Первые результаты рейтинга качества государственного управления в субъектах Российской Федерации под эгидой WWF России (по данным за 2009 год) (стр. 2 )

А1 – высокое качество управления

А2 – качество управления выше среднего

В1 – средний уровень качества управления

В2 – качество управления ниже среднего

С – низкий уровень качества управления

На основании изучения собранных материалов региону присваивается рейтинг – от A (качество государственного управления лесами выше среднего уровня, подразумевающий предпосылки для обеспечения устойчивого управления лесами в долгосрочных интересах общества, высокую инвестиционную привлекательность лесного сектора) до С (уровень управления ниже среднего).

Кластеризация регионов

Рейтингом учтены географические особенности регионов, результирующие критерии оценки, ключевые финансовые показатели, а такие промежуточные данные, как весовые коэффициенты, обеспечивают наиболее взвешенный подход в процессе определения значения рейтинга. Для получения сопоставимых результатов все субъекты Российской Федерации разделены на четыре группы (кластера). Для их кластеризации использовался один основной показатель – лесистость, а также дополнительный показатель – степень освоения лесных ресурсов.

Кластер I (малолесные). Включает субъекты с лесистостью < 20 %: Астраханская область, Белгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Курская область, Липецкая область, Оренбургская область, Орловская область, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Тульская область, Ставропольский край, Республика Дагестан, Республика Калмыкия.

Кластер II (многолесные лесопромышленные). В этот кластер вошли лесопромышленные субъекты, где лесистость > 40 %: Амурская область, Архангельская область, Владимирская область, Вологодская область, Ивановская область, Иркутская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Ленинградская область, Нижегородская область, Новгородская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тверская область, Томская область, Тюменская область, Ярославская область, Забайкальский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Республика Хакасия.

Кластер III (среднелесные освоенные). Включает регионы, в которых лесистость варьирует в пределах 15–40 %. Для них характерна высокая плотность населения и высокая степень освоения лесных ресурсов: Брянская область, Калининградская область, Курганская область, Новосибирская область, Московская область, Омская область, Пензенская область, Псковская область, Рязанская область, Ульяновская область, Челябинская область, Алтайский край, Краснодарский край, Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан, Чеченская Республика, Чувашская Республика.

Кластер IV (малоосвоенные). Включает нелесопромышленные субъекты с лесистостью 35–55 %, в которых в силу суровых природных условий и низкой экономической доступности наблюдается низкий объем заготовки древесины с 1 га покрытых лесом земель: Магаданская область, Мурманская область, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Камчатская область, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Система весов и оценок

На основании разработок экспертной группы, работавшей под эгидой WWF России, НРА создана система весов и оценок качества лесоуправления в регионах. Рейтинговая модель предлагает разностороннюю оценку показателей лесоуправления: организация лесоуправления и лесопользования; правоприменение в лесном секторе; обеспечение высокого качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов; экономическая эффективность управления лесами; обеспечение экологической устойчивости управления лесами; участие общественности в управлении лесами. Таким образом, анализу подвергнутся не только аспекты эффективности управления лесным хозяйством в традиционном понимании, но и такие важнейшие показатели, как степень обеспечения экологической и социальной функций лесов и устойчивость управления лесами в долгосрочной перспективе. Как уже отмечено выше, для присвоения рейтинга лесоуправления рассматриваются шесть основных блоков. Блоки имеют равнозначный вес в совокупной оценке (см. таблицу).

Значимость блоков анализа (групп показателей)

Название блока	Доля в совокупной оценке, %
Организация лесоуправления и лесопользования	17
Правоприменение в лесном секторе	17
Качество лесных ресурсов и жизнеспособность лесов	17
Экономическая эффективность управления лесами	16
Экологическая устойчивость управления лесами	17
Участие общественности в управлении лесами	16

Весовая оценка блоков находится в идентичной градации. Это позволяет рассматривать различные показатели, входящие в рейтинг лесоуправления, в относительно равных долях, что требуется в первую очередь для разносторонней оценки субъекта. В рамках оценки многочисленных показателей данный метод является одним из наиболее эффективных, что обусловлено невысоким весом каждого показателя, причем с существенным снижением погрешности модели.

Итог по блоку включает в себя сумму баллов по всем входящим в него показателям с присвоенным коэффициентом веса для каждого показателя относительно совокупной оценки (в ней каждый показатель равнозначен). При этом стоит отметить, что не все показатели использовались для каждого кластера: например, показатель, характеризующий развитие института аренды лесов для рекреации, не используется в оценке субъектов мало - и среднелесных кластеров. В таких случаях его вес делится поровну между оставшимися показателями (см. приложение).

Результаты

Рейтинг качества государственного управления лесами проведен НРА в 2010 г. по данным за 2009 год. Он охватил 77 субъектов Российской Федерации[4] из 81 приглашенных к участию (все субъекты, кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Его результаты позволяют сделать выводы об общем состоянии государственного управления в целом по каждому региону (рейтингом выделены три группы регионов – с высоким качеством управления, средним и ниже среднего), а также о состоянии управления по основным блокам (группам показателей), таким как организация лесоуправления и лесопользования, правоприменение в лесном секторе, обеспечение высокого качества лесных ресурсов, экономическая эффективность управления лесами, экологическая устойчивость управления и участие общественности в управлении лесами по каждому региону (по каждому региону по каждой группе показателей присвоен рейтинг с буквенным обозначением А, В и С, характеризующим высокое, среднее и ниже среднего качество управления лесами).

Краткие выводы

Рейтинг показал, что независимая оценка качества управления лесами на уровне субъектов Российской Федерации весьма актуальна как для самих субъектов, так и для федеральных органов власти. Значимость рейтинга для региональных властей, в первую очередь для органов управления лесами, характеризуется высокой степенью участия в рейтинге. Несмотря на неоднократные обращения в органы управления лесами и письменные запросы губернаторам, не получены данные только от Томской, Тульской областей, Камчатского края и …Московской области.

Участие в рейтинге показывает на открытость органов управления лесами, желание выявить сильные и слабые стороны управления лесами с помощью независимой оценки и ежегодно отслеживать динамику совершенствования управления лесами.

Неучастие в рейтинге, по всей видимости, означает нежелание ознакомить независимые организации с качеством управления лесами на региональном уровне, вызванное, скорее всего, невысокой достоверностью данных о состоянии лесов, низкой приоритетностью лесного сектора среди других сфер деятельности, некомпетентностью специалистов, недостаточным качеством управления лесами, серьезными конфликтами, связанными с использованием лесов.

Рейтинг выявил существенные недостатки в сфере информирования населения о состоянии лесного сектора, об участии общественности в управлении лесами. Например, выяснилось, что органы управления лесами в 7 % субъектов Российской Федерации не имеют официальных сайтов в Интернете. В их числе и Московская область.

Региональные нормативные акты приняты во всех регионах. Однако через Интернет можно ознакомиться с ними на официальных сайтах органов управления лесами менее чем в половине субъектов. Очень сложно требовать выполнения законов и постановлений, когда затруднительно даже ознакомиться с их текстом. Все регионы отчитались о разработке и утверждении лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Однако в менее половины случаев население и другие заинтересованные стороны не могут ознакомиться с этими документами в Интернете, а на них в соответствии с Лесным кодексом должно быть основано все лесное хозяйство и использование лесов. Кроме того, не редкость, когда лесные планы регионов выглядят на сайтах не как официальный документ с подписями руководящих лиц и печатями, а как текстовые файлы, иногда с внесенной в них правкой. Это отражает поспешность составления таких важных документов. Единичны случаи размещения на сайтах картографических материалов, наиболее полезных общественности и другим заинтересованным сторонам для контроля, например, за легальностью лесопользования. Но в некоторых регионах они есть, и это очень позитивные результаты.

Кроме того, в единичных случаях выявлено наличие в субъектах эффективно действующих общественных лесных (экологических) советов при региональных органах управления лесами. При этом Общественный экологический совет Рослесхоза существует и устойчиво работает с 2005 года. На его заседаниях представители общественных организаций и руководство Рослесхоза регулярно обсуждают наиболее важные и острые проблемы, которые интересуют общественность. Безусловно, работа Совета не идеальна: к сожалению, некоторые решения не выполняются, информационный обмен нередко идет только в одну сторону. Тем не менее новый руководитель Рослесхоза в выступлении на заседании Совета 18 ноября 2010 года подтвердил линию на развитие сотрудничества с общественными организациями, поэтому необходимо подумать о распространении этого опыта на региональный уровень. Безусловно, это улучшит качество управления лесами в субъектах Российской Федерации.