Модернизация антимонопольной политики в России (стр. 4 )

Это обусловливалось тем, что антимонопольное регулирование и поддержка конкуренции имели разное значение для разных полити­ческих и экономических групп, стремившихся использовать антимо­нопольное ре­гулирование для защиты своих, гсобственных монополь­ных позиций от рыночной конкуренции. Политика поддержки кон­куренции многими по­нималась как промышленная политика созда­ния преимуществ одним эко­номическим агентам за счет (и, возможно, в ущерб) других. Эта точка зре­ния во многом способствовала перво­начальной (иногда даже чрезмерной) жесткости антимонопольного регулирования и стимулировала стремление антимонопольных орга­нов дистанцироваться от экономической политики, которая трактова­лась (во многом справедливо) как промонопольная поли­тика.

Первоначально ГКАП России руководствовался "презумпцией ви­новности" в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны анти­моно­польных органов. Тем самым антимонопольная политика созда­вала новые административные барьеры для конкуренции и свободно­го вхождения на рынок. Такая строгость и даже в какой-то степени непродуманность анти­монопольной политики объяснялись главным образом соответствующими целями экономической политики на пер­вом этапе реформ. Поскольку ос­новная задача экономической политики состояла в приватизации и реорга­низации приватизируемых пред­приятий, Антимонопольный комитет соз­давался именно в целях фор­мирования условий для этого процесса.

Антимонопольная политика, таким образом, изначально мысли­лась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкурен­ции с пре­имущественно разрешительно-запретительной фунщией. Придание анти­монопольной политике пассивной роли в рамках более "важной" экономи­ческой политики объясняет, например, факт отсут­ствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных органов над формированием фи­нансово-промышленных групп в России, объ­единяющих крупнейших про­изводителей и финансовые структуры глав­ным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как пока­зывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва кон­куренции. Предназначение анти­монопольной политики быть своего рода "придатком" экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, про­являлось в активизации преимущественно реги­стрирующей функции Антимонопольного комитета — составлении и ве­дении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в разверну­той деятельности Комитета по регулированию ценообра­зования.

Кроме того, как показывают материалы ГКАП[11], первоначально в веде­ние антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потре­бите­лей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, хол­дингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот пе­риод счита­лась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осу­ществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что суще­ственно сужало круг целей антимонопольной политики.

Обе эти функции антимонопольной политики — ведение Реест­ра предприятий-монополистов и регулирование ценообразования — в тот пе­риод преобладали, что в известной степени вступало в проти­воречие с нормативно определенными задачами Антимонопольного комитета. Во­просы регулирования цен не были обозначены в Зако­не "О конкуренции..." в качестве приоритетного направления дея­тельности антимонопольной по­литики. А составление Реестра озна­чало нарушение собственного положе­ния Антимонопольного коми­тета о том, что включение предприятий в него должно осуществлять­ся только как результат нарушения ими антимоно­польного законо­дательства, а не базироваться на формальном критерии — монопо­лизации 35-процентной рыночной доли. Тем более что тогда отсут­ствовали четкое определение границ рынков и данные о рыночной концен­трации, в результате чего потенциальными "нарушителями" могли ока­заться вполне добросовестные предприятия. Таким обра­зом, на первом этапе реформ цели экономической политики не только определяли норма­тивные положения зарождающейся антимонополъной политики, но и до­минировали при практическом осуществле­нии последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сво­дилась к государственному антимоно­польному контролю и разра­ботке реестра действий, подлежащих запрету.

Трудности согласования экономической и конкурентной политик были также связаны с чрезвычайно ограниченным представлением анти­монопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с нега­тивными моно­польными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом2. А в действительности сам по себе уровень кон­центрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться зло­употреблениями со стороны хозяйствующих субъек­тов. Нельзя даже одно­значно сказать, что вероятность злоупотребле­ний доминирующим положе­нием на высококонцентрированных рын­ках выше, чем на низкоконцентри­рованных.

Узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и демонополиза­цию как главные (если и не единственные) способы активизации кон­куренции оз­начала разработку программ антимонопольного регули­рования, в которых не было места согласованию целей с другими видами экономической по­литики, которые — в тех условиях — неиз­бежно сопровождались бы по­вышением концентрации на отдельных рынках. В силу этого сама антимо­нопольная политика становилась противоречивой, зачастую подменяя соб­ственные задачи целями про­мышленной политики. Например, в докладе ГКАП 1995 г. указыва­ется, что "целью антимонопольной политики на рынке сырой нефти является повышение конкурентоспособности продук­ции нефтедобы­вающих предприятий на внутреннем и мировом рын­ках..."[12]. Причем данная цель зафиксирована в разделе предложений по раз­витию кон­куренции, а среди мероприятий, содействующих повышению конку­рентоспособности отрасли, называются такие, как льготное кредито­ва­ние инвестиций и снижение налогового бремени, — меры, создающие неравные условия конкуренции для хозяйствующих субъектов.

Кроме того, политика приватизации, проводившаяся в основном без консультаций со стороны антимонопольных органов, имела проти­воречи­вые последствия в аспекте формирования механизма конкурен­ции. С од­ной стороны, разукрупнение предприятий привело к увеличе­нию числа рыночных агентов, конкурирующих между собой на одних и тех же товар­ных рынках. С другой — в процессе приватизации про­явились тенденции к усилению концентрации капитала путем приобре­тения одними и теми же хозяйствующими субъектами акций, паев, до­лей в уставном капитале лик­видируемых предприятий. Как показала практика, применение одних только норм 17-й и 18-й статей закона "О конкуренции..." не является дос­таточным условием противодей­ствия новым монополистическим тенден­циям. И хотя в дальнейшем в Программу приватизации были включены положения о согласованных действиях органов по управлению госимуще­ством и антимонопольного ведомства, их эффективное взаимодействие не было обеспечено.

В начале 1990-х годов предпринимались неоднократные попыт­ки ре­гулировать цены всех предприятий, включенных в Реестр моно­полистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вер­нуться к прежним хозяйственным связям между предпри­ятиями на основе чисто административных мер — принудительной реорганизации предпри­ятий и снятия директоров с занимаемых дол­жностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными пред­приятиями в интересах экономической поли­тики.

Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного ре­гули­рования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер дея­тельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла со­бой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды от­ветственности. Это во многом предопре­делило пассивный характер анти­монопольной политики. Поскольку на первом этапе реформ главным на­правлением являлась демонопо­лизация экономики на уровне страны в це­лом, то промышленная по­литика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практи­ке оказалось вне сферы деятельности антимонопольной поли­тики, ко­торая вначале носила главным образом формально-законодатель­ный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулирова­нием ценообразования.

Неудачным примером антимонопольного регулирования на данном этапе являет­ся государственное регулирование цен и тарифов на продук­цию и услуги предприя­тий-монополистов. Согласно постановлению Пра­вительства РФ от 11 августа 1992 г., регулирование устанавливалось в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рен­табельности (процентный лимит) и предельных коэффици­ентов изменения цен. Данное регулирование стимулировало рост издержек предпри­ятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конку­рентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры кон­курентной поли­тики противоречило целям экономической политики, под­рывало базу налогообложе­ния и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию "монополистов", сокращал действенность це­нового инструмента регулиро­вания и во многих случаях делал его избыточным. В 1994 г. действие по­становления не было возобновлено.

Хотя на первом этапе (условно — это начало 1990-х годов до приня­тия Закона "О естественных монополиях") в антимонопольном регулиро­вании и были достигнуты определенные успехи (понимание необходимо­сти антимонопольной политики, формирование органов антимонопольного регулирования, разработка и принятие законов, обес­печивающих юриди­ческую регламентацию антимонопольной полити­ки), в целом антимоно­польная политика не выполняла, да и не могла выполнять функции, тре­буемые для реализации как ее собственных целей, так и целей экономиче­ской политики.