Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды (стр. 5 )

3.3.4. Общественный экологический контроль.

Общественный экологический контроль может осуществляться профсоюзами, иными общественными организациями, трудовыми коллективами, гражданами. Данный вид экологического контроля распространяется как на государственные органы, их должностные лица, в том числе органы, на которых возложено выполнение природоохранных функций, так и на предпринимательские структуры и граждан.

Задачи общественности состоят в выявлении экологических проблем, по каким-либо причинам оказавшимся вне поля зрения органов государственного экологического контроля и правоохранительных органов, в создании альтернативного информационного канала, повышении оперативности экологического контроля и эффективности оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, в создании обстановки, приводящей в действие имеющиеся юридические механизмы.

Собственных правовых рычагов воздействия на правонарушителей у общественности не так уж много. Поэтому они могут использовать возможности должностных лиц государственного экологического контроля, подключаться к их деятельности, например, оказывать помощь при проведении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе на правах общественных инспекторов. Члены гражданского общества могут осуществлять свою деятельность и параллельно, независимо от государственных органов. При этом они могут использовать те полномочия, которыми их наделяет экологическое законодательство. (См. темы "Экологические права и обязанности граждан и общественных объединений" (вопрос 5), "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза".)

3.3.5. Правовые основы экологического аудита

Определение экоаудита дано в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»; экологический аудит — независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Задачами экологического аудита являются обоснование экологической стратегии и политики предприятия; определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявление дополнительных возможностей ее осуществления; проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства; повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду; снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

При проведении экологического аудита должны соблюдаться следующие принципы:

· объективность и независимость экологических аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности, собственников, руководителей экологических аудиторских организаций и третьих лиц при проведении экологического аудита;

· профессионализм и компетентность экологического аудитора в вопросах охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;

· достоверность и полнота информации, предоставляемой субъектом хозяйственной деятельности;

· планирование работ по проведению экологического аудита;

· комплексность экологического аудита (охват всех аспектов воздействия на окружающую природную среду);

· конфиденциальность информации, получаемой в результате проведения экологического аудита;

· ответственность экоаудиторов за результаты проводимых исследований.

Экоаудит может быть обязательным и инициативным (добровольным). Обязательный аудит проводится в случаях, прямо установленных в нормативно-правовых актах, а также по решению государственных органов (суда, правоохранительных органов). В действующем федеральном законодательстве такие случаи не определены, некоторые субъекты РФ в своем законодательстве восполняют этот пробел. Так, Законом Томской области "Об экологическом аудите в Томской области" от 01.01.01 г. (Официальные ведомости Администрации Томской области. 1997. № 18. Ст. 10.) установлено, что обязательный экологический аудит проводится: при обосновании инвестиционных проектов и программ, если это предусмотрено условиями инвестирования; при обосновании и реализации экологических программ (федеральных, региональных, местных отделений – предприятий природопользователей), финансируемых за счет бюджетных и внебюджетных средств; по решению муниципальных органов при лицензировании и сертификации видов деятельности в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Инициативный аудит проводится по решению субъекта хозяйственной деятельности, определяющего цели и задачи проведения экологического аудита

Экологический аудит проводится экоаудиторами, действующими в составе экоаудиторских организаций либо индивидуально. Для подтверждения профессиональной пригодности и квалификации аудиторов проводится их аттестация специальной Комиссией Госкомэкологии РФ (ныне – МПР РФ). Аттестуемый экоаудитор должен иметь высшее образование, практический опыт работы, связанной с охраной окружающей среды, природопользованием и методологией экоаудирования не менее 4 лет, обладать знаниями специфики отрасли, в которой полагается проводить аудит, и пройти курс специального обучения в области экоаудирования.

Экологическое аудирование является лицензируемым видом предпринимательской деятельности.

Для обеспечения реализации принципа независимости и объективности экоаудита установлено, что он не может проводиться:

а) экологами–аудиторами, являющимися учредителями, акционерами, руководителями, должностными и иными заинтересованными лицами аудируемого хозяйствующего субъекта, либо состоящие с вышеуказанными лицами в близком родстве, либо свойстве (родители, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети их супругов);

б) экологическими аудирующими организациями:

в отношении хозяйствующих субъектов, являющимися учредителями, акционерами, собственниками, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых вышеуказанные фирмы, являются учредителями, акционерами, собственниками.

в отношении хозяйствующих субъектов, являющихся их дочерними предприятиями, либо филиалами, отделениями, представительствами, либо имеющими в своем капитале долю этих аудиторских организаций.

Результатом экологического аудита является заключение, составляемое и подписываемое экологами-аудиторами. Оно должно состоять из трех частей: вводной части, аналитической и итоговой.

Во вводной части указываются юридический адрес, расчетный счет аудиторской организации; ФИО экоаудиторов, номер и дата выдачи лицензии на осуществление экологического аудита, срок ее действия, а также срок проведения экологического аудита. В аналитической части указываются: наименование субъекта хозяйственной деятельности, период его деятельности, результаты анализа природоохранной деятельности, соответствие ее экологическим требованиям, факты, выявленные в ходе осуществления проверки исполнения природоохранного законодательства РФ, которые нанесли, либо могут нанести ущерб окружающей природной среде или здоровью населения. Итоговая часть содержит: обоснованные выводы о воздействии субъекта хозяйственной деятельности на состояние окружающей природной среде, конкретные и приемлемые меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также последствиях непринятия субъектом хозяйственной деятельности соответствующих мер. К сожалению, в действующем законодательстве до сих пор не урегулирован вопрос, какой юридической силой обладает данное заключение. Думается, что заключение аудитора должно иметь обязательную силу для всех юридических и физических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, а в случае проведения проверки по поручению государственных органов, должно приравниваться к заключению экспертизы, назначенной в соответствии с процессуальным законодательством РФ.

Признание экоаудита как правового механизма следует из ч. 2 ст. 27 Федерального закона 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и постановления Правительства РФ 2001 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха»: государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экоаудита объектов хозяйственной и иной деятельности. Однако порядок внесения предложений до сего времени не установлен.

Экологической доктриной РФ (одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. ) в разделе 5 «Пути и средства реализации государственной политики в области экологии» отмечается, что основной задачей в области совершенствования экономических и финансовых механизмов является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, при влечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.

Для этого необходимы:

— установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду;

— содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, предпринимательству в сфере охраны окружающей среды и добровольной сертификации.

Нормативная правовая база экоаудита. Экоаудит предусмотрен Классификатором правовых актов (код 110.010.100 с отсылкой к коду аудиторской деятельности 080.160.000), одобренным Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000.

Вопросы экоаудита предусмотрены Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000, в числе экологических факторов при установлении порядка приватизации химически-, взрыво-, пожаро - и токсикоопасных объектов.

Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий определен приказом Минприроды России.

Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 000, установлено: Главный государственный инспектор РФ по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор РФ по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях имеют право привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр.

В области экоаудита и экоаудиторской деятельности издан ряд ведомственных нормативных актов (прежде всего Госкомэкологии РФ, МЧС РФ), а также приняты законы или изданы постановления правительства более 20 субъектов РФ (г. Москвы, Московской, Томской, Ивановской, Архангельской, Рязанской, Амурской, Оренбургской, Брянской, Ульяновской, Воронежской областей, Пермского края, Республики Татарстан, Республики Башкортостан и др.). 

Правилами технической эксплуатации магистральных трубопроводов (РД 153—39.4—056—00), утвержденными заместителем министра энергетики РФ и согласованными органами Госгортехнадзора РФ, первым вице-президентом «Транснефть» в 2000 г., предусмотрено: в случае возникновения существенных разногласий с контролирующими природоохранными органами, а также с органами местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды на магистральных нефтепроводах может быть организован экоаудит предприятия с привлечением независимых аудиторов.

Действует РД 153—34.0—02.109—99 «Рекомендации по проведению экологического аудита в электроэнергетике».

Наличие достаточной нормативной правовой базы и опыта проведения экоаудита в России позволяет высказать следующие концептуальные положения организации и проведения экоаудита:

— предмет экоаудита — деятельность хозяйствующего субъекта на стадии его эксплуатации, модернизации, консервации, утилизации (именно на этих стадиях жизненного цикла хозяйствующий субъект активно взаимодействует с окружающей средой);

— обязательность учета форм взаимодействия аудируемого хозяйствующего субъекта и природы;

• природопользование как деятельность по извлечению полезных свойств природных объектов и использованию их в экономических и иных целях;

• охрана окружающей среды как превентивная деятельность по предупреждению воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду, обеспечение его техногенной безопасности и защищенности от чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

• обеспечение экологической безопасности как деятельность по обеспечению защищенности хозяйствующего субъекта от угроз со стороны природно-антропогенных объектов, либо природных объектов с аномальными природными свойствами, либо чрезвычайных ситуаций природного характера;

— формируемые критерии экоаудита должны основываться на законодательстве в областях использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения техногенной, энергетической и экологической безопасности, включая защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— метод проведения экоаудита: оценка соблюдения хозяйствующим субъектом требований законодательства (принятие решения о форме экоаудиторского заключения) с использованием результатов сравнительного анализа показателей, характеризующих деятельность хозяйствующего субъекта, и критериев экоаудита.

3.3.6 Экологическая сертификация

Объекты и субъекты экологической сертификации. В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании"сертификация продукции, услуг и иных объектов определена как процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупатели) организация удостоверяет в письменной форме, что продукции соответствует установленным требованиям (ст. 1).

Виды и объекты экологической сертификации условно подразделяются:

— на собственно экологическую сертификацию (экологичной продукции; безотходных технологических процессов и техники, предназначенной для охраны окружающей среды, отходов производства и потребления; особо охраняемых природных объектов, а также сертификацию экологических товаров и услуг);

— сертификацию природных ресурсов (земельных, водных, недр и полезных ископаемых, растительного и животного мира);

— сертификацию безопасности (экологически безопасных технологий и продукции);

— сертификацию средств измерения, применяемых в процессе экологического контроля.

Экосертификация введена в ст. 31 Федерального закона «Об охране окружающей среды» для обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. ее цели и задачи определены, в частности, приказом Минприроды РФ 1995 г. «Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)».

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» федеральными органами исполнительной власти создаются специально уполномоченный орган в области сертификации и системы сертификации. Последние представляют собой совокупность участников сертификации, осуществляющих деятельность в любой организационно-правовой форме по правилам и в порядке, установленным в системе. Системы сертификации подлежат государственной регистрации федеральным органом исполнительной власти в области сертификации (Ростехрегулирование).

В ст. 6 названного Закона введены сертификат соответствия — документ, выданный по правилам системы сертификации для подтверждения соответствия сертифицированной продукции установленным требованиям, а также знак соответствия — зарегистрированный знак, которым в установленном порядке по правилам данной системы сертификации подтверждается соответствие маркированной им продукции установленным требованиям.

Добровольная и обязательная сертификация. В соответствии с Законом «О техническом регулировании» добровольная сертификация:

— организуется по инициативе заявителей (изготовителей, продавцов, исполнителей) в целях подтверждения соответствия я продукции требованиям стандартов, технических условий, рецептур и других документов, определяемых заявителем на условиях договора между ним и органом по сертификации; »

— проводится органами по добровольной сертификации, входящими в систему добровольной сертификации, образованную любым юридическим лицом, зарегистрировавшим данную систему и знак соответствия в специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области сертификации.

В России действуют около 30 систем добровольной сертификации, в том числе: водохозяйственной; отходов сточных вод: водного хозяйства; почв мелиоративных земель сельхозназначения; деятельности предприятий, направленной на сокращение выбросов и увеличение стоков парниковых газов; работ по обеспечению экологической безопасности; почв, вод и земельных участков по экологическим требованиям; систем экологического менеджмента; интегрированных систем менеджмента.

Обязательная сертификация проводится в случаях, установленных законодательством России и субъектов Федерации. в области В соответствии с Указом Президента РФ 2001 г. «О совершенствовании Государственного управления в области пожарной безопасности» приказом МЧС РФ 2002 г. утвержден Перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации в области пожарной безопасности. Приказом МЧС РФ 2003 г. ной регистра! утверждены Положение о системе сертификации в области И в области сер - пожарной безопасности и Порядок проведения сертификации продукции в области пожарной безопасности Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ 1994 г. «О сертификации безопасности промышленных и опытно"экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии» определен перечень этих технологий, включающий 18 типов производств, для которых экологическая сертификация является

обязательной. Во исполнение этого постановления разработан ряд нормативных документов, в том числе совместный приказ Госкомэкологии России и Миноборонпрома России 1997 г. «О системе сертификации экологической безопасности пред приятий оборонных отраслей промышленности».

Система сертификации экологической безопасности предприятий оборонных отраслей промышленности вошла составной частью в Систему обязательной сертификации по экологическим требованиям. Для нее утверждены: объекты обязательной сертификации, показатели экологической безопасности и нормативная документация, на соответствие которой проводится обязательная сертификация; форма сертификата экологической безопасности; форма знака экологической безопасности: форма аттестата аккредитации сертификационной лаборатории.

Сертификация лесных ресурсов. ЛK РФ предусмотрена обязательная сертификация лесных ресурсов, которой подлежат древесина, отпускаемая на корню, и второстепенные лесные ресурсы. Осуществляется органом управления лесным хозяйством в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ. Федеральной службой лесного хозяйства России разработаны Временные правила проведения обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов.

Обязательная лесная сертификация должна проводиться на всей территории лесного фонда России на соответствие требованиям лесного законодательства и нормативных правовых актов по лесопользованию и ведению лесного хозяйства, Правилам отпуска древесины на корню, региональным правилам (наставлений) рубок, лесовосстановления, санитарным правилам, Правилам пожарной безопасности в лесах РФ и другим нормативным правовым актам РФ в области лесного хозяйства.

Обязательная лесная сертификация должна проводиться только на основании договора между лесопользователем и органом по лесной сертификации.

Проведение обязательной лесной сертификации организует Центральный орган системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов, назначаемый Министерством природных ресурсов РФ, а проводят ее центры по лесной сертификации, аккредитованные в установленном порядке и входящие в систему лесной сертификации. В качестве центров могут выступать организации независимо от форм собственности, если они не являются лесопользователями, потребителями древесины, государственными органами управления лесным хозяйством и имеют опыт по контролю за ведением лесного хозяйства и лесопользования. При Центральном органе системы обязательной сертификации создают Совет системы и Комиссию по апелляциям. Центральным органом системы лесной сертификации определено Центральное государственное лесоустроительное предприятие; в систему лесной сертификации могут войти и иные лесоустроительные организации.

В 1993 г. создан Международный совет по управлению лесами из представителей 25 стран, который занимается комплексом вопросов, входящих в процедуру лесной сертификации.

Добровольная лесная сертификация проводится в Республике Коми, Хабаровском, Красноярском и Алтайском краях. 

российская инициативная группа сформирована в 1998 г. с участием неправительственных экологических организаций: Гринпис России; Движение дружин по охране природы; Всемирный союз охраны природы; Российское представительство Всемирного фонда дикой природы; Социально-экологический союз; Центр охраны дикой природы.

Сертификация для экспорта должна удовлетворять требованиям одной из международно признанных схем сертификации. Действуют схема ISO (Международная организация по стандартам) и схема FSC (Лесной попечительский совет). Ряд стран разработали национальные схемы сертификации, нацеленные на совершенствование лесоуправления внутри страны.

Тема 4. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

4.1 Понятие и состав экологического правонарушения. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения.

4.2 Уголовная ответственность за экологические преступления.

4.3 Административная ответственность за экологические правонарушения.

4.4 Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения.

4.5 Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде.

4.5.1 Понятие, структура и особенности вреда, причиненного природной среде.

4.5.2 Принципы возмещения вреда, причиненного природной среде.

4.5.3 Порядок возмещения вреда, причиненного природной среде.

4.5.4 Возмещение вреда здоровью граждан, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды

4.1 Понятие и состав экологического правонарушения. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения

Экологическое правонарушение – противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права.

Объектом экологического правонарушения является совокупность общественных отношений по охране окружающей природной среды, рациональному использованию ее ресурсов и обеспечению экологической безопасности.

Природная среда в целом и ее отдельные компоненты (природные объекты) являются предметом правонарушения. Предмет является одним из важнейших признаков экологического правонарушения. Именно он позволяет определить, в орбиту каких отношений вовлечен природный объект, какова его социально-экономическая сущность, и отграничить рассматриваемые правонарушения от иных. Предметом экологических правонарушений следует считать различные компоненты природной среды, не отторгнутые человеческим трудом от естественных природных условий, либо аккумулирующие в себе определенное количество труда настоящих и предшествующих поколений людей, но остающиеся в природной среде либо внесенные в нее человеком для выполнения своих биологических и иных природных функций.

Объективную сторону экологических правонарушений составляют: действия или бездействия, нарушающие общеобязательные правила природопользования и охраны окружающей природной среды; вред экологическим интересам личности, общества или государства либо реальная угроза причинения такого вреда; причинная связь между экологически опасным деянием и наступившим вредом. В предусмотренных законом случаях в объективную сторону включаются место, время, обстановка, орудия, способы совершения правонарушения. Например, состав незаконной охоты включает охоту в запрещенное время, в запрещенном месте, запрещенными орудиями и способами.

Субъектом экологического правонарушения могут быть юридические и физические лица. Субъектами уголовной, дисциплинарной материальной ответственности могут быть только физические лица (в том числе должностные), субъектами административной и гражданско-правовой ответственности могут быть также и юридические лица.

Что касается субъективной стороны экологического правонарушения, то могут иметь место обе формы вины: умысел (прямой и косвенный) и неосторожность (небрежность и самонадеянность). Мотивы и цели могут быть различными, и, как правило, в качестве обязательного признака состава экологического правонарушения не указываются, хотя и могут учитываться при назначении наказания.

Экологические правонарушения делятся на преступления и проступки, среди последних различают административные проступки, дисциплинарные проступки и гражданско-правовые деликты. Соответственно, совершение правонарушения может повлечь наступление уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности.

4.2 Уголовная ответственность за экологические преступления

Действующий с 1 января 1997 г Уголовный кодекс РФ существенно изменил регулирование уголовной ответственности за экологические преступления. В Особенной части УК РФ выделена отдельная глава 26 "Экологические преступления", которая объединяет большинство известных отечественному законодательству составов посягательств на окружающую природную среду.

Впервые уголовный закон использует термин "экологические преступления", хотя и не разъясняет этого понятия. В литературе дается следующее определение экологического преступления – это запрещенное уголовным законом под угрозой наказания виновное, общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую природную среду и ее компоненты, а также на экологическую безопасность населения и территорий, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов или в противоправном воздействии на них, приводящее к негативным изменениям состояния и качества окружающей природной среды.

Масштабной является криминализация общественно опасного экологически значимого поведения: сформулированы новые составы преступлений, отсутствовавшие в УК РСФСР. К ним относятся нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), порча земли (ст. 254), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу (ст. 259), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов (ст.262), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237), экоцид (ст.358).

Параллельно, но в значительно меньших размерах проведена декриминализация ряда составов преступлений. Например, исключены ст. 163, 166 УК РСФСР, предусматривавшие ответственность за самовольную добычу янтаря.

Конкретизирован перечень предметов экологических преступлений: окружающая среда в целом и отдельные компоненты (воды, атмосферный воздух, морская среда, растительный и животный мир, леса, континентальный шельф) Впервые в число предметов посягательств включены земля, морские млекопитающие, особо охраняемые природные территории и критические местообитания организмов, занесенных в Красную книгу.

Диспозиции статей в основном являются бланкетными: законодатель широко использует оборот "нарушение правил".

Большинство составов сформулированы как материальные, при этом закреплен весьма широкий спектр последствий: существенное изменение радиоактивного фона, причинение существенного вреда животному и растительному миру, гибель популяций организмов, занесенных в Красную книгу, распространение эпидемий и эпизоотий, причинение по неосторожности смерти человеку, массовые заболевания людей