Антикоррупционная коалиция институтов гражданского общества как механизм партнерского взаимодействию социума и государства в сфере противодействия коррупции
,
к. с.н., доцент, доцент кафедры политологии,
государственного и муниципального управления,
Орловский филиал ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ»,
докторант Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации,
Россия, г. Орел
Государство предусматривает широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции. Так, например, в министерствах, федеральных службах и агентствах, руководство деятельностью которых осуществляют Президент и Правительство РФ созданы общественные советы, в функции которых входит общественный контроль за деятельностью соответствующего органа государственной власти[1].
Обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции является одним из ключевых направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», предусматривая одним из принципов противодействия коррупции в Российской Федерации сотрудничество государства и институтов гражданского общества.
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в качестве одной из важных форм взаимодействия органов государственной власти и общества рассматривается участие структур гражданского общества в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Новым механизмом такого взаимодействия стало также привлечение граждан, организаций к общественному обсуждению законопроектов[2].
Таким образом, в Российской Федерации формируется законодательная основа для эффективного гражданского участия в противодействии коррупции. Однако принимаемых мер явно недостаточно, и, высокий уровень коррупции в России в значительной степени обуславливается не только пассивностью индивида, укоренившимися в обществе традициями невмешательства в дела государства, но и отсутствием в российском антикоррупционном законодательстве конкретных механизмов взаимодействия государственных и негосударственных структур.
В условиях господствующего государственного патернализма любые самостоятельные эксперименты институтов гражданского общества противодействовать коррупции, малоперспективны, поскольку их усилиям противостоит корпоративная солидарность коррумпированной бюрократии, связанной между собой неформальными обязательствами. Это относится и к тем случаям, когда специальные полномочия институтов гражданского общества и их представителей предполагают осуществление деятельности, направленной на профилактику коррупции (антикоррупционная экспертиза, участие в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов).
Закономерным итогом такой политики является нигилистическое отношение части общества к власти. Подтверждением тому стали результаты социологического исследования, проведенного Фондом «Общественное мнение» в декабре 2012 г., в соответствии с которыми 42% респондентов выказали недовольство властью и выразили готовность участвовать в массовых акциях протеста[3]. Другие социологические исследования неоднократно подтверждали готовность опрошенных участвовать в коррупционных отношениях с чиновниками, нарушать законы ради решения своих частных вопросов[4].
Не следует забывать, что в нашей стране все же есть часть социума, представленная в основном интеллигенцией, политической оппозицией, осознающей важность противодействия институтов гражданского общества коррупции. В настоящее время на федеральном, региональном и муниципальном уровне резко возросло число общественных организаций, движений, фордов, непосредственно занимающихся вопросами противодействия коррупции. Сегодня можно выделить следующие общественные институты, чья деятельность направлена на противодействие коррупции:
1. общественные объединения антикоррупционной направленности;
2. исследовательские центры;
3. средства массовой информации;
4. Интернет.
Общественные объединения антикоррупционной направленности можно условно разделить на пять групп.
К конструктивным организациям относятся общественные палаты, общественные советы при органах власти и местного самоуправления, наблюдательные комиссии. Их работа введена в правовое русло, они руководствуются не только Федеральным законом «Об общественных объединениях», но и специальными законодательными и нормативными правовыми актами. Эксперты входят в состав этих организаций по согласованию с органами власти, либо органы власти просто утверждают состав той ли иной палаты, того или иного общественного совета.
К созданным политической оппозицией организациям относятся, как правило, неструктурированные группы, сплоченные вокруг той или иной политической фигуры, некоторые из этих политических деятелей ранее были на государственной службе, занимали государственные должности, проявили себя в иных публичных сферах (спорте или литературе). Для оппозиции тема коррупции является выигрышной с точки зрения мобилизации сторонников, она используется при проведении конкретных акций, в том числе и далеких от собственно решения в России проблемы коррупции.
К созданным на протестной волне организациям антикоррупционной направленности можно отнести такие, как правило, официально неоформленные группы граждан, которые возникли для решения иных острых общественных проблем, но в ходе своей работы столкнулись с коррупционными барьерами и преступлениями. Количество этих групп значительно возросло в последнее время: экологические движения, инициативные группы в защиту обманутых дольщиков, организации автолюбителей и т. д. Их представители не видят возможности улучшить ситуацию в той или иной сфере, если не будет устранена коррупция. Так, к массовым беспорядкам 11 и 15 декабря 2010 г. привело решение правоохранительных органов Москвы отпустить виновного в убийстве болельщика «Спартака». Сообщество болельщиков, часть молодежи в Москве восприняли это решение как исключительно коррупционное, требующее не только общественного осуждения, но и уголовного наказания.
К созданным как правозащитным организациям антикоррупционной направленности относятся десятки тысяч официально действующих объединений: организации ветеранов, женские организации, организации в защиту детей, экологические фонды и движения, организации по защите прав человека, – эти специализированные некоммерческие организации видят коррупцию в тех общественных секторах, где работают, и прилагают усилия по ее устранению. Например, многочисленные организации по поддержке и защите детства являются инициаторами расследований случаев коррупции в органах опеки и попечительства, при иностранном усыновлении российских детей, в детских домах, в дошкольных и школьных учреждениях, в учреждениях здравоохранения.
К специализированным некоммерческим организациям относятся те, которые возникли в последнее время в ответ на обсуждение темы коррупции в обществе, такие как, например, межрегиональная общественная организация «Комитет по борьбе с коррупцией».
Исследовательские центры, изучающие феномен коррупции, ее проявления в России и вырабатывающие рекомендации органам власти по противодействию коррупции, можно разделить на
– специализированные, возникшие для изучения главной для них проблемы – коррупции (например, Фонд «ИНДЕМ» и «Transparensy International Russia» («Трансперенси Интернешнл – Р»);
– общесоциологические, проводящие замеры общественного мнения по разным проблемам развития России, в том числе и по коррупции (ВЦИОМ, Левада-Центр, Фонд «Общественное мнение» и пр.);
– политикоориентированные, действующие в основном с целью подготовки материалов для политических партий и федеральных органов власти, которые заинтересованы в понимании проблем коррупции (например, Фонд «Политика», Фонд эффективной политики, Фонд «Петербургская политика», Институт общественного проектирования и пр.).
Для российских средств массовой информации тема коррупции имеет свою специфику. На протяжении 2000-х гг. менялось, прежде всего, экономическое положение СМИ, что привело к снижению их влияния. Связано это было, в первую очередь, с тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не реагировали на критические публикации, прокуратура не рассматривала публикации прессы как официальный повод для расследования обнародованных случаев коррупции.
Зарубежные наблюдатели отводят России невысокие рейтинговые места по уровню свободы слова в стране. Так, в 2013 году Россия снизила свои позиции в рейтинге с 172 до 176 места и находится в группе государств с несвободной прессой, между Суданом и Азербайджаном[5]. Вместе с тем, при всей критичности оценок, очевидно, что именно российская пресса – основной источник публикации материалов о коррупции в государственном управлении.
В последние годы стала заметна значительная активизация деятельности по противодействию коррупции в сети Интернет, которая приобретает различные формы:
– на сайтах органов государственной власти и местного самоуправления возникли гиперссылки на материалы, свидетельствующие о работе по противодействию коррупции в органах власти;
– созданы сайты общественных объединений, специализирующихся на противодействии коррупции;
– начали действовать целевые интернет-издания по противодействию коррупции;
– выявился круг блогеров, чья деятельность направлена против коррупции органов власти.
Следует отметить, что, к сожалению, разнонаправленные, не достаточно скоординированные действия отдельных сегментов гражданского общества не позволяют, говорить сегодня о высокой эффективности борьбы с коррупцией институтами гражданского общества в современной России. Во многом это сопряжено с институциональными перекосами во взаимодействии власти и общества.
Исследователи отмечают, что общение власти и представителей гражданского общества затруднено: в случае, если отдельные решения властей противоречат общественным интересам, даже целенаправленные и организованные усилия представителей гражданского общества не гарантирует отмену такого решения[6]. Немногочисленность успехов в достижении общественно-значимых результатов, в свою очередь, снижает общественную поддержку инициатив гражданского общества.
Таким образом, можно сделать вывод, что государственная власть в нашей стране, обладающая наибольшими ресурсами для противодействия коррупции по сравнению с другими его элементами, должна создать более благоприятные условия для открытости и подотчетности его институтов перед обществом, а также поддерживать и в определенной доли координировать деятельность гражданских объединений по противодействию коррупции.
В этой связи решение проблемы создания эффективно действующего механизма взаимодействия власти и социума, их совместного участия в выработке государственных решений направленных на противодействие коррупции невозможно без создания универсальных инструментов, которые помогли бы раскрыть и реализовать имеющийся в стране общественный потенциал.
Можно определить следующие механизмы и основания участия (а равно привлечения) гражданского общества к продуктивному сотрудничеству с государством в сфере противодействия коррупции:
– информационная поддержка программ, проектов, акций и других инициатив, осуществляемых организациями негосударственного сектора, и ее совершенствование;
– оказание государством содействия в создании и размещении институтами гражданского общества на телевидении, радиоканалах, печатных изданиях, в сети Интернет разножанровых общественно-публицистических, информационно-просветительских программ, ориентированных на различные возрастные и социальные группы, и отражающих позитивные процессы развития гражданского общества и взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции;
– освещение в средствах массовой информации основных итогов деятельности негосударственных организаций, принимающих наиболее активное участие в противодействии коррупции;
– выработка механизмов поддержки институтов гражданского общества, принимающих активное участие в противодействии коррупции, в том числе путем предоставления налоговых льгот и экономических преференций;
– антикоррупционная экспертиза, придание российскому законодательству антикоррупционной направленности (каждый закон должен исключать неоднозначные формулировки, обладать понятийным аппаратом, понятным не только юристам, но и рядовым гражданам, обладающим минимумом правовой культуры);
– развертывание системы антикоррупционного правового просвещения граждан;
– разработка и постоянное применение индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;
– разработка сети центров бесплатной юридической антикоррупционной помощи.
Для организаций гражданского общества важно объединиться в некую сплоченную структуру, которая в состоянии целенаправленно и последовательно заниматься антикоррупционной деятельностью. Создание и развитие таких институтов с общей целью и имеющих в своем распоряжении разнообразие ресурсов и знаний каждого своего члена, является важной предпосылкой успеха. Такие институциональные объединения гражданского общества могут совместно заниматься просветительской деятельностью, как своих членов, так и в целом общества, формировать общественное отношение к проблеме, а также выступать единой силой в поддержку антикоррупционных реформ.
С течением времени и по мере накопления практического опыта, такие институты смогут приобрести большую легитимность и авторитет, как среди населения, так и в органах власти и функционировать на высокой профессиональной основе как равные партнеры государственных органов.
Институциональные объединения организаций гражданского общества могут принимать разнообразные организационные формы. Один из возможных подходов состоит в том, чтобы сформировать коалицию или сетевую структуру из уже существующих организаций, объединенных общностью цели – противодействия коррупции.
Организационная структура таких коалиций может варьировать от объединений, в неформальные и мало структурированные коалиции, до создания официально зарегистрированных коалиций с четкой структурой членства и управления.
Таким образом, первым и важнейшим условием противодействия коррупции является объединение усилий всех заинтересованных лиц и организаций и формирование антикоррупционных коалиций организаций гражданского общества и партнерств с органами власти.
Под антикоррупционной коалиции организаций гражданского общества следует понимать добровольное неформальное объединение некоммерческих организаций, сектора предпринимательства их усилий, ресурсов и координации деятельности в противодействии коррупции. Главная миссия таких коалиций – способствовать снижению уровня и возможностей для проявления коррупции посредством совместной разработки и выполнения комплекса антикоррупционных мер и программ.
Антикоррупционная коалиция может выполнять следующие задачи:
1. Повышать осведомленность общества о причинах коррупции и наносимого ею социального и экономического вреда, а также формировать нетерпимость общества к данному явлению.
2. Активно участвовать в разработке и реализации инициатив и проведении реформ по снижению уровня коррупции.
3. Популяризировать такие принципы, как профессиональная честность, прозрачность, подотчетность и главенство закона в структурах власти и в обществе.
4. Осуществлять мониторинг и контроль за соблюдением законности в деятельности органов власти и местного самоуправления и принятии решений общественной значимости.
5. Способствовать проведению реформ в системе принятии государственных решений общественной важности для обеспечения прозрачности, ясности и недвусмысленности деятельности органов власти в интересах общества и при участии граждан.
6. Содействовать сотрудничеству заинтересованных сторон в антикоррупционных усилиях, включая координацию действий организаций гражданского общества с органами власти.
Коалиции выступают в качестве механизма, через который организации гражданского общества могут, как оказывать поддержку друг другу, так и требовать большую ответственность друг перед другом.
Коалиция не обязательно представляет собой новую организацию, со своим собственным персоналом, членами и потребностями в финансировании. Первоначально такие группы могут счесть более выгодным участие в ограниченных, неформальных соглашениях, которые укрепляют основное организационное доверие и принципы сотрудничества, необходимые для развитой коалиционной работы.
Однако, поскольку коалиция состоит скорее из организаций, чем из индивидуумов, она должна заниматься такими специальными вопросами, как: процедура принятия решений; определение обязательств, которые может ожидать коалиция от своих членов и которые она может обеспечить им; возможность добыть ресурсы, не соревнуясь со своими организациями-членами.
Другой разновидностью объединения может стать создание новых организаций гражданского общества, ориентированных исключительно на антикоррупционную деятельность. Выбор формы объединения должно быть наиболее приемлемым для его членов и адекватным для достижения поставленных задач.
Еще один важный момент для антикоррупционных организаций гражданского общества – это поиск форм сотрудничества с государственными органами. Налаживание конструктивного диалога или проведение совместных мероприятий является важным элементом формирования таких партнерских отношений.
Такое взаимодействие следует определить как партнерство государства и общества в противодействии коррупции, которое может принимать различные формы – от наименее формализованных и, возможно, нерегулярных совместных диалогов, таких как, например, привлечение организаций гражданского общества к экспертизе конкретного законопроекта, до официально учрежденных долговременных отношений в форме, например, совместных рабочих групп или координационных советов.
При формировании партнерских отношений необходимо приложить все усилия, чтобы обеспечить по возможности в наибольшей степени паритетность отношений, когда каждая сторона обладает равными правами. Конечно, такое партнерство было бы идеальным, но на практике этого удается добиться нечасто. Тем не менее, нельзя отказываться от других форм партнерства, если они обеспечивают хоть малейшую возможность для организаций гражданского общества быть услышанными. Со временем формы партнерства могут быть усовершенствованы, если обе стороны видят взаимный интерес и взаимную пользу.
Выбор форм объединения организаций гражданского общества в коалиции и механизмов координации с органами власти во многом диктуется конкретными условиями, сложившимися в том или ином регионе. Под конкретными условиями объединения в коалиции мы имеем ввиду: наличие и зрелость организаций гражданского общества и их желание совместно заниматься проблемой, сложившейся практикой взаимоотношений между организациями и с органами власти, а также наличие лидеров, способных стать ядром таких объединений. Что же касается формирования партнерских отношений между коалицией организаций гражданского общества и органами власти, то здесь также имеет значение готовность и желание органов власти заниматься проблемой, а также готовность и желание координировать свою работу с коалицией.
Именно институализация антикоррупционной деятельности в организационную структуру гражданского общества будет формировать фундамент, на основе которого организации могут действовать более эффективно, изучать и обмениваться опытом, развивать сотрудничество между организациями-членами коалиции и формировать механизмы координации с органами власти.
Таким образом, следует признать, что в целом проблема предупреждения и пресечения коррупции и успешности антикоррупционной политики в России является общенациональной, от эффективности ее решения будет во многом зависеть будущее страны. Проведение данной политики невозможно без систематического целенаправленного участия институтов гражданского общества. Учитывая изложенную выше точку зрения о необходимости активного участия гражданского общества в противодействии коррупции, основной задачей государственного управления в данном контексте является максимальное вовлечение институтов гражданского общества в борьбу против коррупции.
[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»
[2] Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»
[3]Опрос «ФОМнибус» 1-2 декабря 2012 г., 100 населенных пунктов, 43 субъекта РФ, 1500 респондентов, статистическая погрешность - 2,3%. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://bd. fom. ru/pdf/d48ypn12.pdf
[4] Фонд «Общественное мнение» «Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://fom. ru/uploads/files/doklad. pdf; «Предрасположенность жителей Ульяновской области к совершению коррупционных поступков (материалы социологического исследования)». Ульяновск 2010. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. anticorrupt-ul. ru/attfiles/predraspol_apr2010.pdf
[5] Freedom House: Рейтинг свободы СМИ в странах мира 2013 года. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://gtmarket. ru/news/2013/05/02/5877
[6] Перспективы гражданского общества в России. Левада-Центр. 2011. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. levada. ru/sites/default/files/levada_civil_society_2011_report. pdf
