Первые результаты рейтинга качества государственного управления в субъектах Российской Федерации под эгидой WWF России (по данным за 2009 год) (стр. 3 )

Рейтинг свидетельствует о ненадежности статистической информации по многим показателям, как предоставляемой регионами, так и имеющейся в открытом доступе. Знакомство с информацией о состоянии лесов, уровне их охраны, работе с обращениями граждан вызвало при подсчете рейтинга множество вопросов, на которые специалистам и общественности еще предстоит получить ответы, в том числе и в ходе планируемых на начало 2011 года семинаров по обсуждению результатов рейтинга. В аналогичных по степени развития находящихся по соседству регионах, где природные условия приблизительно одинаковы, величины ряда лесохозяйственных показателей, например средняя площадь лесных пожаров (по данным за 2009 год), отличаются во много раз. Вполне вероятно, что это различие может быть частично связано с искаженной статистической отчетностью.

Проблемы, связанные с искаженной статистической отчетностью, ярко отражены и в таком разделе рейтинга, как количество обращений граждан, связанных с лесами, и количество ответов на них. Все регионы отчитались в том, что ответы даны ими на все обращения, но различия между регионами по количеству обращений впечатляют. Регион-«рекордсмен» по этому показателю сообщил о почти 35 тыс. письменных обращений граждан в органы управления лесами, на все из которых были даны ответы. Интересно, что количество обращений в остальных регионах очень редко достигает 2-3 тыс., а обычно составляет несколько десятков, редко – сотен. Причина столь низкой активности граждан заслуживает внимания. Также важно проследить за динамикой этого показателя, сравнив для европейской части России данные 2009 и 2010 годов, когда десятки миллионов жителей нашей страны осознали необходимость наличия эффективной системы борьбы с лесными и торфяными пожарами.

Представленные регионами сведения о численности сотрудников, осуществляющих государственных контроль, о количествах проведенных проверок, выявленных нарушений, судебных дел, суммах начисленного и взысканного ущерба, – это тема для отдельного анализа. В нынешнем виде эти данные с большой осторожностью могут быть использованы при составлении рейтинга. Есть повод тщательно проанализировать качество такой статистики, отражающей уровень правоприменения в секторе, и соотнести ее с реальным положением дел в регионе. Остается открытым и вопрос, каким образом учитывать в рейтинге степень развития коррупции в лесном секторе регионов, в том числе коррупционных скандалов, которые непременно отражаются в средствах массовой информации. В связи с тем, что в мировой лесной торговле начали широко использоваться международные индексы оценки коррупции, вероятно, следует изучить возможность их применения и по отношению к регионам России.

Если система учета данных о состоянии лесов и лесохозяйственных показателях, а также в определенной степени о мерах по охране природы (наличие списков редких и исчезающих видов, программ их инвентаризации, региональных ООПТ, сведений об их руководстве и даже финансировании) в регионах относительно отлажена, то сведения о состоянии лесопромышленного комплекса можно характеризовать, к сожалению, как обрывочные. Например, большинство регионов не располагает информацией о том, какая доля заготавливаемой на их территории древесины перерабатывается в самом регионе, а какая вывозится за его пределы. Очень неполные данные были предоставлены по такому важному показателю, как размеры инвестиций в лесной сектор.

Несмотря на то, что на высоком руководящем уровне регулярно говорится о необходимости развития и поддержки малого бизнеса, только в единичных случаях сообщены сведения о наличии конкретных региональных программ поддержки малого бизнеса в лесной сфере. Малый бизнес может и должен стать одним из важных легальных источников доходов жителей лесных поселков.

Регионы сообщают весьма приблизительные данные о площади лесов, сертифицированных по одной из ведущих мировых систем – системе Лесного попечительского совета (FSC). А ведь эти показателем можно гордиться! Он свидетельствует о том, что высокий уровень управления лесами, причем и в социальном, и экологическом аспекте, подтвержден на международном уровне. Оказалось, что о сертификации во многих регионах имеют довольно смутное представление, поэтому при составлении рейтинга пришлось использовать открытые данные Представительства FSC для России и СНГ.

Трудности

Рейтинг открыт для критики и совершенствования. Безусловно, несмотря на предпринятые усилия, учтены не все возможные показатели. Отдельные показатели рейтинга могут, наоборот, быть избыточными и (или) не в полной мере характеризовать уровень управления лесами. Как отмечалось выше, вызывает сомнение статистическая информация о ряде показателей. Кроме того, не все показатели могут быть однозначно интерпретированы.

На этапе разработки методики эксперты, представляющие разные заинтересованные стороны (например, бизнес, органы управления лесами и природоохранные организации), пришли к консенсусу по интерпретации ряда показателей (наибольшее осуждение вызвали вопросы, связанные с рубками ухода и статусом лесничеств в разных регионах), поэтому некоторые показатели, которые первоначально планировалось использовать в рейтинге, были исключены.

Не удалось провести запланированное на 2009 год пилотное исследование для отработки методики: из семи пилотных регионов только один (Иркутская область) предоставил данные, поэтому некоторые аспекты методики остались непроработанными к моменту проведения рейтинга.

К сожалению, по отдельным важным группам критериев, таким как критерии социальной и экологической устойчивости, не выявлен достаточно большой набор показателей, по которым бы в открытых источниках имелась достаточная и сопоставимая информация. Таким образом, выбор показателей был ограничен прежде всего возможностью получения достоверной, полной и сопоставимой информации. При сборе данных НРА столкнулось с серьезными сложностями, связанными с полнотой и надежностью предоставляемой или имеющейся в открытых источниках статистической информацией, необходимой для определения отдельных показателей: данные по таким показателям, как уровень травматизма работников лесного сектора, развитие малого бизнеса по использованию лесных ресурсов и ряду других, либо совсем недоступны, либо сомнительны, поэтому социальная устойчивость управления лесами была оценена в основном через степень вовлечения населения в управление лесами.

При анализе установлено низкое качество информации, предоставленной многими регионами: у некоторых показателей была нарушена размерность (например, смешаны га и тыс. га), некоторые данные отсутствовали, причем дополнительные запросы, сделанные НРА в регионы по каждому такому случаю, не всегда способствовали прояснению ситуации. НРА и WWF оценили достоверность полученных от регионов сведений: данные, вызывающие сомнение, проверены по альтернативным открытым источникам либо исключены из расчета, при этом вес исключенного показателя перераспределен между другими показателями в группе.

Сейчас рейтингом учитываются только три показателя, которые характеризуют эффективность борьбы с лесными пожарами и их предотвращения: представляемые результаты подсчитаны на основе данных за очень спокойный в пожарном отношении 2009 год, кроме того, и сама методика разрабатывалась в 2009 году. Это повлияло на то, что рейтинг, по всей видимости, не в полной мере отразил готовность регионов к пожароопасному сезону 2010 года.

Планируемые в начале следующего года семинары по обсуждению результатов рейтинга с участием всех заинтересованных сторон помогут всесторонне рассмотреть и доработать методику рейтинга.

Дальнейшие действия

По всей вероятности, вопросы обеспечения высокого уровня лесоуправления, устойчивости лесопользования и комплексного развития лесопромышленного комплекса преследуют долгосрочные интересы населения, что неразрывно связано с обеспечением экономической, экологической, и социальной устойчивости, и в современных условиях должны не относиться к ведению отдельных региональных ведомств, а быть в центре внимания руководителей регионов. В дальнейшем при рейтинговании необходимо предусмотреть шаги, направленные на более активное участие в этой работе руководителей субъектов Российской Федерации. Сведения, полученные в ходе подготовки и при обсуждении результатов рейтинга, несомненно, послужат мощной основой для дальнейших дискуссий не только о состоянии и будущем российских лесов и охраны природы, но и о важнейших вопросах устойчивого регионального развития. Эта работа будет способствовать также повышению уровня информационной открытости, улучшению качества предоставляемых регионами данных о состоянии лесов нашей страны и качества ведения лесного хозяйства.

Как и предусматривалось, рейтинг качества государственного управления лесами – это многостадийный процесс. Примером многостадийности служат международные процессы по лесам, такие как Монреальский и Панъевропейский[5], в которых Россия принимает участие. Так, работа над уточнением и совершенствованием набора критериев и индикаторов устойчивого управления лесами умеренной и бореальной зон ведется с 1994 года К настоящему времени подготовлена вторая редакция набора критериев и индикаторов.

Неотъемлемой частью данного проекта является широкое обсуждение результатов рейтинга на семинарах регионального и федерального уровней, которые будут организованы в начале 2011 год под эгидой WWF России с целью рассмотрения проблемных вопросов о совершенствовании управления лесами и самой методики рейтинга. В семинарах смогут принять участие представители органов управления лесами, лесного бизнеса, общественных и научных организаций, СМИ. После доработки методики по результатам обсуждений в середине 2011 года будет проведен второй рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации. Это позволит не только оценить качество лесоуправления по данным за 2010 год, но и начать прослеживать динамику показателей и сделать выводы о совершенствовании управления лесами в регионах как в целом, так и по отдельным группам показателей.

WWF России готов безвозмездно передать методику расчета рейтинга заинтересованным сторонам и участвовать в работе по ее дальнейшему использованию. Мы надеемся, что рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации, проводимый WWF России и НРА, будет содействовать совершенствованию экономически, экологически и социально устойчивому управлению лесами как на региональном, так и на федеральном уровне.