О развитии арбитражного процессуального законодательства (стр. 4 )

Проблема рассмотрения дел из публичных правоотношений неразрывно связана не только с компетенцией арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но и с развитием системы процессуального законодательства.

В соответствии со ст. 12 ГК РФ обжалование актов государственных органов и органов местного самоуправления признано способом защиты гражданских прав, прежде всего от неправомерного административного вмешательства в рыночные отношения. В ст. 11 ГК РФ четко разграничены два способа защиты гражданских прав: судебный и административный. Возможность обжалования решений государственных органов и органов местного самоуправления в суд относится к судебному порядку защиты гражданских прав, гарантированному ст. 46 Конституции РФ. Согласно ст. 11 ГК РФ административный порядок защиты гражданских прав возможен лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом любое решение, принятое административным органом, может быть обжаловано в суд.

В каком законе должны быть нормы о рассмотрении судом дел из административных отношений? Статистика за 2008 г. показывает, что более 40% дел, рассмотренных арбитражными судами, - это дела, возникающие из административных и иных публичных отношений с участием органов исполнительной власти, в том числе налоговых, таможенных, антимонопольных и иных административных органов, а также органов местного самоуправления. Одной из сторон в этих делах является государственный орган, орган местного самоуправления или иные органы, наделенные властными полномочиями, а предмет конфликта - управление экономикой. К этим делам относятся и дела о наложении арбитражными судами санкций за административные правонарушения в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными законами, в том числе НК РФ.

Поскольку рассмотрение дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, регулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, в отдельных главах этих Кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел. Нужно ли изымать эти нормы из АПК и ГПК и создавать новый Кодекс об административном судопроизводстве, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и арбитражного суда? Проект Кодекса уже был подготовлен. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК и ГПК, а нормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты и понятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах и сближающие их с уголовным процессом.

Представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно по-прежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым Кодексом об административном судопроизводстве.

Сочетание слов "административное" и "судопроизводство" едва ли оправданно. Понятие "административное судопроизводство", упомянутое в Конституции РФ, должно быть наполнено соответствующим содержанием. Важно четко разграничивать понятие судопроизводства по делам из административных отношений (административным делам) и административный способ разрешения конфликтов соответствующими органами исполнительной власти, т. е. разрешения дел в административном порядке. Судопроизводство - это процесс разрешения споров судебной властью. По своей природе оно не может быть административным.

Следовательно, особенности разрешения конфликтов в административных отношениях государственными судами должны быть по-прежнему отражены в нормах АПК РФ и ГПК РФ. В них уже единообразно решен вопрос о том, что обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых гражданских прав административными органами и органами местного самоуправления является не иском (требованием ко второй стороне гражданского правоотношения, заявленным в суде), а обращением организаций и граждан к суду о защите от незаконного административного вмешательства, оформленным в виде заявления.

И в том и в другом Кодексе термин "иск" используется применительно к делам, связанным с гражданскими правоотношениями. В делах же, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, формой обращения в суд служит заявление. Таким образом, определено, что это не требование, предъявленное ко второй стороне конфликта, а обращение к суду заинтересованного лица с заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере управления, т. е. в отношениях, для которых характерны власть и подчинение, а не равенство сторон.

Необходимо отметить, что принципы состязательности и диспозитивности, являющиеся основными принципами гражданского и арбитражного процессов, в делах из административных правоотношений существенно изменены. Нормами АПК РФ 2002 г. суды наделены рядом властных правомочий, не свойственных судам в исковом производстве. Во-первых, при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений суд, как правило, не связан доводами сторон; во-вторых, суд может по своей инициативе истребовать от государственных органов и органов местного самоуправления необходимые доказательства, признать обязательной явку в заседание представителей этих органов. При невыполнении таких требований суд вправе применить судебный штраф.

Такая трактовка принципов состязательности и диспозитивности в делах из административных и иных публичных правоотношений связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпринимателей от необоснованного административного вмешательства, с другой - защитить общественные интересы и публичные интересы государства.

При рассмотрении таких дел едва ли можно говорить о равноправии сторон, если одной из сторон является орган власти и управления. АПК РФ исходит из того, что государственный суд, к которому лицо обратилось за защитой нарушенных или оспариваемых прав и интересов в сфере управления, должен активно способствовать защите прав организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, т. е. более слабой стороны в конфликте, и тем самым защите правопорядка в сфере экономики, а для этого ему должны быть предоставлены соответствующие правомочия. Такая задача в основном решена в АПК РФ: по существу, в нем появились нормы, не свойственные состязательному процессу.

Создание самостоятельного кодекса, регулирующего рассмотрение судами дел из административных отношений, приведет как к повторению общих норм, так и к созданию неоправданных процессуальных различий. Проект кодекса об административном судопроизводстве эти опасения подтвердил.

Можно назвать ряд преимуществ регулирования судопроизводства по гражданским делам и делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, соответственно нормами ГПК РФ и АПК РФ.

Во-первых, нормы о лицах (участниках процесса), их правах и обязанностях, о доказательствах, об обжаловании судебных актов и их исполнении являются общими для всех производств, применяемых в процессах.

Во-вторых, порядок принятия заявлений, подготовки дела к судебному разбирательству, порядок судебного заседания, принятия определений и решений применим как в исковом производстве, так и в производстве по делам из публичных правоотношений.

В-третьих, в практике встречается одновременное рассмотрение судом взаимосвязанных дел искового производства и производства из публичных правоотношений (например, требования о признании права собственности на здание и о признании недействительным акта регистрации права собственности на здание у лица, собственником не являющегося).

Сказанное приводит к выводу об отсутствии потребности в принятии кодекса об административном судопроизводстве, регулирующего производство в судах по делам из административных и иных публичных отношений и действующего параллельно с АПК РФ и ГПК РФ.

Приведенные доводы свидетельствуют и о нецелесообразности создания наряду с системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов судов административных.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, является осуществлением правосудия, судопроизводством с применением общих принципов судопроизводства с особенностями, характерными для таких дел. Конечно, рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, отличается от рассмотрения дел по спорам из гражданских отношений в связи с разной правовой природой этих отношений. Как уже отмечалось, некоторые правомочия суда, принцип состязательности при рассмотрении дел из административных отношений определены в АПК РФ иначе, чем по делам из гражданских отношений. Однако особенности не столь значительны, чтобы обособить судопроизводство по этим категориям дел в разных судах.

Организационно рассмотрение дел из отношений, различающихся по правовой природе, возможно путем либо создания разных коллегий, специализирующихся на рассмотрении конкретной категории дел, либо создания в системах судов общей юрисдикции или арбитражных судов отдельных (обособленных) судов, в частности налоговых судов, рассматривающих налоговые дела.

В настоящее время для рассмотрения дел из административных отношений образованы специализированные коллегии (составы) судей. Такой способ специализации представляется более целесообразным, чем образование специальных судов. Не следует забывать, что для создания параллельных судов первой инстанции во всех субъектах Российской Федерации потребуются значительные средства и существенное изменение состава судей.

Соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ

В КоАП РФ включены нормы, единообразно регулирующие деятельность как судей (не судов), так и административных органов и должностных лиц по применению санкций за административные правонарушения и порядок их осуществления. Такое регулирование не соответствует Конституции РФ, в ст. 10 которой определено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Суды являются органами правосудия, осуществляющими судебную власть. Сущность и формы деятельности, присущие административным органам, их должностным лицам, пресекающим административные правонарушения и применяющим санкции, иные, поскольку они являются органами исполнительной власти, т. е. относятся к иной ветви власти. Едва ли возможно единообразное регулирование деятельности органов разных ветвей власти.