Международный опыт в сфере охраны атмосферного воздуха (стр. 2 )

Правовой опыт экономически развитых государств

Реакцией на деградацию природы в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государствах явилось создание системы законодательства в области окружающей среды. Одновременно в них создавались государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства. Законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы развивается достаточно активно. Существенным импульсом развития в этих государствах законодательства об окружающей среде служило и служит общественное экологическое движение, а основными источниками экологического окружающей среды являются конституции, законы, подзаконные акты, судебные решения. Законы в области охраны окружающей среды чаще всего принимаются как реакция на острую экологическую проблему.

Анализ экологических положений конституций стран Европы позволяет утверждать, что правовые основы законодательства в сфере охраны окружающей среды формируются на таких базовых экологических принципах, как правовое обеспечение рационального природопользования, информационное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предупреждение причинения и возмещение нанесенного экологического вреда. Более того, с момента образования Европейского Союза, страны – члены данного сообщества восприняли защиту глобальной окружающей среды как важнейшую функцию; в связи с тем, что защита окружающей среды не знает границ, экологическая политика ЕС не ограничивается территорией конкретного государства.

Экономический механизм природопользования многих стран представляет собой экологически ориентированную совокупность структур, форм и методов управления природопользованием. В их составе, наряду с экологическими представлены правовые, административные, общественные и другие формы и методы, создающие систему экономических рычагов и стимулов воздействия, с помощью которых обеспечивается регули-рование эколого-экономических интересов между обществом и природопользователями, а также стимулируется природоохранная деятельность природопользователей. К ним относятся: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов, норм и правил, прямые и косвенные субсидии частным компаниям, субвенции региональным и местным органам власти, кредиты под низкий процент, льготные тарифы компаниям на очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях и т. д. Самый распространенный и значимый вид экономического стимулирования – занимает платежи за загрязнение. Система этих платежей получила распространение во Франции, Японии, Нидерландах, Великобритании ФРГ и др.

В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер режима этого природного объекта оказывают влияние: уровень развития промышленности, тяжелой индустрии, сельского хозяйства; уровень концентрации населения; климатические и географические факторы.

В некоторых странах, в правовое определение понятия загрязнения атмосферы входят два вида воздуха: внутренний и внешний. Правовой режим внутреннего воздуха (рабочая среда помещений предприятий и организаций) регулируется Кодексом о труде. Правилами санитарии и т. д., которые содержат иные требования к охране и санкции, чем Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от загрязнений, либо Закон об охране природы.

Предусмотренная в законодательстве об охране окружающей среды экономически развитых государств система мер включает:

- установление стандартов качества окружающей среды (прежде всего стандартов качества атмосферного воздуха и вод). В этой сфере наблюдается тенденция расширения перечня контролируемых загрязняющих веществ. Так, если в 1972 г. по Закону США о чистом воздухе стандарты качества были установлены примерно для 10 наиболее распространенных веществ, то в соответствии с поправками к этому Закону, внесенными в 1990 г., стандарты были уже установлены для 200 химических веществ;

- оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС). Правовой институт оценки воздействия на окружающую среду, впервые предусмотренный Законом США о национальной политике в области окружающей среды (1969 г.), как инструмент регулирования позже стал применяться в большинстве экономически развитых государств. В практике развитых государств процедура ОВОС включает также государственную экологическую экспертизу;

- установление стандартов выбросов для стационарных и передвижных источников загрязнения окружающей среды;

- разрешительный порядок выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, удаление твердых отходов производства и потребления;

- учет факторов вредного воздействия на окружающую среду и отчетность в данной сфере. В этих государствах предусмотрена периодическая отчетность предприятий-природопользователей о своей природоохранительной деятельности – месячная, квартальная, полугодовая и годовая;

- планирование природоохранительной деятельности. Планирование является традиционной мерой охраны окружающей среды и осуществляется в разных формах. Хотя планы обладают разной юридической силой, объединяет их то, что они служат средством достижения целей, предусматриваемых законодательством. Так, например, законодательством США о чистом воздухе устанавливается обязательность разработки штатами планов по обеспечению соблюдения национальных стандартов качества воздуха (пар. 7410). Такие планы должны содержать конкретные организационные, технические и иные средства их реализации.

В целом, экологическое законодательство развитых стран по охране атмосферного воздуха направлено в первую очередь на меры по предотвращению возможного ущерба, по объективным причинам: воздух обладает специфическими физическими характеристиками, которые необходимо учитывать при национальном и международно-правовом регулировании. Так, состояние воздушной среды постоянно меняется под воздействием многих естественных (температура, время года, течение ветра и т. д.) и антропогенных (выбросы загрязняющих веществ, парниковых газов и др.) факторов. Вследствие этого сложно определить точное время совершения экологического нарушения, объемы загрязнения (в территориальном и качественном аспекте). В течение периода расследования обстоятельств дела экологическое состояние воздуха изменится – соответственно, изменятся объем ущерба и размер штрафа. В этой связи, дел, возбужденных по загрязнению воздуха, достаточно мало. В конечном счете, основная цель международно-правового экологического регулирования — не применение санкций к загрязнителям, а обеспечение самостоятельного обеспечения всеми государствами стабильного экологического положения в их же интересах, рационального природопользования и улучшения сложившейся кризисной экологической обстановки.

Отдельные особенности правового регулирования некоторых государств в сфере охраны атмосферного воздуха

Глобальный характер природопользования обусловливает необходимость совместных действий государств по решению экологических проблем на основе международного опыта и характера международ­ных экономических отношений. Арсенал методов и средств этой дея­тельности включает организационно-правовые, административные, финансово-эко­но­ми­ческие меры.

Законодательство и формат стандартов качества атмосферного воздуха изменяются от страны к стране, однако представляется, что можно выделить ряд аспектов, принимаемых во внимание практически во всех государствах. Эти аспекты включают следующие позиции:

идентификация и выбор загрязняющих веществ, подлежащих нормированию, включению в программы мониторинга и т. д.; процедуры принятия решений о введении соответствующих стандартов; численные уровни (величины) стандартов для разных загрязняющих веществ, применяемые методы обнаружения и методология мониторинга; действия, необходимые для обеспечения внедрения стандартов (определение временных рамок, согласование с программами сокращения выбросов и пр.); создание и обеспечение взаимодействия органов государственной власти, ответственных за выполнение программ по внедрению стандартов качества воздуха и по сокращению выбросов вредных веществ в атмосферу.

Европейский Союз

Европейский Союз разработал обширный раздел законодательства, в котором устанавливаются нормы и показатели для ряда загрязняющих воздух веществ, основанные на оказываемом ими воздействии на человека. Эти нормы и показатели зависят от времени, так как действие, оказываемое различными загрязняющими веществами на здоровье человека, возникает в результате различных периодов их воздействия.

Нормирование качества атмосферного воздуха осуществляется путем установления стандартов качества (предельных величин или целевых показателей). В соответствии с законодательством ЕС предельные величины выбросов становятся юридически обязательными для исполнения с момента вступления их в силу с учетом интервалов приемлемых отклонений. Целевые показатели, достижение которых должно быть обеспечено к определенному времени, являются менее строгими по сравнению с предельными. Следует отметить, что страны-участницы ЕС могут ввести более строгие предельные или целевые показатели.

Для стран-членов Европейского Союза общие приоритеты и требования к ограничению выбросов загрязняющих веществ в воздух определены соответствующей Директивой (Directive 2001/81/EC of The European Parliament аnd of the Council of 23 October 2001 on National Emission Ceilings for Certain Atmospheric Pollutants) – были установлены максимальные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу для стран-членов ЕС. Эти нормативы выбросов должны быть достигнуты к 2010 г. Действие Директивы 2001/81/EC распространяется на диоксид серы, оксиды азота, летучие органические вещества (за исключением метана) и аммиак. Страны-члены ЕС обязаны разрабатывать и внедрять программы сокращения выбросов, обеспечивать наблюдение как за источниками выбросов, так и за состоянием атмосферного воздуха, а также отчитываться о решении поставленных задач.

Перечень загрязняющих веществ отражает позицию стран-членов ЕС в отношении приоритетных экологических проблем, вызванных поступлением в атмосферный воздух вредных веществ; эти проблемы включают закисление (связанное с выбросами кислых газов, прежде всего, оксидов серы и азота), воздействие тропосферного озона на здоровье населения и на состояние растительности, эвтрофикация. Следует отметить, что в контексте Директивы 2001/81/EC речь идет о воздействии соединений азота, хотя лимитирующим фактором эвтрофикации являются соединения фосфора. В соответствии с Директивой 2001/81/EC, сокращение поступления азота в экосистемы суши (прежде всего, в почвы) и водные экосистемы направлено на предотвращение потери биоразнообразия этих экосистем.