Подведомственные инстанции по делам правонарушений, допущенных административными органами: Законодательство Германии* (стр. 2 )

Временная правовая защита имеет в административно-правовой практике в Германии огромное значение. Число производств в административных судах первой инстанции составляет ежегодно околопо сравнению со производств по главному предмету спора).

Немецким административным судам нередко приходится достаточно быстро принимать решения о временной правовой защите. Если, например, в четверг в суд подается ходатайство отменить запрет запланированного на субботу заседания, то административный суд должен принять решение не позднее пятницы (и по возможности в первой половине дня), чтобы высший административный суд еще имел возможность принять решение относительно возможной жалобы.

Принципиально ответчику по заявлению (административному органу) после получения судом ходатайства о предоставлении временной правовой защиты дается срок (как правило, короткий) для возражений по существу и для подготовки соответствующих документов (при особо неотложных случаях – факсом, причем административный орган тоже отвечает факсом). Обычно чиновники ведут себя кооперативно (отчасти, чтобы избежать возможных неприятностей по причине нарушения обязанности к содействию).

В большинстве административных судов даже по субботам оказывается неотложная помощь гражданам, иными словами, там должен дежурить кто-нибудь из судей. Нередко приходится принимать решение немедленно, если дело не терпит отлагательства.

a) Отлагательное действие возражения и иска об оспаривании

Сначала о первой категории отлагательного действия:

Согласно § 80 Положения об административных судах возражение против обременяющего административного акта имеет отлагательное действие. Отлагательное действие означает, что административный орган, издавший административный акт, не имеет права его исполнить.

Пример: власти аннулируют владельцу ресторана разрешение заниматься ресторанным бизнесом. Его прежняя жалоба имеет отлагательное действие, т. е. он вправе пока что не закрывать ресторан. Дело обстоит иначе, если власти распорядились о безотлагательном исполнении решения.

В подобных случаях пострадавшему нет необходимости ходатайствовать о предоставлении временной правовой защиты. Отлагательное действие возникает в силу закона благодаря подаче возражения.

Отлагательное действие имеет также иск об оспаривании обременяющих мер властей. Это имеет практическое значение в том случае, если возражение законодательно не предусмотрено или если потерпевший в результате безуспешного возражения заявляет иск об оспаривании.

Впрочем, при некоторых предпосылках закон предусматривает, что отлагательное действие возражения и иска об оспаривании может отпадать.

Это происходит, в частности, согласно § 80 абзац 2 Положения об административных судах, скажем, при истребовании публичных сборов и уплаты издержек, а также при вынужденных мерах полиции. Против этого потерпевший вправе обратиться в административный суд и ходатайствовать о назначении безотлагательного действия возражения.

Важнейший преклюзивный состав преступления сформулирован в общих чертах. Согласно закону отлагательное действие отпадает, если власти распорядились о немедленном исполнении административного акта в публичных интересах.

В таких случаях потерпевшему остается только возможность ходатайства о предварительной правовой защите перед административным судом. Он должен тогда добиваться восстановления отлагательного действия возражения (или иска об оспаривании).

В предварительном производстве о правовой защите административный суд в рамках взвешивания интересов проверяет суммарно, т. е. приблизительно положение вещей и юридическое правовое положение. Взвешивание производится между публичным интересом в исполнении решенного урегулирования и заинтересованностью истца в отмене урегулирования. Упор делается на предполагаемое решение в рамках производства по главному предмету спора. В таком случае в ходе главного производства устраивается основательная проверка.

Если оспариваемый административный акт в результате суммарной проверки оказывается предположительно противоправным, преобладает интерес истца. В таком случае ему оказывается временная правовая защита.

И наоборот, публичный интерес преобладает, если административный акт предположительно правомерен. В таком случае принципиально временная правовая защита не предоставляется.

Если в результате суммарной проверки не смогут быть установлены ни правомерность, ни противоправность административного акта, необходимо будет произвести взвешивание интересов, независимое от шансов на успех относительно главного предмета спора.

При оспоримости фактов в ходе производства по главному предмету спора принципиально собираются доказательства. В производстве по временной правовой защите сбор доказательств, как правило, невозможен. Суд производит суммарную проверку также в отношении существенных фактов. Бывает достаточным, если факты оказываются правдоподобными (например, подтверждаются соответствующими письменными свидетельствами или заявлениями, данными под присягой).

Показательный случай из области миграционного права.

Если было назначено немедленное исполнение высылки иностранца, административный суд обязан особенно тщательно проверить, существует ли преобладающий публичный интерес к тому, чтобы завершить пребывание в Германии этого иностранца немедленно, т. е. уже до окончания производства по главному предмету спора. Ибо принудительное выдворение создает свершившиеся факты.

Для распоряжения о немедленном выдворении требуется особый публичный интерес, выходящий за рамки того интереса, который признан самим административным судом.

Если депортация обоснована опасностью, исходящей от этого иностранца, тогда необходимо проверить, существуют ли конкретные опасности, требующие его немедленной высылки. Должно существовать обоснованное опасение, что исходящая от данного иностранца опасность может стать реальностью уже до окончания производства по главному предмету спора. Судить об этом можно только на основании конкретных фактов. С другой стороны, необходимо учитывать личные интересы и обстоятельства, говорящие в пользу дальнейшего пребывания иностранца. Это могут быть, прежде всего, семейные, профессиональные и социальные связи, укрепившиеся за время длительного пребывания в Германии. Это в особой мере важно в том случае, если иностранец родился в Германии или приехал в страну ребенком.

До решения по главному предмету спора в миграционном праве часто не доходит по той причине, что административный суд уже в рамках производства по временной правовой защите дает понять, что по главному предмету спора может принять решение в пользу иностранца.

В таких случаях административные власти нередко уступают либо идут на заключение мирового соглашения. При этом могут играть определенную роль и финансовые соображения.

б) Временное постановление суда (§ 123 Положения об административных судах)

Второй формой временной правовой защиты является временное постановление суда, согласно § 123 Положения об административных судах. Это предписание субсидиарно. Оно неприменимо, если существуют предпосылки для возможности оказания правовой защиты ввиду отлагательного действия, согласно § 80 Положения об административных судах.

Для разграничения обеих форм временной правовой защиты действует следующее: если речь идет о правовой защите от обременяющего административного акта, например, от запрета административных властей, тогда применим § 80 Положения об административных судах.

Во всех других производствах следует учитывать возможность временного постановления суда, прежде всего, если гражданин добивается принятия льготного административного акта, государственной услуги или же неисполнения какого-либо решения административных властей (например, в пользу третьего лица).

Примеры образуют разрешения административных властей (например, разрешение на строительство, допуск к экзамену или к учебе) или же притязание на исполнение обязательства по выплате денег или доступ к административным источникам информации.

Ходатай должен сначала обратиться в компетентный административный орган, который может выдать разрешение. Если он не добьется успеха, станет принципиально допустимым временное постановление суда.

Иначе, нежели при ходатайствах о назначении отлагательного действия, согласно § 80 Положения об административных судах, не требуется, чтобы по главному предмету спора было заявлено обжалование. Требуемая причина ходатайства налицо, если подателю иска грозят неприятности, из-за которых ожидание производства по главному предмету спора становится неприемлемым.

Представленные ходатаем факты должны быть достоверными. Для этого не требуется никакого полного доказательства. Достаточно, например, заявления, сделанного под присягой. Кроме того, должна существовать претензия на ходатайство.

Желаемое временное постановление суда служит:

1. подстраховке имеющейся правовой позиции (например, предотвращению назначения конкурента на выгодную должность в служебной иерархии)

или

2. регулированию временного состояния, если ходатай собирается расширить свою правовую систему (например, благодаря допуску к учебе или к экзамену или благодаря временному улучшению социального положения).

Важной областью применения является совокупность правовых норм, регулирующих школьное обучение, а также задачи, организацию и деятельность высшей школы.

Существенную роль в практике немецких административных судов играют решения о временной правовой защите, при которых речь идет о временном получении места учебы.

Об этом следующий пример. Абитуриент, т. е. ученик, окончивший гимназию и получивший аттестат зрелости, собирается изучать медицину в одном из немецких университетов. Абитуриенту отказывают в приеме на том основании, что в распоряжении университета всего 300 учебных мест, и все они уже распределены.

Абитуриент обращается в соответствующий административный суд с ходатайством о вынесении судом временного постановления, которое должно обязать университет временно предоставить ему учебное место. С помощью адвоката, специализирующегося на подобных делах, он доказывает, что администрация университета неправильно рассчитала учебные мощности. В действительности университет располагает 320 учебными местами.

Административному суду предстоит проверить, правильно ли администрация университета рассчитала учебные мощности. Если расчет был неправильным, то абитуриент в принципе имеет право получить учебное место для изучения медицины. Это вытекает из конституционно-правовых гарантий свободного избрания профессии.

В таких случаях, по правилам, дело не доходит до открытия производства по главному предмету спора.

(5) Обжалование

Против решений административного суда в производстве по оказанию временной правовой защиты обычно допускается обжалование. Решение относительно обжалования выносит Высший земельный административный суд. Принятое Высшим земельным административным судом решение пересмотру не подлежит. Его обжалование в Федеральном административном суде невозможно.

В случае решений по главному предмету спора административный суд вправе допустить апелляционную жалобу[11]. На практике это чаще всего не происходит. Затем истец вправе подать ходатайство о допущении апелляционной жалобы.

Высший земельный административный суд может допустить подачу апелляционной жалобы в следующих случаях:

- при наличии серьезных сомнений в правильности судебного решения;

- в случае фактических или правовых трудностей;

- в случае принципиального значения судебного дела, т. е. если это дело затрагивает правовые вопросы, которые в судебной практике высших судов еще не выяснялись;

- при отклонениях от судебной практики того или иного высшего суда;

- при недостатках самого производства (например, при нарушении принципа судебного слушания, скажем, если административный суд не учел определенный довод истца).

Если апелляционная жалоба допущена, Высший земельный административный суд обстоятельно проверяет вынесенное решение с правовой и фактической точек зрения. Решения Высшего земельного административного суда в принципе выносятся в составе трех профессиональных судей, однако, земли вправе также установить, чтобы в этом принимали участие два судебных заседателя.

Кроме того, Высший земельный административный суд в качестве первой инстанции полномочен рассматривать дела относительно спорных крупномасштабных проектов, например, о строительстве атомных электростанций, аэропортов, о прокладке новых автобанов и железных дорог.

Судебной инстанцией, производящей пересмотр дела, является Федеральный административный суд.

Пересмотр дела служит обеспечению единообразия судебной практики и развития права.

Пересмотр дела может быть допущен Высшим земельным административным судом или Федеральным административным судом по ходатайству одного из участников производства[12].

Причинами допущения являются:

- принципиальное значение судебного дела;

- отклонение от судебной практики, в том числе от судебной практики Федерального административного суда;

- недостатки самого производства.

Федеральный административный суд выносит решения в составе пяти профессиональных судей.

Он проверяет, не объясняется ли оспариваемое решение нарушением федерального права. Земельное право в данном производстве не затрагивается.

Кроме того, Федеральный административный суд в качестве первой инстанции решает спорные вопросы, касающиеся определенных крупномасштабных проектов и недвусмысленно упомянутые в специальных законах, таких, как Всеобщий закон о железных дорогах и Федеральный закон об автобанах.

III. Субъективное публичное право

Административно-судебное производство служит обеспечению личных прав. Востребовано субъективное публичное право. Принципиально недопустимо обжалование в интересах общества или в интересах третьего лица.

Субъективное право представляет большое значение, прежде всего, для права предъявления иска обжалования (§ 42 абзац 2 Положения об административных судах). Иск об оспаривании и иск о принуждении к исполнению обязательства принципиально допустимы только в том случае, если истец докажет, что он ущемлен в своих правах в результате принятия административного акта, erо отклонения или неисполнения. Тем самым должны быть исключены так называемые случайные иски, которые могут быть предъявленными в интересах общества любым лицом.

К предъявлению претензий на осуществление субъективного права нет строгих требований. Достаточно того, что нарушение субъективных прав истца становится очевидным только после того, как он доложит обстоятельства своего дела. Но необходимо, чтобы речь шла о его собственных правах, а не о правах третьих лиц. Действительно ли имело место заявленное нарушение прав, предстоит затем проверить в рамках установления обоснованности жалобы (§ 113 абзац 1 Положения об административных судах).

(1) Иск об оспаривании

Нарушение собственных прав очевидно, и потому жалоба допустима, если истец предъявляет претензии к направленному против него и обременяющему его административному акту. В этом, по крайней мере, заключается посягательство на свободу его действий, защищенных конституционными правами (например, при жалобе против отмены разрешения на строительство).

Но собственные права истца могут быть также нарушены, если административный акт был составлен в пользу третьего лица. При определенных обстоятельствах истец вправе обжаловать разрешение на строительство, выданное владельцу соседнего участка. У истца в этом случае есть собственное субъективное право, поскольку разрешение на строительство, возможно, противоречит предписаниям, которые служат не только интересам общества, но также преследуют цель защиты интересов истца.

Не все строительно-правовые предписания гарантируют соседу субъективное право. Многие предписания только отражают заинтересованность общества в упорядоченном развитии городского строительства (например, в запрете застройки окраин). Впрочем, всякий раз необходимо проверять, не нарушается ли зафиксированный в строительном праве принцип принятия во внимание, обязывающий самым квалифицированным и индивидуализированным образом принимать во внимание общие интересы общества.

Следует подтвердить наличие субъективного права, например, при применении правил, требующих строить новый дом на определенном расстоянии от соседского участка.

Ответчиком в таком случае становится строительное ведомство. Собственник соседнего участка приглашается в суд, т. е. он должен принять участие в производстве и вправе докладывать по существу дела и подавать ходатайства. Судебное решение для него имеет обязательную силу.

Другой пример: формулировки инструкции законоположения о ресторанах предписывают, что при наличии „общественной“ потребности время работы ресторана может быть продлено, т. е. ресторан может закрываться позднее, чем было предусмотрено. Но Федеральный административный суд, руководствуясь смыслом и задачами инструкции, постановил, что при проверке потребностей общества необходимо также принимать во внимание защиту соседей от шума.

Решающий пример касался дискотеки.

Итак, некий истец из числа живущих по соседству с дискотекой, защищаясь от ночного шума, добился успеха жалобой против работы дискотеки в поздние часы[13].

Сосед ресторана, напротив, не сумел истребовать закрытия ресторана под предлогом ненадежности соседа. Требование надежности представляет собой лишь общественный интерес.

Точно так же будет обстоять дело, если владелец таксопарка захочет обжаловать выдачу лицензии конкуренту на основании своего опасения, что от этого существенно сократятся его доходы. В принципе здесь не возникает никакое субъективное право в защите от конкуренции. Соревновательность является нормальным условием для рыночной экономики.

Пример из области правовых норм в ядерной энергетике: в связи с эксплуатацией атомного реактора может возникнуть потребность временного нахождения ядерных материалов в одном из промежуточных хранилищ. Гражданин, живущий по соседству с таким хранилищем, собирался оспорить разрешение на открытие склада, выданное в соответствии с правовыми нормами ядерной энергетики, поскольку, по его мнению, не была обеспечена требуемая защита от нападения террористов. Федеральный административный суд постановил, что данный гражданин обладает правом предъявления такого иска. Защита всех живущих по соседству с реактором включает и профилактику подобных рисков[14].

Случай из области миграционного права: гражданка Германии, состоящая в браке с иностранцем, вправе оспорить его выдворение из страны. Нарушение собственных прав вытекает из принципа конституционно-правовой защиты семьи и брака.

(2) Иск о принуждении к исполнению обязательства

При подаче иска о принуждении к исполнению обязательства следует проверить, включает ли правовая основа желаемого административного акта субъективное право. Здесь достаточно, чтобы имело место нарушение собственных прав. Произошло ли нарушение прав на самом деле, предстоит проверить в процессе изучения обоснованности жалобы.

Право предъявления иска, как правило, присутствует в законодательных положениях, предусматривающих индивидуальные льготы (например, разрешение на строительство). Напротив, домовладелец не вправе претендовать на то, чтобы его дом включили в число памятников, находящихся под охраной государства. Правда, собственник получил бы от этого налоговые преимущества, однако, здания могут быть поставлены под охрану государства исключительно в общественных интересах. Не важно, что истец приобретает от этого фактические преимущества.

Точно так же, если супермаркет открыт по субботам, что в Германии в принципе недопустимо, другой торговец не вправе обязать власти к вмешательству. Дело в том, что запрет работать по воскресеньям законодательно защищается только в общественных интересах.

Законодательно регулируемые исключения необходимости субъективного права действуют для официальных объединений в области природоохранного и экологического права. Они вправе, руководствуясь общественными интересами защиты природы и окружающей среды, возбуждать жалобы, в частности, против дорожного планирования и строительных проектов, даже если не ущемлены в собственных правах. В таком случае речь идет о жалобе, поданной объединением или союзом. На практике подобные жалобы подаются нередко.

IV. Административно-судебные принципы правовой защиты

(1) Принцип состязательности (диспозитивности)

Как и в гражданском процессе, административный суд открывает производство только по ходатайству. Иными словами, суд не может открыть производство сам по себе.

Выносить суждения и распоряжения относительно предметов спора могут только участники производства. Суд не правомочен выходить за рамки требований защиты права.

(2) Исследовательский принцип (долг выяснения обстоятельств дела).

Административный суд иначе, чем в гражданском процессе, по долгу службы обязан изучать обстоятельства дела (§ 86 Положения об административных судах). Он не связан доводами и заявлениями участников и их ходатайствами о допущении доказательств. Иными словами, суд может распространить выяснение обстоятельств дела на такие вопросы, о которых участники не докладывали. Исследовательский принцип позволяет суду полностью убедиться в существовании или отсутствии определенных обстоятельств дела. Этот принцип диктуется эффективностью правовой защиты. Обязанность официального установления обстоятельств дела касается всех фактов, представляющих существенное значение для решений административного суда. Это могут быть и новые факты, еще не обсуждавшиеся в административном производстве. Способ исследования требуемых фактов определяется по усмотрению суда. В первую очередь производится официальный сбор доказательств, причем даже в том случае, если не было заявлено официальное ходатайство о допущении доказательств.

Официальными доказательствами являются:

- осмотр места происшествия (например, осмотр местности в строительном праве);

- свидетельские показания;

- заключения экспертов (например, медицинское заключение);

- документы;

- официальный допрос сторон, который на практике проводится, впрочем, редко.

Кроме того, могут быть истребованы, например, официальные документы, скажем, свидетельство министерства иностранных дел, подтверждающее подлинность представленных справок или позволяющее решить вопрос о том, угрожает ли беженцу политическое преследование у него на родине.

Ограничение долга выяснения обстоятельств дела вытекает из того, что для рассмотрения властями определенной категории дел существуют известные рамки. Это относится, в частности, к решениям относительно оценки знаний на экзаменах в школе и университете. Судебный контроль здесь ограничивается соблюдением предписанных процедур. То же самое касается и служебных оценок, выносимых чиновниками.

Кроме того, долг выяснения обстоятельств дела ограничивается, если существуют материальные обязательства участия со стороны участников процесса. Эти ограничения долга выяснения обстоятельств действуют, однако, лишь в узких рамках.

Конкретный пример нам дают дела, в ходе которых истец добивается признания статуса уклоняющегося от воинской службы. Здесь речь идет о решении совести, то есть о внутренних фактах, о которых суд сам по себе судить не может.

Особое значение имеет официальное расследование (чаще - в производстве первой инстанции) в тех случаях, когда интересы гражданина не представляет адвокат. Здесь нередко совсем не подаются или подаются ненадлежащие ходатайства о допущении доказательств. Но это особого значения не имеет, поскольку требуемые доказательства должны быть представлены даже независимо от официального ходатайства.

Если административный суд не распорядится относительно обеспечения доказательств, несмотря на настоятельную в этом необходимость, это будет ошибкой производства. И если суду будет на это указано, это может привести к отмене судебного решения судом высшей инстанции.

(3) Решение в соразмерные сроки

Основные требования проведения производства с соблюдением процессуальных норм в условиях правового государства, согласно ст. 6 Европейской конвенции по правам человека и согласно немецкому конституционному праву, включают решения в соразмерные сроки.

Европейский суд по правам человека не установил четких временных границ относительно того, какую длительность производства следует считать соразмерным сроком. Он выделяет при этом следующие критерии[15]:

- сложность дела;

- поведение участников процесса (например, запоздалое изложение существенных фактов);

- форму поведения национального суда;

- значение дела для подателя жалобы.

(4) Устное разбирательство

Судебные решения должны принципиально выноситься на основании устного разбирательства (§ 101 Положения об административных судах). Это предусмотрено в ст. 6 Европейской конвенции по правам человека и в ст. 10 Всеобщей декларации прав человека от 01.01.01 года.

Если производство растягивается на несколько инстанций, то, по крайней мере, в одной инстанции должно состояться устное разбирательство. Впрочем, участники вправе отказаться от устного разбирательства во всех инстанциях.

Независимо от такого отказа, согласно немецкому административно-процессуальному праву, судебное решение при определенных предпосылках может в виде исключения заменить приговор и без устного разбирательства. Решающее значение имело намерение законодателя ускорить производства малой степени трудности, чтобы уменьшить нагрузку на административные суды. Такие производства – во всяком случае, в первой инстанции – имеют меньшее практическое значение, прежде всего потому, что участники, в конце концов, могут настоять на устном разбирательстве.

В практике немецких административных судов регулярно проходят устные разбирательства. В § 101 и далее Положения об административных судах регулируются подготовка и проведение устного разбирательства. Если решение принимает не один судья, а некий орган, выносящий приговор, (в первой и второй инстанции – три профессиональных судьи и два судебных заседателя), судья-докладчик нередко устанавливает письменный вотум, включающий обстоятельства дела, предложение относительно приговора и обоснование. Этот вотум остается конфиденциальным. Он должен облегчить суду выработку решения.

Устное разбирательство начинается тогда с оглашения дела. В заключение констатируется и заносится в протокол, кто присутствовал. В дальнейшем ходе устного разбирательства существенное содержание материалов дела докладывает председатель, а в органе, выносящем приговор, – судья-докладчик. На практике от этого иногда отказываются (с согласия участников) или нередко ограничиваются зачитыванием резюме. Вслед за этим или только в самом конце устного разбирательства участники заявляют ходатайства. На практике суд побуждает участников к надлежащему возбуждению ходатайств. При необходимости он рекомендует вносить изменения в уже подготовленные письменные ходатайства. Это делается не только в интересах участников, но и для того, чтобы обеспечить надлежащее развитие процесса – например, в высшей инстанции – и избежать дальнейших правовых споров.

Наиболее важным предписанием относительно устного разбирательства является § 104 Положения об административных судах. В соответствии с этим председатель должен разъяснить участникам обстоятельства дела по урегулированию спора. Эта беседа с участниками о фактических и правовых вопросах дела имеет центральное значение. Её задача – укрепить правовое сознание участников, защитить их от неожиданных решений. С одной стороны, надо объяснить им обстоятельства дела, которые, с точки зрения суда, способны повлиять на исход судебного разбирательства. С другой стороны, разговор касается правовых последствий, вытекающих из данного дела.

Председатель называет правовые положения, которые по предварительной оценке суда являются важными. Он сообщает, каковы возможности толкования конкретного дела, и поясняет участникам, что говорит в пользу определенного толкования, а что – против. Нередко председатель делает еще один шаг: он дает понять, какое толкование суд, возможно, предпочел бы на основании проделанной подготовки.