Региональная политика во Франции

Региональная политика во Франции

(правовые аспекты)

, ,

кандидаты юридических наук

Активное вторжение государства в эко­номику с целью смягчения противоречий, присущих капиталистическому способу производства, весьма разнообразно по форме и сфере приложения. Одна из важных форм государственного воздейст­вия на экономическое развитие — проведе­ние региональной политики.

Развитие регионалистских идей во Франции началось в довоенный период. Однако практическое внедрение отдельных госу­дарственных мероприятий в этой области происходит в первые послевоенные годы. Наибольшей активизации региональная по­литика достигает в 60—70-е годы, харак­теризующиеся рядом последовательных за­конодательных мероприятий, направлен­ных на проведение административно-территориальной реформы '1964, 1969, 1972, 1976 гг.).

Региональная политика капиталистиче­ского государства представляет собой комплекс мероприятий экономического и юридического порядка, проводимых в це­лях устранения диспропорций в экономи­ческом развитии, более полного использо­вания природных, экономических и люд­ских ресурсов слаборазвитых районов. Узость существующих административно-территориальных рамок препятствовала проведению подобных мероприятий. Уси­ление «регионального направления» в дея­тельности государства вызвано и развити­ем научно-технической революции, неиз­бежно требующей пространственного рас­ширения масштабов экономической дея­тельности государства.

Основные направления французской ре­гиональной политики в настоящее время включают ликвидацию гипертрофии Па­рижского района, индустриализацию сла­боразвитых аграрных районов, реконвер­сию промышленности в районах структур­ной депрессии.

Одновременно при проведении региональ­ной политики французская буржуазия пре­следует и сугубо политические цели, в частности, рассредоточение по другим рай­онам наиболее революционного по своему духу и стремлениям парижского пролета­риата, подрыв значения избираемых все­общим голосованием генеральных и муни­ципальных советов.

При проведении региональной политики государство использует три вида воздейст­вия: прямое участие в создании и расши­рении инфраструктуры, ограничительные и поощрительные меры.

Влияние на экономическую и социаль­ную инфраструктуру осуществляется как посредством прямых ассигнований, так и путем участия в обществах смешанной экономики. Учитывая особенности юриди­ческого положения экономических агентов, необходимость принудить предпринимате­лей к исполнению решений, ограниченную возможность воздействия на местные ор­ганы власти, государство для достижения своих целей использует главным образом поощрительные меры. Наиболее эффек­тивная из них — финансовая помощь пред­приятиям, участвующим в проведении со­ответствующих мероприятий. Она осущест­вляется за счет государственного бюджета в виде дотаций, займов, кредитов, налого­вых льгот. Основными средствами воздей­ствия на развитие зон с неблагоприятны­ми условиями занятости стали премии про­мышленного развития и промышленной адаптации, премии за создание новых ра­бочих мест, возмещение расходов по де­централизации. Ограничительные меры при­менялись главным образом в 50—60-е годы и преимущественно в Парижском районе (разрешение на строительство, на расши­рение предприятий и др.).

Важная составная часть французской ре­гиональной политики — обновление и при­способление соответствующих административных и институциональных структур. Правовая доктрина и практика развива­лись по двум направлениям: создание ре­гиональных автономных органов управле­ния— особых учреждений, обладающих ор­ганизационно-хозяйственной самостоятельностью, призванных удовлетворять опреде­ленные общественные потребности в раз­личных областях государственного управ­ления; создание различных объединений традиционных административно-территори­альных единиц.

Регионы, в свою очередь, развивались, с одной стороны, по пути превращения ре­гионального органа в орган местного само­управления, т. е. в одно из звеньев систе­мы выборных местных коллективов, а с другой, по пути создания региона как пуб­лично-правового учреждения.

В результате проведения в жизнь эконо­мических мероприятий в 1956, 1960 и 1964 гг. территория Франции была разде­лена на 21 округ регионального действия, где были введены должности префектов-координаторов, междепартаментские сове­щания и региональные комиссии экономи­ческого развития (КОДЕР).

В проекте региональной реформы, раз­работанном под руководством де Голля в 1969 г., регион рассматривался как ме­стный коллектив со значительными полно­мочиями (наряду с департаментами и ком­мунами) вопреки традиционному француз­скому принципу, согласно которому ме­стными коллективами управляют выборные органы. Часть членов регионального сове­та должна была назначаться органами, представлявшими «социально-профессио­нальные интересы». Проект реформы 1969 г. был направлен на осуществление терри­ториальной децентрализации.

Региональная реформа 1972 г. не столь радикальная, как предполагалось, зафикси­ровала создание административных единиц в каждом из округов регионального дейст­вия (регионов). В соответствии с зако­ном от 5 июля 1972 г.1 регион (их стало 22) был превращен в пользующийся опре­деленной автономией институт экономи­ческой администрации, в промежуточную инстанцию между государством и местны­ми коллективами для проведения важней­ших экономических мероприятий.

Помимо создания единых администра­тивных единиц экономического развития и территориального устройства правительст­во провело ограниченную деконцентрацию вместо децентрализации,2 которой добивались демократические силы страны. Деконцентрация усилила влияние центральной власти в ущерб выборным органам.

Характерная черта компетенции совре­менного французского региона — отсутст­вие у него полномочий по управлению. Закон допускает передачу региону со сто­роны государства полномочий, касающихся его развития, а со стороны местных кол­лективов — полномочий, не связанных с за­дачами управления.

К ведению региона отнесены финанси­рование исследований, касающихся регио­нального развития, участие в рассмотрении вопросов о капиталовложениях местных коллективов, финансирование мероприятий прямого регионального значения, межреги­ональное сотрудничество.

Проблема материальных средств, чрез­вычайно важная для деятельности любой административной единицы и в значитель­ной мере определяющая степень ее автоно­мии, разрешена не в пользу регионов. Хо­тя и учреждена региональная налоговая система, включающая обязательные и фа­культативные налоги (налоги на право вождения автомашин, дополнительный на­лог на технический паспорт автомашин и др.), она не дала регионам значительных собственных средств.

По своей юридической природе регион ближе к местному коллективу, чем к пуб­лично-правовому учреждению. Регион снабжен не административным, а регио­нальным советом, включающим в себя не назначаемых администраторов, а лиц, из­бранных на местном и национальном уров­не. Исполнение решений совета возлагает­ся на префекта региона. Региональный со­вет избирает председателя и членов бюро, устанавливает внутренний регламент, за­седания совета публичны. Однако региону свойственны и черты публично-правового учреждения. Региональный совет не изби­рается всеобщим голосованием в отличие от местных коллективов; решение о про­цедуре обновления его состава и о его ком­петенции фиксируется в специальном де­крете, предварительно рассмотренном в Государственном совете. К региону приме­няется принцип специализации: ст. 4 за­кона 1972 г. предоставляет ему весьма ограниченные полномочия.

Согласно ст. 3 указанного закона функ­ции в регионе распределяются следующим образом: «Региональный совет своими ре­шениями, экономический и социальный ко­митет своими заключениями, а префект — изучением дел и исполнением решений спо­собствуют управлению регионом».

Региональные советы, экономические и социальные комитеты были созданы в 1973 г. вместо региональных комиссий экономического развития, существовавших в качестве консультативных органов при префекте. Они давали заключения по пред­ложениям и документам, исходившим от администрации, по вопросам социального и экономического развития и территориально­го устройства.

Первоначально в отличие от комиссий экономического развития региональные со­веты мыслились как органы для решения важнейших вопросов развития региона, как некое подобие законодательных учрежде­ний. Однако эти цели не были практиче­ски осуществлены.

Региональный совет включает в себя де­путатов и сенаторов, избранных в регио­не, а также представителей местных кол­лективов в количестве, равном численно­сти парламентариев. Места распределяют­ся между входящими в регион департа­ментами пропорционально численности на­селения. Общее количество представителей от генеральных советов департаментов должно составлять не менее 30% числен­ности регионального совета. На практике, как правило, представителям местных кол­лективов достается значительно меньше мест, чем парламентариям.

Компетенция региона в значительной сте­пени осуществляется региональным сове­том. Он дает не только заключения по тре­бованию префекта, но может и по собст­венной инициативе рассматривать стоя­щие перед регионом проблемы. Решение совета вступает в силу, если префект ре­гиона не потребует нового рассмотрения этого вопроса в течение 15 дней. Такое право представителя центральной власти может использоваться для блокирования деятельности региональных институтов.

Экономические и социальные комитеты призваны «обеспечивать социально-эконо­мические интересы региона». Они включают представителей различных сфер деятель­ности (экономической, социальной, семей­ной, культурной, спортивной), назначае­мых на 5 лет наиболее крупными органи­зациями, и насчитывают от 35 до 80 чле­нов.3 Закон не устанавливает порядка на­значения представителей. Данный вопрос был урегулирован декретом правительства от 5 сентября 1973 г., вызвавшим серьез­ную критику со стороны демократических кругов. В частности, этот декрет предоста­вил Всеобщей конфедерации труда незна­чительное число мест, не соответствовав­шее представительности этой организации. При этом в экономические и социальные комитеты четырех регионов (Эльзас, Шампань-Ардены, Лангедок-Русийон и Прованс-Кот д'Азюр) были введены представители Французской конфедерации трудящихся, Всеобщей конфедерации независимых профсоюзов и Автономных профсоюзов. Всеоб­щая конфедерация труда оспорила закон­ность декрета, доказав, что эти организа­ции не имеют практически никакого авто­ритета и не являются наиболее представи­тельными в указанных регионах. Лишь спустя три года (1977 г.) Государственный совет аннулировал решение правитель­ства.4

Заключения экономического и социаль­ного комитета обязательны по вопросам, относящимся к компетенции регионального совета; комитет осуществляет право кон­троля и выносит заключения об использо­вании государственных кредитов в регио­не. Он может рассматривать и другие вопросы, передаваемые ему префектом по требованию бюро или регионального со­вета.

Исполнительную власть осуществляет префект региона, назначаемый Советом ми­нистров из числа префектов департамен­тов, входящих в регион. Передача на­значаемому лицу исполнительных полномо­чий способствует усилению бюрократиче­ского аппарата на местах, ограничивает права генеральных советов и муниципали­тетов.

Взаимоотношения префекта с региональ­ным советом отличаются от отношений с ранее существовавшими региональными комиссиями экономического развития. Роль совета несколько возросла, тем не менее префект остается главной фигурой в регионе. Он, как правило, подготавливает дела, подведомственные региональным орга­нам, исполняет решения регионального со­вета. Ему подчиняются в пределах регио­нальной компетенции префекты входящих в регион департаментов. Префект составляет план экономического развития региона и наблюдает за его исполнением, определяет размеры и характер государственных инве­стиций.

Выполнение региональных функций возложено на существующие в регионе госу­дарственные службы, поскольку законом не учреждены специальные учреждения для этой цели. Подобное положение нельзя признать сильной стороной региональной реформы.

На особом положении находится Париж­ский регион, который характеризуется из­быточной концентрацией промышленности и населения. В 1961 г. был учрежден дист­рикт Парижского региона с весьма огра­ниченной социально-экономической компе­тенцией. Цель его создания — устранение центра оппозиции режиму личной власти, поскольку в генеральном совете департа­мента Сена всегда были сильны прогрес­сивные партии.

Реформа 1972 г. не затронула полномочий этого дистрикта и лишь закон от 6 мая 1976 г.5 отчасти распространил об­щий режим на Парижский регион (отныне именуемый «Иль-де-Франс»), расширив его компетенцию и закрепив состав его органов. К ведению региона отнесены вопросы зеленой зоны, транспортного об­служивания туристов, координации капи­таловложений регионального значения, а также заключение соглашений с местными коллективами или объединениями о реали­зации совместных проектов и об управле­нии коммунальными службами. На регион распространяются и некоторые полномочия прежнего дистрикта. Например, в случае несогласия местных коллективов или пуб­личных учреждений региональный совет может взять на себя осуществление меро­приятий, необходимых для региона.

Особенности региона в институционной области: установление численного состава его совета (164 члена), равного представи­тельства каждого из семи департаментов (по 12 человек) и для Парижа — 30 чле­нов, запрещение совмещать полномочия председателя совета с функциями мэра Парижа или члена правительства. Отли­чительная черта этого регионального сове­та — явное преобладание представительства местных коллективов (114) над парла­ментским (50—33 депутата и 17 сенато­ров).6 Постановлением Совета министров от 19 октября 1976 г. были объединены функции префекта региона и префекта Парижа.

Деятельность региональных органов тес­но связана с региональным планированием как наиболее активной формой государст­венной экономической политики.

Под региональным планом (програм­мой) понимается документ, излагающий и обосновывающий главные направления развития экономики региона на определен­ный срок, определяющий важнейшие про­екты, необходимые капиталовложения и источники финансирования, а также от­ветственных исполнителей за отдельные разделы программы.7 Региональные планы являются составной частью общенацио­нального плана экономического и соци­ального развития.

Работы по регионализации плана осуще­ствляются под руководством Генерального комиссариата планирования и специального комитета на межминистерском уровне, со­зданного для координации деятельности соответствующих ведомств и подготовки правительственных решений в тесном кон­такте с заинтересованными министерства­ми (экономики и финансов, внутренних дел и др.).

В процессе регионального планирования в той или иной степени участвуют и иные органы. Среди них Национальная комиссия территориального развития (разработка стратегии) и Представительство по терри­ториальному устройству и региональным мероприятиям, осуществляющие координа­цию отраслевых и региональных меро­приятий.

При существующем централизованном порядке принятия политических и экономи­ческих решений у регионов почти не оста­ется возможностей самостоятельно решать свои собственные проблемы. Главные на­правления регионального планирования определяются центром, а «региональная миссия» призвана обеспечить их синтез и координацию работ.8 При этом основные решения принимаются префектом, а не ре­гиональным советом. Префект распределя­ет большую часть государственных креди­тов, вырабатывает доклад по общей ориен­тации развития региона. Региональный со­вет, экономический и социальный комите­ты играют лишь консультативную роль в региональном планировании. Кроме того, реализация большинства региональных про­грамм практически неосуществима из-за несовершенства самих программ и отсутст­вия средств. По свидетельству И. Юльмо, 22% таких программ содержат лишь по­желания без выделения средств, 26% — пе­речень мероприятий, но также без средств, 40% — пожелания и конкретные мероприя­тия, и только 12% включают точные цели и средства для их реализации.9

Непрерывное развертывание экономиче­ской функции государства неизбежно ока­зывает влияние и на деятельность мест­ных органов власти. Государство включа­ет их в осуществление своей региональной политики. Для этого оно использует как традиционные, так и новые методы воздей­ствия, появившиеся в Пятой республике.

Передача местным коллективам новых функций становится возможной ввиду от­сутствия четкого определения их компе­тенции. Местные органы участвуют в фи­нансировании деятельности промышленных, торговых и обслуживающих предприятий, в создании социальной и промышленной инфраструктуры (разработка планов градо­строительства, создание промышленных зон, зон жилищного строительства и др.).

Новые формы вовлечения местных кол­лективов в активную экономическую жизнь — создание межкоммунальных уч­реждений и договорная политика государ­ства. Возможность объединения коммун предусматривается Кодексом коммуналь­ного управления. Создание различных межкоммунальных и междепартаментских образований получило широкое распростра­нение в 60—70-е годы. К таким образова­ниям относятся синдикаты коммун, город­ские дистрикты, расширенные городские коммуны, секторы коммун. С официальной точки зрения необходимость перестройки местного управления объясняется большим числом коммун, а также тем, что при су­ществующих законоположениях о комму­нальных доходах маленькие коммуны не способны разрешить проблемы строительства жилищ, дорожные, транспортные проблемы и т. д.

Вовлечение коммун в осуществление регионального развития имеет главным образом экономическую направленность, одновременно преследуется и политическая цель: подчинение коммун исполнительно власти на местах. В ведение межкоммунальных и междепартаментских объединений передаются и полномочия выборы органов, главным образом экономически и финансовые. Органы таких объединений комплектуются из лиц, назначаемых правительством, либо избираемых многоступенчатыми выборами.

В последние годы широкое распространение получила новая форма воздействия на местные коллективы — «контрактюализация», представляющая собой договорные отношения между государством (префектов) местными коллективами. Заключаемые контракты преследуют следующие цели: координация требований экономического плана (с его региональной частью) и их peaлизация на уровне коммун (этой цели отвечают плановые контракты и соглашения о создании зон согласованного территориального развития»); достижение равномерности в территориальном и региональном развитии (договоры о развитии новых городов, средних городов, договоры с мелкими городскими и сельскими коммунами); разрешение особых проблем (программные контракты, культурные «хартии»).

В оценке юридической природы контрактов, заключаемых местными коллективами мнения французских ученых расходятся. Некоторые из них рассматривают плановые контракты в качестве административ­ных договоров между двумя субъектами публичного права,10 порождающих юриди­ческие обязательства в отношении обеих сторон. Однако большинство авторов назы­вают эту процедуру «псевдодоговорной», прикрывающей одностороннее волеизъявле­ние центральной власти.11

Путем договорной политики государство непосредственно воздействует на местные коллективы для достижения своих целей.

В целом местное управление во Франции выступает как один из подсобных механиз­мов использования финансовых средств местных коллективов в интересах монопо­листического капитала.12

Региональная реформа 1972—1976 гг. све­дена по сути дела к активизации процес­сов региональной консультации и коорди­нации в области экономического и соци­ального развития в целях ликвидации тер­риториальных диспропорций. Предоставив регионам формально смешанный статус местного коллектива и публичного учреждения, сильно ограничив их полномочия, го­сударство обезопасило себя от появления еще одного демократического уровня пред­ставительства местных интересов наряду с департаментами и коммунами.

Французская региональная политика не дала существенных результатов в размеще­нии производительных сил и в экономиче­ском развитии критических зон.13 Государ­ство оказалось не в состоянии решить про­блемы регионального переустройства. Как пишет журнал «Экономи э политик»,14 фран­цузская региональная политика в ее нынеш­нем виде переживает глубокий кризис. Не разрешены проблемы координации экономи­ческого и социального развития, занятости населения, образования и др.

Проведению подлинно демократической реформы препятствует прежде всего част­нокапиталистический характер производст­венных отношений. По мнению француз­ских коммунистов, региональное управле­ние должно проводиться при активном уча­стии народных масс, в частности путем избрания их советов прямым голосовани­ем на пропорциональной основе. Долж­ность префекта региона подлежит упразд­нению, а решения регионального совета должны исполняться его председателем и бюро. Экономический и социальный коми­тет с совещательными функциями должен действовать при региональном совете. В таких условиях регионы превратятся в жиз­неспособные демократические территори­альные коллективы, способные разрабаты­вать и осуществлять планы своего разви­тия, координировать мероприятия, намечен­ные департаментами и коммунами. Регио­нальная политика станет одним из путей вывода страны из переживаемого ею глубо­кого социально-экономического кризиса.

1См.: Journal offidel. Lois et decrets, 1972, 9 juillet, p. 7176—7177.

2В теории французского административ­ного права под децентрализацией понима­ется расширение прав местных выборных органов; деконцентрация, наоборот, увели­чивает права представителей центральной исполнительной власти на местах — пре­фектов. В настоящее время децентрализа­ция и деконцентрация не противопоставля­ются друг другу с прежней строгостью. Становится ясно, что децентрализация не может осуществляться без участия госу­дарства, без его экономической помощи, и тем более не может быть направлена про­тив него (см.: Павлова ­нальная политика Франции. М., 1974, с. 164—165).3 Например, экономический и социаль­ный комитет региона Франш-Конте вклю­чает 43 чел., из которых 21 представляют интересы крупных и средних предпринима­телей, 9 — трудящихся (см.: Frаnсоis L. Les institutions politiques et administratives de la France. Paris, 1976, p. 107—108).

4См.: Droit social, 1977, N 5, p. 174—179.

5См.: Journal officiel. Lois et decrets. 1976, 7 rnai, p. 2741.

6См.: Notes et etudes documentaires, 1976, N 4332—4333, p. 60.

7См.: Региональные исследования за рубежом. М., 1973, с. 28.

8См.: Etudes sur le regionalisme en Belgique et a 1'etranger. Bruxelles, 1973, p. 156.

9См.: Ullmо У. La planification en France. Paris, 1975, p. 543.

10См.: Modern F. Les contrats des collectivites locales. Paris, 1976, p. 3045-9.

11См. ibid, p. 3045—2, 3045—3.

12См.: Барабашев ­пальные органы современного капитали­стического государства. М., 1971, с. 228.

13См.: Павлов политика капиталистических государств М., 1970, с. 233, 240.

14См.: Economic et politique, 1977, № 8, p. 50.