Тема 16. Правовое регулирование свободных экономических зон (стр. 2 )

При внешнем сходстве с российскими СЭЗ китайские ОЭЗ имели существенные отличия.

Выбор территорий для них был обусловлен в первую очередь географическим положением, вследствие которого они оказывались практически отделенными от других населенных районов КНР горными массивами или водной поверхностью, зачастую представляя собой полуостров или остров. По сути, созданные на этих территориях зоны стали анклавами, предназначенными для изучения и практического использования в интересах КНР системы свободного предпринимательства. В результате предпринятых мер в сравнительно короткие сроки в Китай из-за рубежа начали поступать современное оборудование, информация, значительные финансовые средства.

Вместе с тем новые социально-экономические отношения лишь в минимальной степени затрагивали остальную территорию Китая. В этой связи можно привести ст.19 Положения об особых экономических зонах провинции Гуандун, в которой предусматривалось создание в зонах компаний по обслуживанию в сфере трудовых отношений. Китайские рабочие и служащие рекомендовались такой компанией или приглашались для работы самими предпринимателями с согласия Комитета по управлению особыми экономическими зонами провинции Гуандун. Предприятия принимали персонал на работу после проверки и заключали с рабочими и служащими трудовые контракты. Таким способом осуществлялся отбор наемных работников из числа граждан КНР для работы в зонах.

В России система специального отбора граждан для работы на расположенных в особых зонах предприятиях практически не нашла применения. При этом режим зоны, закрепленный в соответствующем российском Положении о СЭЗ, распространялся на всех граждан, проживавших в ее пределах на момент учреждения зоны.

Аналогичным образом действие указанного документа распространялось на все предприятия, организации, учреждения, находившиеся на момент создания зоны на ее территории. При этом, напомним, согласно Положению о СЭЗ "Кузбасс", налог на прибыль предприятий-резидентов в первые пять лет функционирования СЭЗ не мог превышать 30%. Иными словами, независимо от реального положения дел в зоне и степени ее эффективности область получала на 5-летний срок налоговый кредит, а все указанные субъекты - фиксированную ставку налога на прибыль, что вело к существенному сокращению налоговых поступлений. В первую очередь потери бюджета были связаны с уменьшением налогообложения деятельности по добыче и реализации угля и продуктов его переработки, в том числе по осуществлению экспортных операций.

Таким образом, вместо создания некоего анклава, способного абсорбировать различные иностранные нововведения и капиталы на базе учреждаемых специально для этих целей предприятий с иностранным участием и прошедшим отбор персоналом, в России в качестве подобных свободных зон предпочли видеть обширные территории со сложившимся разно-профильным промышленным производством и традиционным составом населения, включавшим, в частности, и социально не защищенные категории граждан. Следует учитывать также существовавший в начале 90-х годов менталитет населения, для которого было характерно отсутствие практических навыков жизни и работы в условиях рыночной экономики.

Нельзя не отметить также, что в СЭЗ "Кузбасс" управление как вновь создаваемой зоной, так и обширной промышленной областью, обремененной многими социально-экономическими проблемами, было возложено на одни и те же руководящие органы. Нетрудно было предположить, что любые реальные преобразования в таких условиях столкнутся со значительными трудностями.

При подобных исходных данных создание на базе такой территории в течение пяти лет, на которые был предоставлен налоговый кредит, компактной, способной эффективно функционировать экспертно ориентированной зоны было практически неосуществимо.

Последующие события, происходившие в Кемеровской области на протяжении 90-х годов, показали, что само по себе создание СЭЗ не привело к повышению уровня жизни и стабилизации социально-экономической обстановки в регионе. Напротив, расширение свободы экономической деятельности одновременно для всех субъектов при отсутствии должного контроля и навыков управления новыми процессами со стороны властных структур могло послужить дополнительным фактором, обострившим социальную обстановку.

4. Значительный производственный потенциал Кемеровской области, заложенный еще в дореформенный период, наличие природных ресурсов и ряд иных факторов позволили к концу 90-х годов стабилизировать положение в регионе. По опубликованным данным[6], в настоящее время по своему экономическому весу область занимает 15-е место в рейтинге субъектов РФ.

Большинство других субъектов Федерации, на территории которых в разные годы создавались свободные зоны, изначально имевшие менее развитую производственную базу, не наделенные богатыми природными ресурсами или же выгодным географическим положением, имеют в рейтинге существенно худшие позиции. Исключение составляют лишь наиболее крупные центры, в частности г. Санкт-Петербург (СЭЗ "Санкт-Петербург"), занимающий 4-е место. Трудно, однако, предположить, что при отсутствии СЭЗ на территории этого мегаполиса его экономический вес среди российских регионов был бы иным. То же самое можно сказать о занимающей 3-е место Московской области (зона свободной торговли "Шереметьево" и парк высоких технологий "Зеленоград").

Ленинградская область (СЭЗ "Выборг"), Сахалинская область (СЭЗ "Сахалин"), Калининградская область (СЭЗ "Янтарь") занимают соответственно 20-е, 34-е и 42-е места и могут быть отнесены к числу сравнительно благополучных регионов. Эти регионы также отличаются выгодным местоположением и богатыми природными ресурсами.

Большинство субъектов Федерации, которые не обладают указанными преимуществами и в дореформенный период не относились к числу высокоразвитых, продолжают, несмотря на учреждение в разные годы на их территории свободных (особых) экономических зон, оставаться в числе проблемных, дотационных территорий. Это относится, в частности, к Читинской области (52-е место), Магаданской области (70-е), Ингушетии (71-е), Кабардино-Балкарии (72-е), Калмыкии (73-е место) и ряду других.

Всего, по имеющимся данным, с начала 90-х годов в различных регионах было учреждено 24 зоны с особым правовым режимом. Впрочем, судить не только об экономическом состоянии, в котором находятся такие зоны в настоящее время, но даже об их точном количестве и реальном функционировании весьма затруднительно. Как российская общественность, так и потенциальные зарубежные инвесторы не получают объективной, подкрепленной статистическими обзорами и экспертными оценками информации как в целом о состоянии инвестиционного рынка в России, так и о положении дел в отдельных свободных (особых) зонах. Поэтому отнюдь не случайно у специалистов в области инвестиций и бизнесменов формируется мнение о том, что "эти зоны не работают"[7].

В тех странах, где имеется реальная заинтересованность в привлечении капиталов в определенные отрасли хозяйства или отдельные регионы, проводится активная работа по разъяснению текущей инвестиционной политики: публикуются разнообразные материалы рекламного характера, проводятся выставки и симпозиумы. Особое внимание уделяется законодательству страны-реципиента инвестиций и гарантиям его соблюдения. Материалы, предназначенные для зарубежных читателей, публикуются в первую очередь на английском языке и распространяются через посольства, консульства и торгово-промышленные палаты соответствующих стран. Следует подчеркнуть, что предоставляемые материалы должны содержать достаточно подробную и, главное, достоверную информацию. Такой подход одинаково характерен как для динамично развивающихся Китая и Индии, так и для промышленно развитых стран, заинтересованных в привлечении капиталов (США, Япония, Франция и др.).

5. Ко второй половине 90-х годов преобладающей тенденцией в мире стал переход от создания преимущественно экспертно ориентированных зон производственного назначения, целью которых в основном было пополнение валютных ресурсов соответствующих стран, к образованию технопарков (парков высоких технологий).

В России технопарк "Зеленоград" был учрежден в г. Зеленограде Московской области. Его создание основывалось на предоставлении государством долгосрочного налогового кредита. К сожалению, судить о результатах деятельности парка сложно, поскольку они либо не были подведены, либо не стали достоянием общественности.

Создание технопарков преследует цели развития наукоемких, высокотехнологичных отраслей производства (производство медикаментов, станков с ЧПУ, средств коммуникации и т. п.). Помимо США, где находится наиболее известный технопарк - Силиконовая Долина, подобные образования есть во Франции, в Японии, Греции, Германии, Китае, Индии и многих других странах.

Схемы организации технопарков различаются в зависимости от конкретных целей их создания, однако можно выделить ряд общих условий, которые необходимо или желательно выполнить в целях успешной реализации подобных проектов.

Необходимым условием является наличие высококвалифицированных отечественных кадров и (или) возможности пригласить специалистов из-за рубежа. При этом технопарк должен отвечать определенным общепринятым требованиям, обеспечивающим специалистам и их семьям комфортабельное пребывание. Под этим понимается развитая инфраструктура, включающая жилье, детсады и школы, торговые, культурно-развлекательные и спортивные центры, медицинские учреждения.

Специалистам должны быть созданы отвечающие современным требованиям условия для работы (оборудованные помещения, материалы, библиотечные фонды и пр.). Кроме того, должны быть решены вопросы оплаты их труда и социального страхования. Часто в целях минимизации затрат, необходимых для обеспечения указанных условий, технопарки располагают вблизи крупных городов. При этом между парком и городом должно существовать налаженное сообщение.

В большинстве случаев на базе осуществляемых в технопарках научных разработок развертывается современное производство, что влечет за собой создание дополнительных рабочих мест, новые капиталовложения в социальную сферу. Все эти факторы благотворно сказываются на социальном климате как в пределах самого технопарка, так и на прилегающих к нему территориях.

Безусловно, создание перечисленных выше условий требует от центральных и местных органов управления значительных усилий.

В том случае, если власти действительно заинтересованы в возможно более эффективной и быстрой реализации проектов, связанных с организацией особой экономической зоны, они должны в первую очередь осуществить детальное планирование инфраструктуры зоны с учетом современных требований и затем приложить усилия к поэтапной реализации своих планов.

Как показывает мировая практика, такие усилия не только окупаются, но и способны в течение продолжительного времени приносить прибыль.

Одним из примеров зоны, сочетающей в себе разработки в области высоких технологий и производственную деятельность, является зона экономического и технологического развития Далянь в КНР. Предоставление властями разнообразных удобств, аналогичных или близких к тем, о которых говорилось выше[8], дало ощутимые положительные результаты. В зону прибыло более тысячи иностранных инвесторов с консолидированными инвестициями в объеме 4 млрд. долл., что эквивалентно общему объему таких инвестиций, привлеченных Россией в гг. Главными инвесторами стали компании из Японии, Южной Кореи, США. Благодаря умелой организации зоны и ее успешному функционированию прилегающие к ней территории также получили ощутимый импульс для своего экономического и социального развития. В итоге расположенная в КНР зона размером 50 км2 оказалась экономически более результативной с позиций обеспечения интересов страны-реципиента инвестиций, чем все усилия по либерализации режима иностранных инвестиций, включая учреждение ряда особых экономических зон, предпринятые российскими властями в течение указанного выше периода.

Имеются и другие примеры успешной работы ОЭЗ как в развивающихся, так и в промышленно развитых странах. Следует особо подчеркнуть, что все подобные случаи объединяет реалистичное и, главное, ответственное отношение властей всех уровней к созданию и функционированию зоны как единого организма, нуждающегося в постоянном внимании и опеке. В этом плане инвестиционная политика, проводимая в КНР, может служить для властей бывшего СССР и современной России одновременно примером и укором.

Экономическая либерализация, переходившая во вседозволенность и практиковавшаяся в России на протяжении последних полутора десятилетий, как известно, привела к целому ряду негативных для нашей страны последствий (неудачи во внутренней и внешней политике государства, снижение доверия и авторитета со стороны мирового сообщества, обнищание и численному сокращение населения и т. д.). В то же время в развитии восточного соседа России - Китая, также вступившего на путь реформирования экономики, наблюдается прямо противоположная тенденция, выражающаяся в наличии стабильно высокого кредитного рейтинга, укреплении авторитета на мировой арене, подъеме экономики, росте благосостояния граждан. Начав преобразования на нескольких прибрежных территориях, власти этой страны постепенно, шаг за шагом продолжили их, последовательно отбирая и поощряя положительный и корректируя отрицательный опыт реформирования.

В результате выбранных КНР стратегии и тактики преобразований власти смогли в более спокойной обстановке, чем это имело место в России, адаптироваться к новым реалиям, выработать стратегические подходы и законодательную базу для продолжения реформ.

Благодаря продуманной инвестиционной политике с 1979 г. по 1985 г. в Китае было образовано 2300 совместных предприятий с общей суммой внешних инвестиций по достигнутым соглашениям в 3,39 млрд. долл. Около 72% общей суммы инвестиций относилось к инвестициям производственного назначения. К концу 80-х годов 60% созданных в КНР совместных предприятий находилось в провинциях Гуандун и Фуцзянь (из этого количества свыше 60% располагалось в особых экономических районах)[9].

В целом по объему привлекаемых в страну прямых иностранных инвестиций, в том числе и через механизм особых экономических зон, КНР занимает в настоящее время второе место в мире после США. По мнению некоторых исследователей[10], уже к 1992 г. прямые иностранные инвестиции стали для КНР основным внешним источником капитала. Их объемы превосходят общую сумму кредитов иностранных коммерческих банков, внешнюю помощь, доходы от экспорта и ценных бумаг, распространяемых на международных фондовых рынках. Нетрудно сравнить это с положением, в котором оказалась в результате непродуманного реформирования Россия, обремененная колоссальным внешним долгом и способная поддерживать свое существование главным образом с помощью наращивания объемов продажи за рубеж своих природных ресурсов.

Остается лишь сожалеть о том, что десятилетний опыт преобразования экономики в КНР, имевшийся к моменту начала реформ в СССР, был отброшен авторами российских реформ либо воспринят в искаженном виде, как, например, в отношении методики и практики создания СЭЗ.

6. Следует подчеркнуть, что функционирование ОЭЗ в КНР осуществлялось под строгим контролем со стороны как органов, созданных специально для управления зонами, так и центральных органов представительной и исполнительной власти. Иными словами, свобода экономической деятельности сочеталась с соблюдением правовых предписаний и надзором государства.

Обратимся, например, к нормам, касающимся порядка осуществления в ОЭЗ валютных расчетов. Согласно ст.15 Положения Китайской Народной Республики об особых экономических зонах провинции Гуандун, перевод предпринимателями, а также иностранными рабочими и служащими предприятий особых зон своих законных доходов за границу разрешался после уплаты налогов. При этом перевод осуществлялся в соответствии с действовавшими в зонах правилами контроля над иностранной валютой через находившиеся в ОЭЗ филиалы Банка Китая и другие банки (Согласно решению Госсовета КНР, принятому в сентябре 1983 г., Банк Китая выполняет функции центрального банка и не занимается промышленно-торговым кредитованием и операциями со сбережениями граждан. Помимо него в КНР действует ряд других банков (Народный банк Китая, Народный строительный банк Китая, Промышленно-торговый банк Китая, Сельскохозяйственный банк Китая).). Следует подчеркнуть, что в КНР как в начале проведения реформ, так и в настоящее время осуществляется строгий валютный контроль со стороны государства. Он воспрепятствовал созданию условий для широкомасштабного, неконтролируемого оттока капиталов за рубеж. Напротив, нельзя не признать, что в России подобные условия формировались самим государством, в том числе в процессе организации СЭЗ. Достаточно сопоставить ст.15 Положения об ОЭЗ провинции Гуандун с рядом пунктов Положения о СЭЗ "Кузбасс". Последнее санкционировало право предприятий - резидентов СЭЗ не только начислять гражданам - резидентам СЭЗ "Кузбасс" заработную плату в иностранной валюте, перечисляя ее на специальные счета в банке и выплачивая в виде именных чеков, расчетно-кредитных карточек и других безналичных платежных средств для использования в специальных магазинах зоны, но также выплачивать ее указанным лицам за рубежом. Предприятия-резиденты, а также иностранные граждане также имели право после уплаты налогов вывезти полученные законным путем доходы в иностранной валюте за рубеж. При этом в отличие от КНР не оговаривалась необходимость осуществлять валютные операции через уполномоченные на то национальные банки. Более того, с опережением событий примерно на десятилетие в СЭЗ было разрешено создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Это положение подкреплялось предоставлением всем предприятиям СЭЗ права решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами. Напомним также, что иностранные инвесторы получили право осуществлять инвестиции на территории СЭЗ "Кузбасс" путем создания предприятий и их филиалов, полностью принадлежащих иностранным инвесторам.

Уже упоминалось, что вопреки существовавшему в СССР строгому контролю за внешнеторговыми операциями резиденты СЭЗ наделялись правом самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, включая коммерческое посредничество и бартерные сделки. Следует учитывать, что в начале 90-х годов, вследствие сохранявшейся централизации управления народным хозяйством, на областном и местном уровнях управления практически отсутствовали навыки и механизмы защиты финансово-валютной и внешнеторговой сфер деятельности. Они продолжали действовать в основном на общегосударственном и частично на республиканском уровнях, хотя в РСФСР, руководство которой начало проводить оппозиционную центру политику, механизмы государственного контроля были значительно ослаблены.

Сопоставляя приведенные выше положения, нетрудно понять, какие возможности для легального вывоза капиталов и природных ресурсов региона, подобного Кемеровской области, могло предоставить подобное регулирование. Впрочем, аналогичные выводы напрашиваются при анализе правовых актов, лежащих в основе не только СЭЗ "Кузбасс", но и других образований этого типа. Следует добавить, что, создавая легальные условия для неконтролируемого движения капиталов и материальных объектов через свою государственную границу, Россия формировала пути отмывания как отечественных, так и зарубежных капиталов, имевших сомнительное, а подчас и явно криминальное происхождение.

Дисбаланс, возникший вследствие указанных обстоятельств в мировой финансовой и валютной системах, заставил западные страны принять адекватные меры, выразившиеся в усилении контроля за проведением операций с капиталом, имеющим российское происхождение. На сегодняшний день итогом сказанному служит официальное включение РФ, наряду с самыми известными оффшорными зонами, в список стран, замеченных в активном отмывании "грязных" денег, осуществленное группой из 11 ведущих банков мира (См.: Известия. 2000. 31 октября.). Такой шаг может иметь для российских компаний ряд неблагоприятных последствий. Впрочем, подобная новость не является неожиданной. Следует признать, что существенная роль в утере государством контроля за движением финансовых потоков как внутри страны, так и вне ее принадлежит созданным в России в период 90-х годов свободным (особым) экономическим зонам.