами могут служить Указы Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устой­чивого развития» (1994 г.), «Об основных положениях региональ­ной политики в Российской Федерации» (1996 г.), «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государ­ственного контроля в этой сфере» (1997 г.).

Во-вторых, в системе подзаконных нормативных правовых актов в роли источников экологического права выступают поста­новления Правительства РФ, в частности «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» (2003 г.), «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Фе­дерации» (2004 г.), «О составе и порядке подготовки докумен­тации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» (2006 г.), «О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка» (2007 г.).

В-третьих, источниками экологического права являются ве­домственные нормативные правовые акты, принимаемые Ми­нистерством природных ресурсов РФ. К числу ведомственных актов нормативного характера следует отнести приказы Мини­стерства природных ресурсов РФ «Об утверждении Перечня видов специального водопользования» (2005 г.), «Об утвержде­нии санитарных правил в лесах Российской Федерации» (2005 г.), «Об утверждении перечня объектов, подлежащих фе­деральному государственному контролю за использованием и охраной водных объектов» (2006 г.). Как правило, такие ак­ты затрагивают различные аспекты организации и проведения мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению ра­ционального природопользования.

Значительная часть ведомственных нормативных правовых актов содержит правила, определяющие внутреннюю организа­цию работы отраслевых министерств, служб в рамках, установ­ленных федеральными законами. С этой целью издаются регла­мент, положения о департаментах, об отделах и иных структур­ных подразделениях, другие акты. Они имеют, как правило, обязательный характер, но их действие ограничивается рамками отношений, складывающихся в министерстве, между его струк­турными подразделениями. Это, например, приказы Министер­ства природных ресурсов РФ «Об утверждении регламента Ми­нистерства, природных ресурсов Российской Федерации» (2005 г.), «Об утверждении типового положения о территори­альном органе Федерального агентства по недропользованию по субъекту Российской Федерации» (2006 г.) и др.

В-четвертых, к числу источников экологического права следует отнести подзаконные нормативные правовые акты, принятые на уровне субъектов Российской Федерации. Такие нормативные акты принимаются правительствами, админист­рациями, высшими должностными лицами субъектов Россий­ской Федерации. Например, Правительством Московской об­ласти приняты постановления: «Об утверждении программы Правительства Московской области "Утилизация и переработ­ка бытовых отходов на территории Московской области на период 2004—2010 годов"» (2004 г.), «Об утверждении Поло­жения о Министерстве экологии и природопользования Мос­ковской области, его структуры и штатной численности» (2006 г.), «Об утверждении порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства на территории Московской области» (2006 г.).

Роль подзаконных нормативных правовых актов состоит в обеспечении единообразного применения федеральных и региональных природоохранных и природоресурсных законов; в оказании правовой, методической и организационно-техниче­ской помощи территориальным органам исполнительной вла­сти, осуществляющих государственное экологическое управле­ние (рисунок 1).

Рисунок 1. Структура экологического законодательства России

2.6 Кодифицированное законодательство.

Кодификация — ведущая форма совершенствования экологического законодательства. Для повышения эффективности экологического права на современном этапе его развития необходимо совершенствова­ние и упорядочение экологического законодательства, посколь­ку в нем имеется немалое число нормативных правовых актов, действующих по одному и тому же вопросу, которые в той или иной мере не соответствуют друг другу. Создавшееся положе­ние значительно осложняет пользование экологическим законо­дательством и должно быть устранено путем его систематизации, однако речь не идет лишь о необходимости его кодифика­ции, а скорее о необходимости проведения его объективного и грамотного учета, хотя в последнее время в науке экологиче­ского права часто обсуждается именно вопрос о возможной ко­дификации экологического законодательства.

Кодификация как одна из ведущих форм совершенствова­ния и упорядочения законодательства предполагает прежде все­го обобщение действующих нормативных правовых актов в ви­де единого упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта. Кроме того, процесс кодифика­ции включает всесторонний анализ практики применения су­ществующих норм, выявление противоречий, пробелов и других недостатков, негативно влияющих на их эффективность, что позволяет закрепить в таком акте соответствующие им институ­ты с учетом современных тенденций развития отечественного и зарубежного законодательства. Приведение правового регули­рования в стройную систему предполагает также четкое опреде­ление сферы применения кодифицируемого законодательства и его соотношения со смежными отраслями, что позволяет наиболее полно выявлять его функциональное назначение, ме­сто и роль в национальной системе законодательства.

Как правило, кодификации подвергаются те правовые отрас­ли, которые обладают значительным правовым массивом в виде многочисленных разрозненных нормативных правовых актов, которые следует привести в единую согласованную систему. Кроме того, кодификационная деятельность предполагает и серьезное обновление нормативного материала соответствую­щей отрасли законодательства, освобождая ее от так называемых мертвых норм — устаревших и уже недействующих. При этом кодификация будет плодотворной только в случае достаточной зрелости правовой регламентации определенной группы общест­венных отношений при условии учета перспектив их развития.

Быть ли Экологическому кодексу России? О необходимости кодификации экологического законода­тельства не раз было заявлено в различных научных кругах. В конце 90-х гг. двадцатого столетия в рамках обсуждения проблемы создания международного экологического права да­же был поставлен вопрос о возможности создания на его ос­нове международного экологического кодекса как юридиче­ской формы, определяющей цивилизованное и экологически корректное поведение государств. Однако подобный инстру­мент природоохранного сотрудничества государств так и не был создан. Есть разработанный Межпарламентской ассамбле­ей Содружества Независимых Государств Модельный экологи­ческий кодекс, рекомендованный странам — членам СНГ.

Вопрос о целесообразности данной формы систематизации на современном этапе развития экологического права России решается далеко не однозначно. Одни выступают за ее прове­дение, другие — против. Как полагает , суще­ствование экологического кодекса возможно при условии, что это будет акт не отраслевой, а межотраслевой кодификации, принятый вместо всех существующих отраслевых природоресурсных кодексов (лесного, земельного, водного), природо­охранных и природоресурсных законов (об охране окружаю­щей среды, об охране атмосферного воздуха и др.), и который должен быть представлен как свод природоохранных и при­родоресурсных законов.

О необходимости принятия нового кодекса, по мнению профессора , свидетельствуют имеющиеся недостатки экологического законодательства: а) политико-эко­номического характера; б) юридического, в том числе технико-юридического характера; в) недостатки правоприменительной деятельности, влияющие на состояние и развитие законода­тельства; г) научного, организационного, финансового и иного обеспечения законопроектных работ.

Однако он справедливо отмечает, что создание подобного кодекса сегодня невозможно ввиду того, что отсутствуют юри­дические критерии возможности кодификации экологического законодательства, к числу которых относятся: а) стабильность экологического законодательства; б) внутреннее единство сис­темы экологического законодательства; в) максимальное соот­ветствие системы экологического законодательства системе экологического права; г) соответствие системы федерального экологического законодательства системе экологического зако­нодательства субъектов Федерации; д) наличие практики при­менения экологического законодательства и ее обобщений; е) научная обоснованность кодификации экологического зако­нодательства (наличие юридической концепции формирования нового экологического законодательства).

В свою очередь, , рассматривая возможность отраслевой кодификации экологического законодательства, счи­тает, что «такая альтернативная форма будущего акта законода­тельства, как Экологический кодекс, может быть предметом рас­смотрения, однако, с учетом определенных оговорок и сложно­стей». И здесь в первую очередь она указывает на отсутствие достаточной нормативной правовой базы, которую следовало бы упорядочить принятием кодифицированного акта.

подчеркивает, что к идее разработки Эко­логического кодекса нужно относиться серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только фор­мой и названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием.

Оценивая существующее экологическое законодательство (исключая в него два основных блока: природоохранное и природоресурсное законодательство), следует отметить, что к на­стоящему времени кодификация природоресурсного законода­тельства проведена: приняты Земельный, Водный, Лесной ко­дексы; действуют законодательные акты кодификационного типа, такие как Федеральные законы «О недрах», «О живот­ном мире». Кроме того, принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» заменен ныне действующим Федеральным законом «Об охране окружающей среды», который, как указывалось ранее, является базовым законом для всех природоохранных и природоресурсных норма­тивных правовых актов.

По своему статусу Федеральный закон «Об охране окру­жающей среды» является кодификационным актом, который сгруппировал природоресурсные кодексы и законы в единую отрасль законодательства и подчинил развитие земельных, водных, лесных правоотношений основной цели — охраны благоприятной окружающей среды для проживания человека. Экологическое законодательство на сегодняшний день коди­фицируется комплексно — есть общий связующий Федераль­ный закон «Об охране окружающей среды», есть природоре­сурсные кодексы и специальные акты кодификационного ти­па, направленные на охрану отдельных объектов природы.

Серьезное обновление экологического законодательства, состоявшееся за последние годы, требует проверки на практи­ке регулятивных возможностей содержащихся в нем норм. Форма кодекса будет удобна и оптимальна, если будут подго­товлены реальные социальные, правовые, организационные условия для ее существования, которых в стране пока нет. Есть и еще одна проблема, которая скорее всего возникнет в случае объединения всех природоресурсных и природоохран­ных законов в единый кодифицированный акт, — новый ко­декс станет самым громоздким нормативным правовым актом, содержащим в себе не одну тысячу статей, что, безусловно, затруднит деятельность правоприменителей по реализации его многочисленных нормативных предписаний, поскольку поль­зоваться им будет весьма сложно, а значит, избежать правовой путаницы и, как следствие, возникновения коллизионных си­туаций не получится.

Кодификация экологического законодательства путем раз­работки и принятия экологического кодекса не отвечает и об­щемировым тенденциям развития отрасли экологического пра­ва. Анализ зарубежной и отечественной законотворческой практики показывает, что попытки кодификации экологиче­ского законодательства хотя известны, но редки. В 2000 г. был принят Экологический кодекс Франции, с 1999 г. действует Экологический кодекс Швеции, разработан проект Экологиче­ского кодекса Германии. В других странах Европейского сою­за экологических кодексов нет.

Несмотря на все указанные обстоятельства, Министерство природных ресурсов РФ уже разработало концепцию Экологи­ческого кодекса РФ, а на региональном уровне законодатель­ный акт с таким названием существует уже 10 лет (Экологи­ческий кодекс республики Башкортостан, который был принят в середине 90-х г. прошлого столетия и который почти полно­стью повторил содержание Закона РФ «Об охране окружаю­щей природной среды» 1991 г.).

Созданию Экологического кодекса РФ должна предшество­вать кропотливая работа по сбору, обобщению и проведению анализа информации о проблемах реализации действующего экологического законодательства, выявлению коллизий, пробе­лов, дублирования правовых предписаний. Должна быть тща­тельно проработана концепция предполагаемого нормативного правового акта.

На сегодняшний день объективные юридические условия для такой формы систематизации экологического законода­тельства отсутствуют, т. е. Экологический кодекс РФ — пока «продукт» научной деятельности.

На современном этапе развития экологического права в целях его совершенствования и предотвращения появления коллизий необходимо провести «инвентаризацию» и грамот­ный учет образующих его норм, можно вести речь также о создании консолидированных и инкорпорированных актов. Учет обеспечит полную и качественную информацию о дейст­вующем экологическом законодательстве. Это, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока обществен­ных отношений, о наличии в законодательстве противоречий, что в итоге позволит обеспечить разработку и внесение в него адекватных изменений. Такая качественная переработка дейст­вующих предписаний экологического права приведет норма­тивный материал в стройную согласованную систему, повысит стабильность и эффективность экологического законодательст­ва, приведет к сближению систем экологического права и экологического законодательства.

Тема 3. Право природопользования и правовой механизм охраны окружающей среды

3.1 Право природопользования

3.1.1 Понятие и виды права природопользования