Глобальная проблема или панацея: взгляд на политику локализации
в развитых и развивающихся странах
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН,
г. Новосибирск, Россия, *****@***nsc. ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта No. 16-36-00399 мол_a
Требования к уровню локальной составляющей применялась разными странами в разное время и в разном контексте, однако зачастую усиление внимания властей к подобной мере наблюдалось на волне преодоления кризисных явлений в экономике. В качестве основной мотивации проведения такой политики в развитых странах является возможность создания рабочих мест, в развивающихся же странах среди основных целей защита вновь создаваемых отраслей промышленности, а также возможность обеспечить местные компании заказами крупных зарубежных или национальных фирм, осуществляющих масштабные инвестиции.
Одним из первых примеров политики локализации принято считать так называемый «Buy American act», который был принят в 1933 году в США. После мирового экономического кризиса 2008 года более 100 новых требований локализации в разных странах мира находятся в процессе рассмотрения или уже были введены. Нигерия (2010), Филиппины (2010), Казахстан (2010), Индонезия (2011), Гана (2013), Австралия (2013), Мексика (2014) – примеры стран, где в последние годы было принято законодательство, устанавливающее требования локализации. Во всех этих странах требования были установлены применительно к отраслям добычи полезных ископаемых (горнорудной или нефтегазовой). Как правило, требования локализации предъявляются к иностранным компаниям, которые участвуют в конкурсах на получение лицензий на разработку месторождений. В мировой практике механизмы локализации представляют собой требование, выражающееся обычно в процентах от затрат, использования в производственном процессе местной рабочей силы, материалов и сырья с целью создания дополнительной добавленной стоимости для экономики.
Оценки последствий использования политики локализации достаточно противоречивы. Ряд ученых высоко оценивают эффективность политики в стимулировании вновь образовавшихся отраслей, росте объемов промышленного производства, наращивании компетенций (Э. Амсден, Р. Уэйд). Другие отмечают риски возникновения диспропорций на рынке, роста издержек покупателей, снижения стимулов к технологическому развитию у компаний, поддержанных в рамках применения механизмов локализации (Дж. Гроссман, Г. Хафбауэр. П. Хейм). Настоящее исследование выполнено на основе широкого круга источников и ставит целью объяснить порой диаметрально противоположные оценки эффективности политики локализации.
Анализ практики проведения политики локализации в разных странах показал, что требования могут отличаться от проекта к проекту даже в рамках одной отрасли в одной стране. Уровни требований напрямую зависят от возможностей местной промышленности и квалификации местной рабочей силы. Так в странах с узкой промышленной базой и низким уровнем развития человеческого капитала условия участия иностранных инвесторов ограничиваются требованиями разработки программ социальной ответственности или обязательствами регистрации дочерних компаний на территории деятельности с целью расширения налогооблагаемой базы. В некоторых странах Африки требования локализации выражаются в установлении минимального уровня использования местной рабочей силы, что подразумевает выстраивание системы обучения и подготовки персонала для определенных видов работ.
В странах, имеющих развитую промышленную базу с предприятиями, способными освоить выпуск продукции, соответствующей требованиям компании-оператора, речь идет о локализации более высокого уровня. В данном случае требования могут предполагать как выстраивание образовательной и научной системы для развития технологий, так и создание совместных предприятий с передачей организационных и технологических компетенций. В зависимости от развития возможностей местных поставщиков уровень требований может постепенно повышаться. По этому пути шла Норвегия, где в начале 1970-х годов при разработке месторождений в Северном море впервые в мире на практике была применена политика локализации в нефтегазовой отрасли. Целями использования механизмов локализации были трансфер технологий, формирование новых отраслей промышленности вокруг нефтегазовых проектов и обеспечение местного населения рабочими местами. С 1997 года Бразилия также проводит политику локализации. В начале пути бразильская нефтяная компания Petrobras столкнулась с неготовностью местных компаний конкурировать с иностранными в закупках машин и оборудования для реализации проектов. Однако к настоящему времени, с развитием программ сотрудничества с университетами и местными производителями судов и оборудования, компания стала одним из лидирующих операторов по работе на глубоководном шельфе.
В 2012 году Торговое представительство США создало рабочую группу по вопросам торговых барьеров локализации (Localization Barriers to Trade). Необходимость учреждения такой группы была продиктована тем, что все большее количество стан – торговых партнеров США в последние годы вводят меры по защите и стимулированию местных производств. Именно с подачи Торгового представительства США политика локализации получила свою трактовку в качестве растущей глобальной проблемы. США инициировали ряд консультаций в рамках ВТО по вопросам политики локализации. В 2013 году ВТО признала нарушением обязательств установление Канадой льготных тарифов и требований локализации в отношении проектов ветряной энергетики.
Однако примеры успешного проведения политики локализации и растущий в последние годы интерес показывают, что при соблюдении ряда условий, таких как наличие емкого рынка, определенного начального уровня компетенций и постепенного повышения уровня требований, данная мера зарекомендовала себя в качестве эффективного инструмента стимулирования экономического роста. Таким образом, можно сделать вывод о том, что акценты на отрицательных последствиях являются, скорее, политически обоснованными, так как развитые страны, выходя на рынки развивающихся стран, сталкиваются с серьезными ограничениями и дополнительными требованиями, не позволяющими им в полной мере получать выгоду от доминирования в технологическом и организационном аспектах.
