Матеріали круглого столу “Відшкодування шкоди, завданої органами влади: зарубіжний досвід та пропозиції для України” (стр. 1 )

Німецький Фонд

міжнародного правового співробітництва

Центр політико-правових реформ

МАТЕРІАЛИ

Круглого столу

“ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ, ЗАВДАНОЇ ОРГАНАМИ ВЛАДИ:

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ТА ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ УКРАЇНИ”

за підтримки

Координатора проектів ОБСЄ в Україні

24 жовтня 2006

м. Київ

Перелік матеріалів:

1.	Програма Круглого столу	Стор. 3
2.	Аналітичний звіт “Відшкодування у позасудовому порядку шкоди, що завдана державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування” (Центр політико-правових реформ)	Стор. 5
4.	Зелена книга “Відшкодування у позасудовому порядку шкоди, що завдана державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування” (підготовлено в рамках діяльності Робочої групи ЦППР, проект станом на 24.10.2006 р.)	Стор. 14
5.	Зауваження та пропозиції представників органів влади до проекту Зеленої книги “Відшкодування у позасудовому порядку шкоди, що завдана державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування”: · Зауваження та пропозиції , провідного спеціаліста відділу законопроектної роботи, правового забезпечення та адаптації законодавства Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва · Зауваження та пропозиції Слюсарєвої Ю. О., головного спеціаліста відділу методологічного забезпечення фармацевтичної діяльності та моніторингу Державної служби лікарських засобів і виробів медичного призначення · Зауваження та пропозиції Лілі Мартинюк, головного державного податкового інспектора відділу адаптації нормативно-правових актів з питань оподаткування юридичного департаменту ДПА України	Стор. 24
6.	Проект Закону України “Про відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень” (№ 000, внесений на розгляд Верховної Ради України IV скликання)	Стор. 33
7.	Рекомендація № R (Комітету Міністрів державам-членам стосовно публічно-правової відповідальності за спричинену шкоду	Стор. 35
8.	Рекомендация Комитет Министров Совета Европы Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по исполнению административных и судебных решений в области административного права	Стор. 45
9.	Закон Естонії про відповідальність держави	Стор. 49

МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

НІМЕЦЬКИЙ ФОНД МІЖНАРОДНОГО ПРАВОВОГО СПІВРОБІТНИЦТВА

ЦЕНТР ПОЛІТИКО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ

за підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні

КРУГЛИЙ СТІЛ

“ВІДШКОДУВАННЯ ШКОДИ, ЗАВДАНОЇ ОРГАНАМИ ВЛАДИ:

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ТА ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ УКРАЇНИ”

24 жовтня 2006 року, м. Київ,

(Міністерство юстиції України, пров. Рильський, 10, 2 поверх, зал засідань)

9.00 – 09.30	Реєстрація учасників
09.30 – 10.00	Вступне слово організаторів Круглого столу: Мар’яна Демкова, заступник Голови Центру політико-правових реформ Ірина Чипенко, директор Департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстиції України Геннадій Рижков, юридичний консультант Німецького фонду міжнародного правового співробітництва Світлана Коба, співробітник проектів у сфері верховенства права Офісу Координатора проектів ОБСЄ в Україні
10.00 – 10.30 10.30 – 11.00	Ганс-Германн Лохен, керівник Управління IV А 4 „Відповідальність держави; право публічної служби; цивільна та військова служба” Федерального Міністерства юстиції Німеччини «Правові основи права відповідальності держави в Німеччині» Проф. Ральф фон Амельн, Федеральна робоча група Німецьких комунальних страховиків, Представництво в Брюсселі «Практика відповідальності держави за заподіяну шкоду в Німеччині. Перевірка та здійснення відшкодувань: погляд страховика»
11.00 – 11.30	Відповіді на запитання, обговорення
11.30 – 12.00	Перерва на каву
12.00 – 12.30 12.30 – 13.00	Анно Аедмаа, директор правового Департаменту Міністерства освіти і науки Естонії “Застосування Закону Естонії «Про відповідальність держави»: погляд адміністрації» Іво Пілвінг, суддя Талліннського апеляційного суду “Застосування Закону Естонії «Про відповідальність держави»: погляд судді»
13.00 – 13.30	Відповіді на запитання, обговорення
	Питання для обговорення: 1. Межі поняття «шкода, завдана органами влади». 2. Чинне законодавство України про відшкодування шкоди, завданої органами влади, та практика його застосування. 3. Переваги та недоліки позасудового відшкодування шкоди. Чи існує потреба у запровадженні (реформуванні) в Україні інституту позасудового відшкодування шкоди, завданої органами влади? 4. Механізми визначення підстав та розміру відшкодування шкоди, завданої органами влади, порядок виплати такого відшкодування. · Чи повинен орган влади відшкодовувати шкоду, завдану органами влади, за власною ініціативою чи тільки в тому випадку, коли на цьому наполягає скаржник? · Чи повинен орган влади надавати допомогу скаржнику при визначенні наявності/відсутності шкоди та її обсягу? · Хто повинен приймати рішення про відшкодування шкоди, завдану органами влади, та її розмір: орган влади, рішення якого оскаржується, чи незацікавлений орган тощо? 5. Механізми впровадження змін до чинного законодавства України, щодо врегулювання питання відшкодування шкоди, завданої органами влади (окремий закон, Адміністративно-процедурний кодекс, інші засоби).

АНАЛІТИЧНИЙ ЗВІТ

Відшкодування у позасудовому порядку шкоди, що завдана державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування[1]

Процес побудови правової держави в Україні вимагає зміни підходів до взаємовідносин між державою та суспільством, зокрема, до питання про відповідальність держави за невиконання обов’язків, покладених на неї суспільством та відшкодування шкоди, завданої державою. Більше того, одним з принципів правової держави є забезпечення невідворотності відповідальності за протиправну поведінку не тільки осіб приватного права, але й таких публічноправових суб’єктів як держава, її органи, органи місцевого самоврядування, в тому числі їх службові та посадові особи (надалі — органи влади).

Юридична відповідальність органів влади є одним з видів соціальної відповідальності держави, одним з основних способів реалізації статті 3 Конституції України, яка встановлює, що “держава відповідає перед людиною за свою діяльність”. Ця норма випливає з того факту, що, відповідно до задекларованого в статті 1 Конституції статусу України як правової держави, держава, органи влади та громадянин в рівній мірі несуть відповідальність за порушення норм права та невиконання покладених на них обов’язків.

Тенденція визнання відповідальності органів влади перед громадянами знайшла своє закріплення у ст. 56 Конституції України, в якій закріплюється право кожного «на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”.

Отже, стаття 56 Конституції України спрямована на забезпечення:

а) захисту громадянина від чиновницького свавілля;

б) матеріальної компенсації шкоди, завданої особі внаслідок незаконного порушення її прав і свобод;

в) дотримання законності в діяльності державних органів, їх посадових і службових осіб.

Наразі в Україні загальні підстави й порядок відшкодування завданої матеріальної й моральної шкоди визначаються Цивільним кодексом України (глави 82-83) та рядом спеціальних законів.

Одним з прикладів реалізації доктрини відповідальності влади є прийняття та реалізація Закону України “Про реабілітацію жертв політичних репресій” від 17 квітня 1991 року. Відповідно до цього Закону реабілітуються та поновлюються в правах мільйони громадян України, що зазнали переслідувань за свою політичну діяльність, висловлювання та релігійні переконання під час радянської влади, починаючи з 1917 року, з наданням їм житлових, побутових, медичних та інших пільг. Прийняття цього закону було початком відмови законодавця від доктрини суверенного імунітету держави у відносинах з громадянами і запровадження механізмів відшкодування державою шкоди, що спричинена діяннями органів влади, в тому числі і формально законними.

Після цього було прийнято ряд аналогічних законів (наприклад, закони України "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду" від 1 грудня 1994 року, "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року тощо), зокрема щодо відповідальності за шкоду, що була завдана незаконними діяннями органів слідства та суду, відповідальності перед особами, що постраждали від аварії та ЧАЕС і т. ін., що врегульовують певні аспекти відповідальності органів влади. Однак, незважаючи на ці позитивні зрушення, комплексний законодавчий акт, що регулював би питання відповідальності держави в Україні відсутній. Більше того, ні законодавець, ні правники до цих пір не змогли відмовитись від дещо застарілих підходів до питання відповідальності держави. Зараз загальний механізм відповідальності органів влади регулюється нормами приватного права – Цивільним кодексом України. При цьому, законодавець не врахував принципово відмінну природу відповідальності держави, що має як приватноправові, так і публічноправові ознаки.

Наведемо короткий опис міжнародно-правового регулювання проблематики, що викладається у цьому документі. На публічноправових аспектах відповідальності держави акцентує увагу Рада Європи. Комітет міністрів Ради Європи 18 вересня 1984 року прийняв Рекомендацію R (детальніше в додатку), що стосується питань відповідальності держави та її органів. У цьому документі визначено, що публічна відповідальність держави — “це обов’язок державних органів, використовуючи механізм компенсації та інші прийнятні засоби, відшкодувати належним чином шкоду, що спричинена їх діяннями”.

У ч. 2 ст. 215 Договору про Європейський Союз (Маастрихтський договір)[2] встановлено, що “у випадку позадоговірної відповідальності Спільнота, у відповідності до загальних принципів права, що застосовуються у всіх державах-членах, відшкодовує шкоду, спричинену її інститутами або службовцями при виконанні ними своїх обов’язків”.

Суд ЄС в одному зі своїх рішень зазначив, що “держави-члени ЄС зобов’язані забезпечити захист прав, що надаються законодавством ЄС приватним особам. При цьому зазначено, що такий захист був би в значній мірі зведений нанівець, якби ці особи не мали прав на компенсацію (відшкодування шкоди) у випадку порушення їх прав, що спричинено виною держави, яка допустила порушення їх прав”.

В ході застосування ч. 2 ст. 288 Угоди Суд ЄС відпрацював ряд важливих правових позицій. Зокрема, Суд дотримується принципу “суворої” відповідальності, тобто, відповідальність наступає незалежно від наявності вини. Необхідною умовою відшкодування шкоди є тільки протиправність поведінки, наявність шкоди і причинний зв’язок. В той же час Суд значно обмежив відповідальність ЄС за шкоду, спричинену в результаті прийняття нормативних актів. Це обмеження називається «формула Шоппенстедт» (the Schoppenstedt formula) і її суть полягає в тому, що підстави для визнання неправомірним нормативного акта для цілей його анулювання і для цілей відшкодування шкоди є різними. В справі Zuckerfabrik Schoppenstedt v. Council (1971) Суд зазначив, що “ЄС не бере на себе відповідальність у зв’язку з законодавчими заходами, що передбачають вибір економічної політики, якщо не мало місце суттєве порушення норми, що має більшу вагу і захищає приватний інтерес[3]” (так звані дискреційні повноваження, коли органу влади законом надано право вибору варіанту рішення в певних рамках).

Проаналізувавши інститут відповідальності держави, можна дійти до висновку, що відповідно до чинного законодавства України, він має ознаки як цивільно-правової відповідальності (необхідність звернення від потерпілої особи, судовий порядок розгляду, відшкодування шкоди в повному обсязі), так і дисциплінарної або адміністративної (службові та посадові особи можуть бути персонально притягуті до відповідальності за неналежне виконання своїх обов’язків), а також майнової (посадові і службові особи можуть бути притягнуті до відповідальності в порядку регресу). Однак, все це лише зовнішні ознаки відповідальності держави.

Чинне законодавство, по суті, не враховує найсуттєвішу ознаку відповідальності держави — її специфічний, правовідновлюючий, публічноправовий характер. Тобто держава, реалізуючи статтю 1 Конституції України, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення порушених з її вини прав та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад. За великим рахунком, це правило вже зараз є основою роботи всіх інспекційно-контрольних органів влади, зокрема Головного Контрольно-ревізійного управління та Рахункової палати, але прямо про публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не зазначається.

Для виникнення відповідальності держави, Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування шкода повинна бути завдана органом державної влади, органом місцевого самоврядування або посадовою, чи службовою особою такого органу. Проте, цей підхід не є загальноприйнятим. У Франції, Німеччині та деяких інших країнах держава несе відповідальність за шкоду, що завдана не тільки органами влади, але й всіма юридичними особами публічного права[4] та юридичними особами, що реалізують функції держави, наприклад фондами соціального страхування. У Франції діє принцип - держава відшкодовує шкоду, що завдана при реалізації всіх без винятку публічних функцій.

Відповідно до Закону Великобританії “Про захист публічної влади” (1893) публічна влада - це “будь-яка суспільна влада, зокрема муніципальна корпорація або місцева рада, навіть тоді, коли вони керують комерційним або виробничим підприємством”. Суб’єктом, за діяльність якого несе відповідальність держава, є посадова особа (public officer), тобто “будь-яка особа, призначена для виконання публічно-правових обов’язків, і яка отримує винагороду в будь-якій формі від казни або від іншого публічного органу”.

Оскільки поняття адміністративної (владної) діяльності є більш вузьким, ніж правоздатність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то виникає питання про розмежування адміністративної діяльності від іншої діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. По-перше, однією із сторін адміністративних відносин завжди виступає орган влади (посадова особа). По-друге, в адміністративних відносинах орган влади (посадова особа) виступає від імені держави (органу влади) реалізує владні функції під час виконання своїх нормативно закріплених повноважень. По-третє, важливою ознакою адміністративної діяльності є її владний характер. При всій багатоманітності поглядів на владу, найбільш розповсюдженою є її характеристика як можливості розпоряджатися та управляти, підпорядковувати своїй волі інших[5]. Приватна особа знаходиться в нерівному становищі у відносинах з органом влади, оскільки владою, що дана цьому органу законом, він вправі в односторонньому порядку здійснювати вплив на реалізацію прав та виконання обов’язків приватної особи. При цьому, можливість впливу на права приватних суб’єктів виникає в силу норми права, а не за згодою сторін. Таким чином, адміністративна діяльність органу влади може бути визначена як процес реалізації нормативно закріплених за ним владних повноважень, що впливають на права та обв’язки осіб приватного права.

Саме таке визначення адміністративної діяльності дає можливість відокремити адміністративну та цивільно-правову діяльність органів влади. Прикладом може бути діяльність представників держави в акціонерних товариствах з часткою державної власності. Такі дії представників держави у ВАТ хоч і здійснюються у зв’язку з виконанням державними службовцями посадових обов’язків, однак не є адміністративними, оскільки держслужбовець діє від імені держави як суб’єкта приватного, а не публічного права. Відсутня і ознака владності в тому розумінні, який властивий публічному праву. Проте, ситуація погіршується у зв’язку з відсутністю законодавства, що врегулювало б правове становище осіб публічного права та законодавства з управління державною власністю.

Перша і друга спеціальні умови відповідальності держави тісно пов’язані, що проявляється у двох аспектах. По-перше, правовідносини зі спричинення шкоди виникають не в результаті реалізації власне адміністративної діяльності, як правомірного процесу реалізації владних повноважень, а в результаті реалізації протиправних дій, що тільки опосередковано нагадують, реалізацію адміністративної діяльності (протиправною діяльність органів влади можна назвати тільки за її характер (владність), але не за її зміст — за змістом це не діяльність органу влади, а діяльність фізичної особи, що перебуває на державній чи комунальній службі і вдає, що вона діє, реалізуючи функції держави). По-друге, ці дії повинні бути пов’язані саме з адміністративною, а не будь-якою іншою, діяльністю органу влади. Остання теза найбільш розвинена у французькій доктрині розподілу протиправних дій чиновників на faute de service («службова вина») та faute personnelle («особиста вина»)[6]. Держава відшкодовує шкоду тільки в тому випадку, коли при здійсненні правопорушення посадова особа діяла так само, як вона діє при виконанні службових обов’язків.

Також треба зазначити, що в Україні відповідальність держави обмежена відшкодуванням шкоди, що завдана під час реалізації владних функцій органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. В усіх інших випадках установи та організації, що засновані державою і виконують публічні функції, несуть самостійну відповідальність за своїми обов’язками, в тому числі і деліктними, за деякими винятками, наприклад, держава виступає гарантом повернення вкладів в Ощадбанку України.

На наш погляд, процедуру притягнення до відповідальності органів влади необхідно розглядати в двох формах: активній та пасивній. При активній формі відповідальності орган влади, посадова або службова особа несуть відповідальності за ініціативою відповідного органу, без ініціативи зі сторони постраждалої особи, наприклад, при перевірках з боку контролюючих органів. Пасивна форма відповідальності передбачає, що орган влади, посадова або службова особа притягується до відповідальності за ініціативою потерпілої сторони. В цьому випадку також доцільно встановити обов’язок одночасного розгляду скарги на діяння органів влади або їх службових та посадових осіб та питання про відшкодування шкоди потерпілим. При цьому шкода може виплачуватись як на підставі відповідної вимоги, викладеній у скарзі, так і за власною ініціативою органу, що розглядає скаргу.

Відповідно доцільно ввести як обов’язковий елемент процедури вирішення питання про незаконність діяння орагну влади чи його представника встановлення факту заподіяння шкоди, розміру та порядку її відшкодування при:

1) вирішені питання про притягнення службової чи посадової особи до відповідальності;

2) вирішені питання про скасування/зміну підзаконного нормативно-правового або індивідуального акту.

Застосування таких процедур в діяльності контролюючих та інспекційних органів може стати своєрідною гарантією того, що держава буде виконувати всі покладені на неї обов’язки, особливо це стосується бюджетної сфери. В якості додаткового стимулу своєчасного призначення та виплати відшкодування можна ввести обов’язкові штрафні санкції за невчасне виконання суб’єктами бюджетного процесу своїх зобов’язань з фінансування видаткових статей бюджету.

Позитивним моментом саме такого підходу до відшкодуваня шкоди завданої органом влади є позасудовий порядок відшкодування. Це дасть можливість не лише зекономити час та ресурси, але й позбавить суд необхідності розгляду «безспірних» справ. Адже, якщо орган влади самостійно визнає факт протиправної поведінки та факт завдання шкоди і готовий її відшкодувати, то ні в органу влади, ні в постраждалої сторони немає ніякої мотивації звертатися за розглядом цього питання до суду в наслідок відсутності спору. На даний момент сторони фактично змушені звератися до суду оскільки механізм відшкодування шкоди в позасудовому порядку відсутній як такий.

За цивільним правом особа може бути притягута до відповідальності лише за протиправні діяння, тобто діяння, що порушують норми, встановлені законодавством. Однак, по відношенню до органів влади противправність поведінки має деякі особливості.

По-перше, усвідомлення того факту, що органи державної влади мають право функціонувати тільки в межах, визначених законом, (ст. 19 Конституції України встановлює так званий статутний характер діяльності органів державної влади), призводить до того, що будь-який відступ органу влади за межі закону автоматично визнається правопорушенням. Відповідно до ст. ЦК шкода, яка завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, посадової або службової особи цих органів при здійсненні ними своїх повноважень, а також шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини таких органів або їх представників [7].