Право против коррупции (стр. 4 )

--------------------------------

<17> Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. . М., 2004.

<18> См.: Анализ коррупционности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта // ЦСР. М., 2004.

Стали защищаться диссертации по антикоррупционной тематике <19>, появились юридические справочники, которые способствовали анализу понятий и терминов <20>. Продолжая исследования в этом направлении, один из авторов данной статьи разработал два аспекта проблемы. Первый - выявление связи между статусом госслужащих, их административным усмотрением и возможными коррупционными проявлениями <21>. Второй - разработка правовых процедур отношений между властью и гражданами в соответствии с европейскими стандартами <22>. Тем самым предотвращение и преодоление коррупции выражено не столько в виде отдельных мер, сколько в рамках легального государственного управления.

--------------------------------

<19> См.: Нурутдинов как общеправовой феномен: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.

<20> Антикоррупционная политика: Справочник / Под ред. . М., 2006.

<21> См.: Тихомиров на основе права. М., 2007. С. 281 - 318.

<22> Администрация и частные лица. Европейский и российский опыт поиска взаимопонимания. М., 2006.

Эффективно использовать в борьбе с коррупцией правовые средства. Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.

Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие "грехи" чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.

Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 утверждено Положение об этих комиссиях.

Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:

а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;

б) добиться соблюдения правил служебного поведения;

в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;

г) последовательно применять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;

д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.

Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международно-правовые акты. Так, в Международном кодексе поведения государственных служащих, утвержденном Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Госслужащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций и, прежде всего, в отношениях с общественностью. Особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации.

Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 г. Рекомендации о кодексах поведения для государственных служащих. Содержащиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в меньшей степени реализованы в реальной деятельности. Нужны большие усилия в этом направлении.

Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа "может", "рассматривает" и ввести строгий порядок принятия решений и управленческих действий.

В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т. е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.

Следует обратить внимание на наиболее распространенные коррупционные факторы при установлении статуса органов исполнительной власти, которые могут проявляться в разных ситуациях: 1) при подготовке статусных актов нередко проявляется субъективизм, давление, отсутствие единого подхода к формированию компетенций и четкой схемы соответствующих законов и положений; 2) изменение статусных актов происходит под влиянием реформ и пересмотров тематического законодательства; 3) на эти акты нередко влияют новые взаимоотношения власти с бизнесом. В результате часть функций, ранее выполняемых органами исполнительной власти, передается саморегулируемым организациям. Этот процесс также потенциально коррупциогенен; 4) при реализации статусных актов действуют такие же и новые коррупционные факторы, связанные с осуществлением компетенции.

Коррупциогенность статусных актов может влечь за собой, с одной стороны, действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой - противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе.

Эти нарушения можно выявить следующим образом: (1) проанализировав соответствие фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица; (2) оценив полученные материально-финансовые блага и оказанные услуги для заинтересованных лиц, а также их соответствие нормативным основаниям; (3) проанализировав соответствие фактического круга "клиентов" нормативно установленному; (4) оценив соотношение между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) установление компетенции в статусных законах, положениях и иных актах, сравнение отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ;

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;

г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, "входящих" и "исходящих" (по субъектам и содержанию);

е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

ж) выявление удельного веса устных решений;

з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа.

Особое значение приобретает содержательный анализ коррупциогенности правовых актов. Один из авторов данной статьи участвовал в разработке соответствующей методики <23>. В ней дана характеристика коррупционных факторов, которые могут создавать юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства - это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также правовые пробелы и лакуны. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового.

<23> Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / , , и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004.

Данная антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенности применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов.

Методические рекомендации подобного рода не должны быть достоянием только ученых, напротив, их надо активно использовать. Первый шаг - это включение требований проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, законодательных органов субъектов РФ. Аналогичным требованием следовало бы дополнить регламенты организации и взаимодействия органов исполнительной власти в части подготовки правовых актов и административные регламенты.

Причем проведение аналитической работы на этапе подготовки правового акта нужно сочетать с анализом возможной коррупциогенности на этапе его реализации. Здесь придется использовать более широкую и специальную информацию, в том числе документальную, материалы правоохранительных органов, сигналы общественности.

Возникает вопрос: как обеспечить необходимое единообразие в работе по анализу коррупциогенности правовых актов? Если этого не сделать, то многие органы - и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и Счетная палата РФ, и региональные органы - могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. К сожалению, пока в ряде регионов появились "копии" упомянутой выше Памятки. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях (указаниях).

Ситуация в целом едва ли будет меняться кардинальным образом, если реагировать только на текущие события и факты. Отрицательные тенденции удается изменить лишь путем предвидения коррупционных ситуаций в будущем, по мере социально-экономического развития. Уже теперь стали очевидными коррупционные риски, которые неизбежны при определенных обстоятельствах. К последним можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать "правовые вакуумы".

Все это требует от ученых и практиков повышенного внимания к анализу и предвидению коррупционных рисков и принятию мер по их предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от использования правового мониторинга с применением специальных юридико-диагностических средств <24>. Сочетание его с активизацией общественного контроля будет способствовать сужению объема коррупционных действий. Помогут отчеты органов и должностных лиц, изучение ситуаций общественными объединениями, публичные информации о решениях, широкий доступ граждан к документам публичных органов в соответствии с рекомендациями Совета Европы.

--------------------------------

<24> См.: Тихомиров и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10.

Таким образом, противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право по своей природе органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе.