Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды (стр. 7 )

Несмотря на то, что нормы права о возмещении вреда здоровью граждан, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды, существуют уже длительное время, практика их применения развита чрезвычайно слабо. Основная причина такого положения заключается в сложной системе доказывания наличия вреда и его причинной связи с деятельностью причинителя. Во-первых, как правило, действуют одновременно несколько источников вредного воздействия, способных причинить вред здоровью. Во-вторых, источник загрязнения, являющийся причинителем вреда, может находиться довольно далеко от места возникновения вредных последствий. В-третьих, загрязнение и иные вредные воздействия зачастую не вызывают каких-либо специфических болезней, а усугубляют уже существующие. Для учета всех названных обстоятельств нужна медицинская экспертиза. Однако единой утвержденной методики проведения подобной экспертизы нет, и медицинские учреждения не всегда готовы дать четкий и определенный ответ на поставленный вопрос о причинной связи между поведением ответчика и возникшим вредом здоровью.

Компенсационные мероприятия могут осуществляться и в бесспорном, плановом порядке, который в специальной литературе назван административным. Административный порядок характеризуется следующим: компенсация выплачивается по решению органов законодательной или исполнительной власти; выплаты производятся в одинаковом размере для всего контингента населения и носят, как правило, временный характер; компенсационные мероприятия проводятся на соответствующей территории в связи с признанием ее зоной чрезвычайной экологической ситуации в установленном законом порядке. Источником финансирования являются целевые ассигнования федерального бюджета и бюджетов субъектов загрязнения, расположенных на соответствующей территории. Плановое возмещение вреда имеет форму своеобразного экологического пособия и осуществляется в комплексе с другими мероприятиями по реабилитации населения и восстановлению нормальных условий жизнедеятельности.

Серьезным недостатком Закона "Об охране окружающей природной среды" является фактическое умолчание в ст. 58, 59 о самом таком праве населения, и уж тем более нет здесь правил компенсации. И это при том, что в качестве критериев объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации называется угроза здоровью населения или его существенное ухудшение, что, в свою очередь, является частным случаем того вреда, который подразумевается ст.89 Закона. Для населения в этих случаях получение компенсации реализуется только в мере решения более общего вопроса – о придании территории особого статуса. В своем нынешнем виде ст. ст. 58, 59 Закона в интересующих нас целях не применимы, не могут служить основанием для предъявления компенсационных требований. В условиях отсутствия подзаконных актов, отсутствия механизма реализации раздела VIII Закона "Об охране окружающей природной среды" становление практики бесспорного (административного) возмещения вреда в реальности происходит пока только "сверху" и в значительной степени казуально. Так, в 1992 г. из средств Фонда Верховного Совета РСФСР по социальной поддержке населения оказывалась разовая материальная помощь отдельным социально незащищенным группам населения, проживающего в некоторых зонах экологического бедствия: в г. Усть-Катавске и г. Магнитогорске Челябинской области, в Курганской области, в бассейне р. Вилюй в Республике Саха (Якутия) и др.

Принимаемые акты содержат, как правило, набор общих природоохранных мероприятий, лишь немногие из которых могут расцениваться как компенсирующие вред населению, причем не в денежной, а в опосредованной форме. Например, Федеральная целевая программа по оздоровлению окружающей природной среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 г. предусматривает переселение жителей из санитарно-защитных зон промышленных предприятий, осуществление мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, создание автоматизированной системы мониторинга среды обитания и здоровья населения города и т. п. Затраты на мероприятия по социальному блоку планируются в объеме 596,3 млрд. руб. в ценах 1994г. Программа не содержит раздела о назначении каких-либо денежных выплат населению. Нет такого пункта и в Перечне первоочередных мероприятий на г. г. по экологическому оздоровлению крупных промышленных центров Красноярского края, одобренном постановлением Правительства РФ от 19.09.95г. N 940.

Более подробно регулируется правовой режим проживания на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других аварий, связанных с радиоактивным загрязнением местности.

В качестве административного способа возмещения вреда могут рассматриваться меры по социальной защите граждан в районах расположения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, предусмотренные ст.17 ФЗ "Об использовании атомной энергии". Граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, имеют право на социально-экономические компенсации за дополнительные факторы риска или за особые условия проживания, осуществление трудовой деятельности или прохождения военной службы. Виды, размеры предоставления указанной компенсации и меры по социальной защите граждан в зависимости от типа и характеристик безопасности объекта устанавливаются должны устанавливаться федеральным законом. Некоторые льготы были предоставлены ранее действовавшим Постановлением Правительства РФ от 15.10.92 г. N 763 "О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики".

Административный способ возмещения вреда представлен также ст.18 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в которой указано, что граждане имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, на медицинское обслуживание, компенсации и льготы за проживание в зонах чрезвычайных ситуаций. Виды и размеры компенсаций и льгот устанавливаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Практика властных решений идет по пути издания разовых актов, устанавливающих финансирование мероприятий по ликвидации ущерба от конкретной чрезвычайной ситуации. Обычно распоряжением Правительства выделяются определенные суммы на ликвидацию последствий стихийных бедствий природного характера. И хотя в законодательстве указано, что средства из соответствующего фонда Правительства расходуются в том числе и на оказание материальной помощи пострадавшим гражданам, население реально получает компенсацию за понесенный ущерб лишь по договорам личного и имущественного страхования. Расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций планируются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Судя по всему, в эти суммы изначально не закладываются возможные компенсации населению. Не производятся они и в реальной жизни. Так, из резервного фонда Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации в 1993г. было выделено 5 млрд. руб. администрации Томской области для финансирования работ по ликвидации последствий на Сибирском химкомбинате 06.04.93г., в том числе на мероприятия по охране здоровья населения 805 млн. руб. Однако эти мероприятия – медицинские обследования, контроль за состоянием здоровья жителей, обеспечение детей лекарствами и витаминами – были направлены на минимизацию общественного ущерба и не включали в себя выплату каких-либо денежных компенсаций отдельным лицам.

Тема 5. Органы управления охраной окружающей среды и природопользованием

План

5.1. Публичное управление охраной окружающей среды и природопользованием

5.1.1 Содержание экологической функции государства

5.1.2 Сущность государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием

5.1.3 Разграничение полномочий по государственному экологическому управлению

5.2 Специализированные государственные органы экологического управления

5.2.1 Виды специализированных органов государственного экологического управления

5.2.2 Министерство природных ресурсов Российской Федерации

5.2.3 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

5.2.4 Федеральное агентство по недропользованию

5.2.5 Федеральное агентство лесного хозяйства

5.2.6 Федеральное агентство водных ресурсов

5.2.7 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

5.2.8 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

5.3 Муниципальное экологическое управление

5.3.1 Понятие муниципального экологического управления

5.3.2 Полномочия органов местного самоуправления в области экологического управления

5.1. Публичное управление охраной окружающей среды и природопользованием

5.1.1 Содержание экологической функции государства

Экологическая функция появляется как самостоятельная функция государства лишь в XX в. Научно-техническая рево­люция и прогресс привели к тому, что во многих государствах мира возникла угроза существованию человечества, окружаю­щего его природного и растительного мира, обусловленная ис­тощением природных ресурсов и загрязнением окружающей среды.

Россия как часть мирового сообщества, как промышленно развивающееся государство также столкнулась с необходимо­стью организации и проведения мероприятий по охране окру­жающей среды, по обеспечению рационального режима при­родопользования.

Экологическая функция российского государства — это са­мостоятельное направление деятельности государства в облас­ти охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.

Содержание экологической функции образует в том числе управленческая деятельность государства в сфере охраны окру­жающей среды и организации рационального природопользо­вания.

В рамках этой деятельности решаются исключительно важ­ные задачи по сохранению природно-ресурсного потенциала страны и улучшению состояния окружающей среды.

Эффективность решения экологических задач во многом зависит от эффективности реализации публичными органа­ми власти управленческой деятельности, направленной на организацию и проведение мероприятий по охране окру­жающей среды и обеспечению рационального природополь­зования.

Публичное управление охраной окружающей среды и при­родопользованием осуществляется в России государственными и муниципальными органами власти (схема 10).

5.1.2 Сущность государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием

Государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется в рамках реализации экологической функции государства и объективизируется в не­посредственных действиях государственных органов власти.

Управление охраной окружающей среды и природопользо­ванием основывается на том, что природные ресурсы в соот­ветствии с Конституцией РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соот­ветствующей территории, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

В науке экологического права нет единой точки зрения от­носительно того, что включает в себя институт государственно­го экологического управления (управления охраной окружаю­щей среды и природопользованием) и какие органы государственной власти его осуществляют. Одни правоведы-экологи считают, что экологическое управление следует рассматривать в узком смысле только как деятельность государственных орга­нов исполнительной власти, другие полагают, что категория «государственное экологическое управление» может быть рассмотрена и в более широком понимании как деятельность аб­солютно всех органов государственной власти, включая судебные органы и органы прокуратуры.

Так, рассматривает государственное управление в сфере охраны окружающей природной среды как под­законную деятельность исполнительно-распорядительных госу­дарственных органов исполнительной власти, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окру­жающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности. В свою очередь, и государственное управление в сфере экологии рассматривают как организующую деятельность компетентных органов по практическому осуществлению целей и задач, свя­занных с охраной окружающей среды. К числу компетентных органов в сфере экологического управления авторы учебника относят даже органы прокурорского надзора и суды. Не вдава­ясь в дискуссию о достоинствах и недостатках каждого из на­званных подходов, целесообразно остановиться на рассмотре­нии государственного экологического управления как деятель­ности федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, направленной на организацию и про­ведение мероприятий по охране окружающей среды и обеспе­чению рационального природопользования.

Правовой фундамент государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием помимо Конститу­ции РФ, относящей полномочия по охране окружающей среды к совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъ­ектов Федерации, образуют Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О жи­вотном мире», Водный, Лесной, Земельный кодексы и др. В соответствии с названными нормативными правовыми акта­ми полномочиями по государственному управлению охраной окружающей среды и природопользованием наделены как госу­дарственные органы исполнительной власти общей компетен­ции, так и специальной компетенции, функционирующие на федеральном и региональном уровнях государственной власти. Исполнительные органы государственной власти общей компетенции в пределах своих полномочий принимают реше­ния по любым вопросам, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды и природопользования. На федеральном уровне к органам общей компетенции, осуществляющим государственное экологическое управление, относятся Президент РФ и Правительство РФ. На региональном уровне такими ор­ганами являются правительства республик, администрации областей, президенты республик, губернаторы областей. Так, Президент РФ, являясь главой государства, определяет основ­ные направления внешней и внутренней политики нашего государства, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Кроме того, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ выступает гарантом соблюде­ния конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе экологических.

Органы специальной компетенции непосредственно выпол­няют функции по управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Такие органы государственной власти специально создаются на федеральном и региональном уровнях для осуществления отдельных функций государства. Так, на федеральном уровне к числу таких органов относится, в частности, Министерство природных ресурсов РФ.

В настоящее время система федеральных органов исполни­тельной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере охраны окружающей среды и природопользования, после проведения административной реформы органов исполнитель­ной власти содержит три различных вида федеральных орга­нов исполнительной власти: министерство, службы и агентства. На региональном уровне организационно-правовых форм, в которых функционируют органы государственной власти, го­раздо больше — это министерства, департаменты, комиссии, службы, управления и др.

5.1.3 Разграничение полномочий по государственному экологическому управлению

Существование двухуровневой системы государственного экологического управления предполагает необходимость раз­граничения соответствующих полномочий федеральных и ре­гиональных органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией РФ в исключительном веде­нии Российской Федерации находятся установление основ фе­деральной политики и федеральные программы в области эко­логического развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71); в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные тер­ритории (подп. «в» и «д» п. 1 ст. 72).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» к числу полномочий федеральных органов государственной власти, Российской Федерации, осуществляющих экологическое управление, относит:

— обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

— разработку и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, а также контроль за их применением;

— разработку, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Рос­сийской Федерации;

— установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологиче­ского мониторинга);

— установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в облас­ти охраны окружающей среды;

— обеспечение охраны окружающей среды, в том числе J морской среды на континентальном шельфе и в исключитель­ной экономической зоне Российской Федерации;

— установление требований в области охраны окружаю­щей среды, разработку и утверждение нормативов, государст­венных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

— организацию и проведение государственной экологиче­ской экспертизы;

— организацию и развитие системы экологического обра­зования, формирование экологической культуры;

— обеспечение населения достоверной информацией о со­стоянии окружающей среды;

— образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного на­следия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

— осуществление международного сотрудничества Россий­ской Федерации в области охраны окружающей среды и неко­торые другие полномочия.

В свою очередь, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих экологическое управление, отнесены такие полномочия, как:

— участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации;

— участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на террито­рии субъекта Федерации;

— принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

— право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

— установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

— право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на тер­ритории субъекта Федерации;

— ведение Красной книги субъекта Федерации;

— право образования особо охраняемых природных терри­торий регионального значения, управление и контроль в об­ласти охраны и использования таких территорий;

— участие в обеспечении населения информацией о со­стоянии окружающей среды и другие.

5.2 Специализированные государственные органы экологического управления

5.2.1 Виды специализированных органов государственного экологического управления

«Разделение труда» в рамках функционирования единого государственного аппарата предопределяет необходимость об­разования и функционирования органов государственной вла­сти, сконцентрированных на выполнении отдельных функций государства. На выполнении экологической функции сосредо­точены усилия специализированных государственных органов экологического управления.

В систему специализированных органов государственной власти, осуществляющих экологическое управление в России, входят: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользова­нию, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов (схема 11). Каждый из названных органов государственной власти осуществляет полномочия по экологическому управлению в рамках установленной законом компетенции. Деятельность по управлению охраной окружаю­щей среды и природопользованием является для этих органов профилирующей (основной).

Реализацию функций в сфере государственного экологиче­ского управления специализированные органы государствен­ной власти осуществляют исходя из необходимости рацио­нального, неистощительного природопользования и обеспече­ния благоприятной окружающей среды.

5.2.2 Министерство природных ресурсов Российской Федерации

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000, Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использова­ние, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняе­мые природные территории, а также в сфере охраны окружаю­щей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Названные функции Министерства природных ресурсов РФ (MПР России) реализуются в рамках полномочий по внесе­нию в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере ведения МПР России. Кроме того, МПР России обобщает практику применения за­конодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.

МПР России координирует и осуществляет контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяй­ства и Федерального агентства водных ресурсов, которые также относятся к органам государственной власти, наделенным специальной компетенцией по управлению охраной окружаю­щей среды и природопользованием. Структура МПР России представлена на схеме 12.

5.2.3 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по надзору в сфере природопользова­ния (Росприроднадзор) осуществляет контрольные и надзор­ные функции в области охраны, использования и воспроиз­водства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), а также в области организа­ции и функционирования особо охраняемых природных тер­риторий федерального значения. Кроме того, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состояни­ем, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; государственный земельный контроль и другие виды контроля и надзора в пределах своей компетенции.

Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г, № 000 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования возложены также функции федерального органа исполнительной власти, специ­ально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

5.2.4 Федеральное агентство по недропользованию

Специализированным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государ­ственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию.

Оно организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, про­ведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных иско­паемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Кроме того, на Феде­ральную службу по недропользованию возложены полномочия по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами; ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, выполнение иных функций в рамках установленной нормативными правовыми актами компетенции.

5.2.5 Федеральное агентство лесного хозяйства

В сфере лесного хозяйства функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и уп­равлению государственным имуществом осуществляет Феде­ральное агентство лесного хозяйства.

К числу полномочий, возложенных на Федеральное агентство лесного хозяйства, можно отнести следующие: осуществление государственного мониторинга лесов, государственного учета лесного фонда; рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, и о переводе земель лесного фонда в земли других категорий; охрана и за­шита лесов наземными и авиационными методами в пределах своей компетенции; осуществление мероприятий по охране в защите лесов, борьбе с вредителями и болезнями леса и лесными пожарами и др.

5.2.6 Федеральное агентство водных ресурсов

В ведении Министерства природных ресурсов РФ находится также Федеральное агентство водных ресурсов, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по оказанию государственных услуг и управле­нию федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет пол­номочия по организации территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов; осуществляет мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Федерации; проводит мероприятия по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Федерации и исполь­зование водных ресурсов которых осуществляется для обеспе­чения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Федерации, в соответствии с перечнем та­ких водохранилищ, установленным Правительством РФ, а так­же по охране морей или их отдельных частей, предотвраще­нию их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществле­ние мер по ликвидации последствий указанных явлений; проводит государственный мониторинг водных объектов и ор­ганизацию его проведения; реализует в пределах своей компе­тенции иные полномочия.

5.2.7 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Большая роль в организации и проведении мероприятий по охране окружающей среды принадлежит Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая является федеральным органом исполнительной власти, осущест­вляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользо­ванием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключе­нием деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энерге­тических установок военного назначения), безопасности элек­трических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых устано­вок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности произ­водства, хранения и применения взрывчатых материалов про­мышленного назначения, а также специальные функции в об­ласти государственной безопасности в указанной сфере.