Подведомственные инстанции по делам правонарушений, допущенных административными органами: Законодательство Германии* (стр. 1 )

Д-р Отто Мальман,

председательствующий судья

Федерального административного суда в отставке

Подведомственные инстанции по делам правонарушений, допущенных административными органами: Законодательство Германии*

I. Конституционно-правовые требования

Конституция Германии („Основной закон“ - ОЗ) предоставляет правовую защиту против правонарушений со стороны административных органов. Согласно Конституции Германия является правовым государством. Это означает, что административный аппарат связан требованиями закона и правопорядка (ст. 20, 28 ОЗ).

Другими положениями Конституция гарантирует каждому, кто был ущемлен администрацией в своих правах, законное право обращаться в суд (ст. 19 абзац 4 ОЗ). Сутью этой правовой защиты является обеспечение личных прав граждан. Помимо этого обеспечивается общее поддержание правопорядка.

В случае обращения в суд решение принимается независимыми судьями, которые подчиняются только закону (ст. 97 ОЗ). Независимость – ключевой принцип, состоящий не в субъективном интересе судей, а в создании условий для нормального отправления функций правового государства. Сюда входит и условие пожизненного назначения на должность судьи, и принципиальное исключение перемещения по службе без согласия самого судьи.

Правовая защита со стороны суда должна быть также эффективной. Сюда относится и то, что администрация принципиально не имеет права ставить

*Переработанная рукопись доклада, прочитанного 11-12 ноября 2010 на заседании Верховного суда в Астане (Казахстан) по поручению Германского Фонда международного правового сотрудничества.

человека перед совершившимся фактом. Для обеспечения этой конституционно-правовой гарантии требуется эффективная временная правовая защита.

Законодатель обязан иметь в виду такие конституционно-правовые гарантии при выработке различных норм, а суды – при применении этих норм.

II. В ведении каких инстанций находятся правонарушения со стороны административных органов?

(1) Важнейшие условия для законного урегулирования споров в этой области создает Положение об административных судах. Этот закон определяет и характер судебного производства, и подведомственность инстанций при разбирательстве споров между гражданами и представителями административных органов. Под словом „граждане“ в дальнейшем понимаются также экономические объединения и промышленные предприятия, способные участвовать в судебном производстве.

В случае противоправных действий со стороны какого-либо административного органа пострадавший принципиально вправе обратиться в компетентный административный суд.

Административный суд – это самостоятельный суд. Он не является частью обычного суда по гражданским или уголовным делам.

a) Однако гражданин должен, как правило, сначала опротестовать противоправное решение администрации[1].

Это необходимо, если гражданин собирается подать иск об оспаривании решения администрации и добиваться его отмены.

Пример: административные власти запрещают гражданину, содержащему ресторан, заниматься своим ремеслом на том основании, что он в течение двух месяцев не платил налоги.

Такое решение является административным актом. Административный акт – это такое решение, которое принимается административным органом в области публичного права в целях регулирования единичных случаев. Понятие административного акта является ключевым понятием немецкого административного права.

В упомянутом примере гражданин обязан сначала заявить возражение против действий властей, запретивших ему заниматься своим промыслом. Власти должны решить, собираются ли они настаивать на своем решении. Если собираются, то данный административный орган должен передать дело вышестоящей инстанции, а эта инстанция обязана решить, насколько обосновано было возражение.

В некоторых случаях решение относительно выдвинутого возражения может принять также сам орган, издавший распоряжение. Так бывает, когда следующей высокой инстанцией оказывается вышестоящий административный орган (например, министерство).

Если вышестоящие органы власти отклоняют возражение, гражданин вправе обратиться в административный суд.

Суть производства по возражению состоит в следующем:

(a) Органы власти должны быть в состоянии еще раз проверить законность и целесообразность принятого решения.

(б) Нагрузка на административные суды должна быть уменьшена.

О том, насколько целесообразно такое предварительное производство, в Германии в настоящее время ведутся дискуссии. Законодатель уже предусмотрел целый ряд исключений относительно необходимости проведения производства по возражению. В некоторых федеральных землях оно отменено.

Принципиально открытие производства по возражению предусмотрено также прежде, чем может быть подан иск о принуждении к исполнению обязательства. Это касается ситуации, когда гражданин добивается принятия административного акта, например, получения разрешения на строительство, а органы власти это ходатайство отклоняют. В таких случаях администрация первой должна заявить возражение.

(2) Если в результате требования об обжаловании принятого решения или его исполнения протест оказывается безрезультатным, то в течение месяца может быть подана жалоба в компетентный административный суд с требованием обязать власти выдать разрешение на строительство[2]. При наличии законных предпосылок административный суд обяжет власти выдать разрешение на строительство[3].

Административный суд состоит из нескольких палат.

Каждая палата состоит из председательствующего судьи и минимум двух других судей.

Каковы компетенции палат? Это регулируется планом распределения дел в суде, который принимается президиумом суда. Членами президиума являются председатель суда и ряд судей, избираемых судейской коллегией.

Как правило, дела распределяются между палатами по правовой тематике: например, строительное право, хозяйственно-административное право, миграционное право. Палаты специализируются, таким образом, по конкретным областям права.

Внутри палат председательствующий судья передает соответствующее дело судье-докладчику судебного состава. Распределение совершается в соответствии с упомянутым планом палат (по решению судей). Судья-докладчик принимает дело в производство.

В принятии судебного решения кроме этих трех профессиональных судей принимают участие еще два непрофессиональных судьи (судебные заседатели). Оба этих заседателя призваны осуществлять демократический контроль. Необходимо предотвратить принятие профессиональными юристами таких сложных решений, которые были бы непонятными обыкновенным гражданам. И хотя от участия в обсуждениях судебные заседатели чаще всего воздерживаются, они обладают полным правом голоса.

Примерно в 75% случаев право принятия решения передается из палаты судье-докладчику, который затем принимает решение в качестве единоличного судьи. Палата в полном составе из пяти судей выносит решение, как правило, только в рамках трудного или чересчур обширного производства. Практика, однако, не является унифицированной.

Проигравший дело в административном суде вправе заявить ходатайство о подаче апелляции в Высший земельный административный суд[4]. Решение Высшего земельного административного суда при определенных предпосылках может быть обжаловано в Федеральном административном суде.

Особенностью Германии является то, что для каждого определенного раздела административного права существуют особые суды: дела, связанные с налоговым правом, полномочны рассматривать финансовые суды; проблемы социального права (например, с вязанные с социальной помощью) решают социальные суды. Производство по этим делам

регулируется аналогичным образом, как и в общих административных судах. Такой способ решения с различными специализированными административными судами в Германии функционирует неплохо. Тем не менее, я не стал бы рекомендовать другим государствам эту несколько сложную модель.

Актуальная проблема такой конструкции такова, что перемещение судей по службе, например, перевод из административного суда в социальный суд, с учетом судейской независимости, без согласия самого судьи принципиально невозможен, хотя рабочая нагрузка в социальных судах в настоящее время достаточно высока. Поэтому в Германии дискутируется вопрос, не следует ли объединить в единую юрисдикцию административные и социальные суды, а может быть еще и финансовые суды.

Если административные власти нарушают основные права какого-либо гражданина, он вправе подать конституционный иск в Федеральный конституционный суд (а в случае необходимости в Земельный конституционный суд). Предпосылкой, впрочем, принципиально является то, что возможности обычной юрисдикции уже исчерпаны, т. е. что пройдены все судебные инстанции.

По исчерпании возможностей обычной юрисдикции принципиально можно также обратиться и в Европейский суд по правам человека в Страсбурге, если, согласно Европейской Конвенции по правам человека, имеет место нарушение какого-либо права (возрастающее значение имеет, в частности, право на производство с соблюдением всех процессуальных норм).

Суду Европейского Союза в Люксембурге могут быть переданы административным судом в одном производстве лишь конкретные дела, касающиеся европейского права, имеющие существенное значение для исхода производства. Регулирования, согласованные с европейским правом, имеют большое значение для многочисленных разделов административных судов (например, право планирования, природоохранное право, в частности, дополнительные требования к оборудованию автобанов приспособлениями для защиты животных).

Обширные разделы немецкого административного права подчинены вышестоящему праву Европейского Союза.

Суд ЕС в Люксембурге не выносит общего решения по какому-либо делу. Он в большей мере отвечает на предложенные вопросы. Передавший ему дело суд подчиняется его решению.

(3) Кассационное производство и судебное производство являются официальными производствами. Наряду с этим существуют произвольные формы средств правовой защиты, такие как возражение, обжалование или жалоба в порядке надзора, с помощью которых гражданин может пожаловаться на нарушения своих прав со стороны административных властей. Конституция четко гарантирует право подачи петиций в компетентные органы или парламент. В этом отношении производство не регулируется правовыми нормами. Решение принимается руководством соответствующего административного органа либо вышестоящими органами.

Если гражданин обращается в парламент с неформальной жалобой, этим делом может заняться парламентский комитет. Комитет может дать заключение по данному делу. Его точка зрения не является нормативной для компетентных властей, но все же может иметь определенный вес.

На практике неформальные средства правовой защиты используются также против судебных решений либо в случае затянувшегося производства уже в ходе самого производства.

В конкретном случае для судьи может оказаться неприятным, если гражданин подаст, например, жалобу в министерство юстиции, жалуясь на чересчур долгую длительность производства. В то же время на практике судья защищен судейской независимостью. Очередность обработки находящегося в производстве дела и вопрос о характере принятых мер расследования как раз подпадают под принцип судейской независимости.

(4) В области публично-правового управления существует превентивная подготовка, позволяющая избежать правовых нарушений.

Важным в этой связи является надзор вышестоящего административного органа над нижестоящим. К числу средств осуществления надзора относятся административные распоряжения (об этом см. под пунктом V). В инструментарий надзора входят, кроме того, оговорки относительно подачи заявлений и выдачи разрешений. Надзор может быть отраслевым, профессиональным, т. е. таким, который кроме правомерности и легитимности касается также и целесообразности действий административных властей. В области самоуправления существует только один профессиональный надзор. Примером может служить деятельность общин в рамках коммунального самоуправления.

(5) Далее, для целого ряда областей существуют независимые уполномоченные (например, парламентский уполномоченный), к которым могут обращаться граждане в случае правонарушений со стороны административных органов. У них есть одновременно и превентивные функции: они могут вносить предложения в парламент и в административные органы.

Возрастающее значение приобретают уполномоченные по охране данных для защиты в области обработки личных данных силами административных органов. В случае обоснованных претензий уполномоченный по охране данных обращается в компетентный орган (например, когда в процессе статистического анкетирования неправомерно запрашиваются сведения о религиозной принадлежности). Уполномоченный по охране данных обладает правом оспаривания действий административных властей. Он вправе также подключить прессу. Однако у него нет права отдавать распоряжения властям.

Другими примерами уполномоченных являются уполномоченный в Бундестаге по бундесверу (протесты против нарушений служебных обязанностей со стороны начальства) и уполномоченный по делам иностранцев для приема жалоб от иностранцев.

Эти инстанции обеспечивают дополнительную возможность для заявления жалоб. Однако во всех этих случаях гражданин вправе принципиально обратиться в административный суд, если был ущемлен в своих правах.

II. Правовая защита в случаях правонарушений со стороны административных властей

(1) Подведомственность административного суда:

Путь административного права должен быть открыт[5]. А предпосылкой для этого служит публично-правовой спор. Проблем в этом смысле не возникает, если административные власти опираются на суверенные полномочия, например, административный орган отменяет разрешение на открытие ресторана. Решающим здесь является, решается ли судебное дело в рамках публично-правовой юрисдикции.

Поэтому, если частное лицо обжалует действия властей, административный суд не всегда полномочен решать этот спор. Административный суд, например, не обладает такими полномочиями, если административный орган арендовал свои служебные помещения у частного наймодателя, и спор возник из-за повышения арендной платы. Применимые предписания относительно сдачи помещений в аренду содержатся в Гражданском Кодексе. Следовательно, речь идет о гражданском праве. Поэтому подведомственным по данному спору является обычный суд.

(2) Виды жалоб

Иск об оспаривании (ср. также выше I(1)) преследует цель отмены обременяющего административного акта.

Примерный случай: строительные власти предписывают снос избушки, которая уже 30 лет находится на земельном участке истца, на краю лесного массива, вне области застройки. Избушка была построена без разрешения на строительство. Но такое разрешение и не могло быть выдано. Истец оспаривает распоряжение о сносе.

a) Допустимость жалобы

Сначала проверяется допустимость жалобы. Как уже говорилось выше, принципиально необходимо открытие производства о возражении. Жалоба направляется тогда против уведомления о принудительном исполнении. Обжалование может быть подано в течение месяца после получения уведомления.

Затем истец должен доказать, что он ущемлен в своем субъективном праве. В случае с избушкой здесь проблем не возникает, поскольку речь идет об обременяющем административном акте. Деталей субъективного права я еще коснусь подробнее (см. ниже под пунктом III).

Жалоба допустима.

б) Обоснованность жалобы

Далее следует также проверить, насколько обоснована жалоба[6].

Необходимо, чтобы правовое основание для административного акта содержалось в каком-либо законе или в другом правовом предписании. Кроме того, административный акт должен быть правомерным. Таким образом, предпосылки правового предписания должны быть налицо.

В данном конкретном случае требуемое правовое основание имеется. Строительные власти вправе потребовать сноса зданий, воздвигнутых без требуемого разрешения на строительство, которое и вообще не могло бы быть разрешено.

Однако истец считает, что спустя 30 лет власти утратили свое право требовать сноса. Этим истец не добивается успеха. Судебная практика здесь крайне строга. Снос нелегально воздвигнутого здания в принципе и спустя длительное время может быть истребован. Благодаря подобной судебной практике должно быть предотвращено распространение нелегального строительства. Иной результат возможен только в том случае, если строительные власти ясно и четко дали понять, что намерены терпеть существование нелегальной постройки. Но одной лишь бездеятельности властей для этого недостаточно.

Другой случай: истец был австрийцем. Он проживал в Мюнхене и добился приема в немецкое гражданство. Спустя некоторое время выяснилось, что при подаче ходатайства о приеме в немецкое гражданство он не указал, что против него в Австрии было начато предварительное расследование по экономической преступности в значительном объеме.

На этом основании компетентные органы власти аннулировали право гражданства. Истец опротестовал это в административном суде. Он сослался на то, что, согласно конституции, немецкое гражданство не может стать предметом лишения [7]. С другой стороны, утрата гражданской принадлежности возможна, если это предусмотрено законом, например, если немец принимает другое гражданство. Случай такой утраты места не имел. В то же время существует процессуально-правовое определение, согласно которому административный акт может быть отменен, если получен был обманным путем.

В данном смысле может быть истолковано предписание в Конституции, исключающее лишение гражданства. При этом необходимо учитывать классические критерии истолкования:

- текст закона,

- законодательную систематику,

- волю исторического законодателя,

- суть и цель законодательных норм.

Текст закона говорит скорее против допустимости лишения права гражданства, но это не однозначно, поскольку случаи утраты гражданства все же возможны. В то же время при истолковании должна быть учтена воля исторического законодателя. Немецкая Конституция создавалась в Германии под впечатлением преступлений национал-социалистического режима. Во времена национал-социализма во множестве случаев немецких евреев лишали немецкого гражданства. Подобная несправедливость в будущем должна быть исключена.

Однако в соответствии с волей исторического законодателя, а также по сути и цели законодательного регулирования не должно быть исключено, чтобы гражданство можно было отменить, если оно было получено обманным путем. Поэтому жалоба успеха не имела.

Дело рассматривалось затем Судом Европейского Союза в Люксембурге[8]. Истец, получив немецкое гражданство, потерял австрийское гражданство. После лишения немецкого гражданства в Германии он стал лицом без гражданства и потерял также права гражданина Европейского Союза, т. е. формальный статус гражданина ЕС. Европейский суд по правам человека не усмотрел в этом нарушения права Европейского Союза.

(2) Иск о принуждении к исполнению обязательства

Иск о принуждении к исполнению обязательства – правильный вид жалобы, когда гражданин добивается от властей административного акта (например, разрешения на строительство), а чиновники отклоняют выдачу такого разрешения.

Предпосылки допустимости обжалования здесь такие же, как и при иске об оспаривании. Принципиально необходимы открытие производства о возражении и наличие субъективного права.

Жалоба считается обоснованной, если существует правопритязание относительно отклоненного административного акта (§ 113 абзац 5 Положения об административных судах).

Для пояснения следующий пример[9]: истцом был зритель футбольного матча в Ганновере. Согласно показаниям свидетелей, незадолго до начала матча истец во главе группы болельщиков футбольного клуба «Ганновер 96» побежал на трибуну, где находились болельщики клуба-соперника. Из группы болельщиков клуба «Ганновер 96» в болельщиков клуба-соперника были брошены, помимо прочего, петарды.

Прокуратура возбудила предварительное расследование против истца, а позднее прекратила производство, поскольку не сумела с необходимой уверенностью доказать вину истца. Однако подозрение в совершении уголовно наказуемого деяния оставалось. Личные данные истца были занесены в картотеку полиции под рубрикой "Насильственные преступления в спорте". Истец собирался путем подачи жалобы в административный суд добиться удаления своих личных данных из этой картотеки. Согласно немецкому праву, занесение сведений, имеющих личный характер, в базу данных допустимо только на законной основе. Обжалование имело успех в первой и во второй инстанции, поскольку такого законного основания не было, и вступило в силу в ходе производства Федерального административного суда.

Согласно законодательным предписаниям, занесение в картотеку личных данных противоправно только в том случае, если установлено, что данное лицо не совершило то или иное деяние или совершило его, не преступив закон. Такой предпосылки не было ввиду того, что против истца продолжали оставаться подозрения. Поэтому жалоба, в конечном итоге, была отклонена.

Теперь пример иска о принуждении к исполнению обязательства из области природоохранного права[10]: гражданин города Мюнхена проживает на улице с особенно интенсивным движением транспорта. Воздух сильно загрязнен вредными веществами, помимо прочего – тонкой пылью. Допустимые пределы загрязнения часто превышаются. Он ходатайствовал о том, чтобы соответствующие инстанции приняли конкретные меры, с целью улучшения качества воздуха.

Власти отклонили ходатайство, указав на то, что подобные меры уже принимались. После этого гражданин подал жалобу в административный суд, чтобы обязать власти к принятию определенных мер по улучшению чистоты воздуха.

Мой суд принял решение в последней инстанции. Был подключен также Суд Европейского Союза в Люксембурге. В результате властям было предписано разработать план действий с целью уменьшения загрязнения воздуха вредными веществами. Это, к примеру, может означать, что движение транспорта в данном районе будет ограничено, скажем, за счет запрета для проезда грузовому транспорту или другим транспортным средствам, выбрасывающим много выхлопных газов. Не исключен и полный запрет проезда в центральную часть города транспортных средств, выхлопные газы которых содержат вредные вещества сверх допустимой нормы. Это уже произошло в Берлине и других городах Германии.

Решением суда эта конкретная проблема была решена. Истец использовал свое право. Значение этого решения, однако, выходит за рамки данного случая. Теперь совершенно ясно, что и другие граждане вправе добиваться подобного плана действий. Хотя в других случаях власти и не связаны формально упомянутым решением суда, на практике немецкие административные власти руководствуются административно-судебными решениями – прежде всего, решениями вышестоящих инстанций.

Таким образом, административно-судебные решения фактически имеют контролирующее воздействие на административные органы власти. Правда, если относительно конкретной проблемы есть решение только первой инстанции, власти могут отступить от такого решения. Тогда дело может проясниться в более высокой инстанции. Но это исключение. На практике решения административных судов создают обеспечение правового порядка. Можно говорить даже о превентивной функции административно-судебных решений.

Дальнейших споров по одному и тому же вопросу мы стараемся избегать или, по крайней мере, сокращать их. Административные органы обычно не рискуют тем, чтобы их действия были кассированы административным судом. Это привело бы к тому, что расходы по производству пришлось бы нести властям.

В случае загрязнения воздуха за счет движения транспорта речь шла об обязательстве властей. Но также и в других государствах предусмотрено, чтобы административный суд обязывал власти к определенным действиям по жалобе истца.

Некоторые государства это не предусматривают. Если административные власти в этих странах несправедливо отказывают в выдаче какого-либо, разрешения, административный суд всего лишь отменяет действие властей. И тогда власти принимают новое решение. Не исключено, что власти в таком случае вторично откажут в выдаче разрешения, уже по другой причине. Тогда гражданину придется вновь оспаривать это решение перед судом, что может привести к своеобразному „футболу“: власти будут каждый раз отфутболивать мяч в судебные инстанции.

Эффективнее представляется модель исполнения обязательства через суд.

Если административные власти без достаточного основания не принимают решение относительно жалобы гражданина в положенный срок, гражданин вправе подать жалобу на бездеятельность административных органов. Как правило, такая жалоба может быть подана по истечении трех месяцев.

Речь идет не о каком-то виде личной жалобы, а об особом варианте иска о принуждении к исполнению обязательства.

(3) Общий иск об исполнении обязательства

Здесь речь идет не об издании какого-либо административного акта или его отмене. В большей мере жалоба касается обычного действия (например, уплаты денежной суммы) или неисполнения обязательства. Предварительное следствие здесь не предусмотрено.

(4) Установительный иск

С помощью установительного иска может быть выражена потребность в том, чтобы установить наличие или отсутствие правоотношения (§ 43 Положения об административных судах). Жалоба недопустима, если истец может достичь той же цели с помощью другой жалобы, например, с помощью иска об оспаривании или иска о принуждении к исполнению обязательства.

Установительный иск может быть, в частности, направлен на установление определенного статуса (например, немецкого гражданства, статуса чиновника или уклоняющегося от воинской обязанности) или на установление возможности заниматься определенным промыслом без разрешения властей. Возможен также иск на признание публично-правового договора ничтожным.

(4) Временная правовая защита

Путем предоставления временной правовой защиты производится регулирование по главному предмету правового спора вплоть до принятия по нему решения. Пострадавшему, ввиду настоятельной необходимости или особой срочности рассмотрения дела предоставляется временная правовая защита. Это требует эффективности правовой защиты. На практике говорится также об ускоренной процедуре производства. При этом речь идет о самостоятельном производстве. Окончательное решение принимается тогда в рамках производства по главному предмету иска. Цель временной правовой защиты не допустить, чтобы совершившиеся факты возникали до принятия решения по главному предмету спора.