7. Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.
Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ и других нормативных актах. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Имевшие место попытки принять такой закон не увенчались успехом. Поскольку в будущем подобные шаги могут предприниматься вновь, представляется целесообразным остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах".
Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.
Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как уже говорилось применительно к СЭЗ "Кузбасс", в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т. е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий. Если вспомнить настойчивость, с которой федеральные власти, ссылаясь на упомянутые выше положения Конституции РФ, добивались отмены всех ограничений режима пребывания физических лиц в Москве, становится непонятным, по каким причинам на протяжении почти целого десятилетия они поощряли существование гораздо более серьезных расхождений между Конституцией РФ и регулированием, действующим не только на региональном, но и на федеральном уровне в отношении СЭЗ.
8. Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ.
Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации. Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.
При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.
Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами. Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.
Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на наш взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.
9. Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).
Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне).
К сфере обрабатывающей промышленности относится широкий перечень производств, включая, например, такую подотрасль, как нефтехимия. Нетрудно представить себе ситуацию, при которой на территории ЗЭП функционирует некое нефтеперерабатывающее предприятие, причем произведенная на нем продукция экспортируется за рубеж. Как известно, продукты переработки нефти пользуются широким спросом и на внутрироссийском рынке. Однако в данном случае вывоз продукции с территории ЗЭП будет осуществляться независимо от ситуации, складывающейся внутри страны. Итак, на основе упомянутого регулирования в форме ЗЭП может быть создан канал сбыта, по которому ценные и востребованные на внутреннем рынке продукты перерабатывающей промышленности смогут беспрепятственно вывозиться за пределы России. Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.
Изложенные соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.
В настоящее время трудно с уверенностью судить о перспективах дальнейшего развития свободных (особых) экономических зон на территории РФ.
Есть информация о планах создания двустороннего китайско-российского парка высоких технологий, который должен располагаться в КНР. Имеются и другие аналогичные предложения. Правда, в этих случаях речь идет о российских инвестициях в экономику иностранного государства. Вместе с тем такой опыт может оказаться весьма полезным. Возможно, впоследствии полученные навыки будут способствовать организации подобных парков и в России.
Наряду с восприятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализировать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечественных СЭЗ. В итоге следовало бы дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер нормативного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс создания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект на экономику и социальную сферу тех административных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо внести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ.
Представлялось бы целесообразным разработать специальный федеральный закон, регулирующий порядок создания, функционирования и ликвидации свободных (особых) экономических зон. Впрочем, появление такого акта не должно повлечь за собой упрощение порядка создания зон. Любая экономическая зона с особым правовым режимом должна учреждаться на основе отдельного федерального закона. Помимо этого было бы полезным разработать ряд документов рекомендательного характера, которые могли бы играть роль модельных актов, предназначенных для особых зон различного назначения, например смешанных производственно-экспортных зон, технопарков и пр. Такие модельные акты помогли бы учесть не только российский, но и, что весьма важно, современный зарубежный опыт деятельности СЭЗ.
Для привлечения в зоны потенциальных инвесторов необходима специальная служба, работа которой носила бы открытый, публичный характер. Она бы знакомила инвесторов с особенностями и преимуществами отдельных регионов, служила источником достоверной, подкрепленной статистическими сведениями и экспертными оценками информации, столь необходимой иностранным и отечественным инвесторам.
В современных условиях только открытость властей и их ответственное отношение к проектам, связанным с учреждением новых и поддержкой уже существующих СЭЗ, могут быть залогом успешной деятельности таких образований на российской территории.
Целесообразно заострить внимание на судьбе отклоненного (письмом Президента РФ от 15 июля 2000 г. №Пр-1486) проекта федерального закона «О свободных экономических зонах».
В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 9 июня 2000 г., одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 г. и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О свободных экономических зонах" (далее именуется - Федеральный закон).
По Федеральному закону имеются следующие замечания.
Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.
Кроме того, поскольку статус особой экономической зоны предусматривает особый режим хозяйственной деятельности (включая особенности налогообложения, таможенного регулирования, в том числе необходимость уплаты ввозной таможенной пошлины при ввозе товаров с территории особой экономической зоны на остальную территорию Российской Федерации), применяемый в пределах ограниченной территории, то естественным следствием этого является необходимость определения границ такой территории (отграничение ее от остальной территории Российской Федерации) и установления соответствующего контроля за перемещением через эти границы товаров, услуг и финансовых средств, а также введение соответствующих административных запретов и ограничений на такое перемещение. Тем самым в Федеральном законе предполагается установление границ (включая таможенные) между субъектами Российской Федерации, ограничивающих свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств внутри Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, которой определено, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74).
В части третьей статьи 3 Федерального закона содержится отсылка на статью 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" как на правовое основание для создания особой экономической зоны. В действительности же статьей 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (которой определено содержание режима приграничной торговли) не предусмотрено создание каких-либо особых зон со специальным режимом предпринимательской деятельности. Существующая практика приграничной торговли предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий. Таким образом, указанная отсылка неверна.
Федеральным законом (статьи в качестве непременного условия для использования особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне предусматривается необходимость государственной регистрации (аккредитации) в свободной экономической зоне в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Однако зарегистрироваться в такой зоне не представляется возможным, поскольку система органов государственной власти, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц, основана на федеративном устройстве и административно-территориальном делении Российской Федерации, а свободные экономические зоны не являются административно-территориальными единицами Российской Федерации. Таким образом, указанные требования юридически неправомерны и невыполнимы.
Кроме того, в связи с вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации речь в Федеральном законе должна идти о государственной регистрации юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (статьи 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), а не о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Предметом правового регулирования Федерального закона являются отношения, связанные с созданием, функционированием и ликвидацией свободных экономических зон на территории Российской Федерации, инвестициями и предпринимательской деятельностью в свободных экономических зонах (статья 1 Федерального закона). Свободная экономическая зона - участок территории Российской Федерации, где действует особый режим хозяйственной деятельности (статья 3 Федерального закона). Таким образом, положения, регламентирующие особый режим хозяйственной деятельности на территории свободной экономической зоны, составляют концептуальную основу Федерального закона. Вместе с тем именно эти положения, содержащиеся в статьях 6 - 9 Федерального закона, являются наиболее слабыми и непроработанными. Они противоречат налоговому и таможенному законодательству Российской Федерации, и в них отсутствует четкий механизм достижения целей, предусмотренных статьей 4 Федерального закона, что может обернуться напрасной тратой государственных средств и необоснованным сокращением налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. Непродуманный механизм предоставления льгот, предусмотренный Федеральным законом, вместо того, чтобы способствовать модернизации экономики и привлечению инвестиций, в том числе иностранных, может стать средством скрытого субсидирования отдельных организаций, привести к злоупотреблениям.
В качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне в статье 6 Федерального закона определяется частичное (только в отношении иностранных товаров и транспортных средств) применение таможенного режима свободной таможенной зоны, а в статьях 7 - 9 уточняется, что применение названного таможенного режима будет осуществляться только в отношении лиц, зарегистрированных (аккредитованных) в свободной экономической зоне, и при условии соблюдения ими дополнительных требований (заранее определенные объем производимой продукции, объем экспорта продукции и так далее).
Перечисленные положения Федерального закона противоречат Таможенному кодексу Российской Федерации, в соответствии с которым таможенные режимы применяются единообразно на всей территории Российской Федерации, не зависят от лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, не могут применяться частично (только в части, касающейся льгот по уплате таможенных платежей для определенного круга лиц, только в отношении иностранных товаров и транспортных средств без соблюдения других условий соответствующих таможенных режимов).
Положения Федерального закона, согласно которым таможенный режим свободной таможенной зоны применяется на территориях свободных экономических зон, противоречит статье 76 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой таможенный режим свободной таможенной зоны действует исключительно на территории свободной таможенной зоны, созданной в установленном порядке.
Таможенным кодексом Российской Федерации не предусмотрены особенности применения таможенного режима свободной таможенной зоны в зависимости от типа свободной таможенной зоны. В этой части Федеральный закон (статьи также противоречит Таможенному кодексу Российской Федерации.
В Федеральном законе (статья 6) в качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне названо применение специального налогового режима в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне. Однако, поскольку статья 18 Налогового кодекса Российской Федерации не вступила в силу (статья 3 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"), действующим в настоящее время налоговым законодательством не предусмотрено никаких особенностей налогообложения в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне, и не допускается такая возможность. Таким образом, соответствующая норма Федерального закона не имеет правовых оснований и одновременно противоречит действующему в настоящее время налоговому законодательству.
Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод, что основные положения Федерального закона, определяющие содержание особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне, делают этот Федеральный закон практически неприменимым. Принятие федерального закона, который невозможно применить после его вступления в силу, нецелесообразно.
В Федеральном законе (статьи перечислены условия, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской деятельности, чтобы пользоваться особым режимом предпринимательской деятельности. Практически все эти условия являются субъективными, нечеткими, декларативными, не поддающимися эффективному контролю. Так, непонятно, должна ли организация для того, чтобы удовлетворять необходимым требованиям, непрерывно в течение всего срока своего существования осуществлять техническое перевооружение собственного производства (и в каких объемах), или достаточно это сделать один раз (этот же вопрос можно адресовать и к требованию совершенствовать технологии и производить новые виды готовой продукции).
Непонятно, каким образом будет выполняться требование об обязательных объемах производства и объемах экспорта, которые должны быть доведены субъектам предпринимательской деятельности администрациями свободных экономических зон, за какой период времени и каким образом такие объемы будут рассчитаны, что будет в случае невыполнения этих заданий (например, при изменении конъюнктуры рынка).
Федеральным законом (статьи 13, 14 и другие) предусматривается, что практически все расходы на создание инфраструктуры свободных экономических зон и на их обустройство (включая строительство зданий, сооружений, дорог и так далее) ложатся в основном на федеральный бюджет, а также на региональный и местный бюджеты (в пределах 20 процентов). При этом вопросы о праве собственности на создаваемые объекты недвижимости и инфраструктуры свободных экономических зон, о порядке использования этих объектов и полученных доходов, а также о судьбе этого имущества в случае ликвидации свободной экономической зоны в Федеральном законе тщательно обойдены.
Из положений статьи 14 Федерального закона можно сделать вывод, что распоряжение всеми средствами, предусмотренными федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории Российской Федерации, а также последующее управление (использование, распоряжение) созданными на эти средства объектами инфраструктуры и недвижимости предполагается передать либо администрации свободной экономической зоны (чье правовое положение в Федеральном законе никак не определено), созданной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо специально образованному акционерному обществу (учредителями которого будут в том числе и участники свободной экономической зоны, другие частные инвесторы). Об условиях, на которых осуществляется такая передача, в Федеральном законе ничего не говорится.
При этом предусмотренная Федеральным законом безвозмездная (поскольку не определено иное) передача бюджетных средств и имущества, приобретенного (созданного) на эти средства, управляющей компании - акционерному обществу, учредителями и акционерами которого являются, в том числе негосударственные организации и граждане (являющиеся к тому же пользователями этого имущества), вызывает недоумение.
По Федеральному закону Президентом внесены и другие замечания.
Таким образом, имеются существенные проблемы в реализации возможностей свободных экономических зон. Существенные проблемы имеются в правовом регулировании данного вопроса.
[1] Содержание вопроса раскрыто на основе: См.: // Гражданин и право, №№5,6, май, июнь 2001 г.
[2] Ссылка на данные документы содержится в Указе Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории РФ" (в ред. Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 491)
[3] Документ не опубликован
[4] Для управления СЭЗ "Садко" и СЭЗ "Выборг" по согласованию с Ленинградским и Новгородским областными и Выборгским городским Советами народных депутатов создавались административные органы - Комитеты по управлению СЭЗ, действовавшие на основании отдельных положений
[5] Утверждено 15-м заседанием Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 5-го созыва 26 августа 1980 г. // Гражданское законодательство КНР. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1997. С.323
[6] См.: Между Москвой и Чукоткой. Рейтинг регионов // Известия. 2000. 24 октября
[7] См.: OECD. Economic Survey. Russian Federation. 1997. P. 192-197. Цит. по: Прямые иностранные инвестиции для России: стратегия возрождения промышленности. М.: Финансы и статистика, 1999. С.433
[8] Подробнее см.: Указ, соч. С.432
[9] См.: Энциклопедия нового Китая. / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1989. С.330
[10] См.: Указ. соч. С.131
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 |