Международный опыт в сфере охраны атмосферного воздуха (стр. 1 )

Международный опыт в сфере охраны атмосферного воздуха

Развитие законодательной базы на уровне союзов государств

Со времени Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.) наблюдается стремительное увеличение числа национальных законов и подзаконных нормативных актов, посвященных охране окружающей среды и регулированию природопользования, а также сохранению особо ценных экологических систем и природных объектов. Более ста государств – членов ООН приняли заглавные комплексные законы об охране окружающей среды, регламентирующие политику и принципиальные юридические положения в экологической сфере. Появились законы и подзаконные нормативные акты, определяющие порядок планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, нормирования, лицензирования, стандартизации, экономического регулирования в данной области практики, а также порядок учета, контроля состояния (мониторинга) природной среды, экологической экспертизы, инспектирования в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта и иных сферах человеческой жизнедеятельности, влияющей на природную среду.

Становление законодательства об охране воздуха началось с национально-правового уровня, преимущественно в рамках санитарного законодательства и актов о здравоохранении: например, Закон Великобритании «О щелочном и других видах производства» (1863 г.), который предусматривал регулирование охраны атмосферного воздуха от загрязнения химическими предприятиями, или Закон Франции, регулировавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности (1917 г.). Данные акты положили начало формированию внутригосударственного регулирования охраны атмосферного воздуха, постепенно переросшему в межгосударственное и региональное сотрудничество.

Исторической предпосылкой международно-правового регулирования охраны воздуха, наряду с внутригосударственными актами, являются нормы международного гуманитарного права (права вооруженных конфликтов). Международные акты, касающиеся, хотя и косвенно, охраны атмосферного воздуха, начали формироваться в рамках международного гуманитарного права, первым из которых стал Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 01.01.01 года к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 года.

Предпосылкой формирования международных норм об охране воздуха являются нормы международного гуманитарного права, которые, хотя и косвенно, касались вопросов охраны воздуха. В 70-х годах прошлого века впервые возник вопрос о правовом регулировании искусственного воздействия на погоду и климат.

В настоящее время центральное место в системе норм по охране атмосферы Земли занимают Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.)

Участники Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. обязались не прибегать к военному или иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду (преднамеренному управлению природными процессами — циклонами, антициклонами, фронтами облаков и т. д.), которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов нанесения ущерба или причинения ущерба другому государству. При этом перечень запрещенных действий не исчерпывается указанными в Конвенции, поскольку в любое время могут быть созданы новые средства воздействия. Конвенция устанавливает пределы дозволенных действий государств в сфере управления природными явлениями и является бессрочной. 

В соответствии с Конвенцией о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. государства пришли к соглашению о необходимых мерах по сокращению и предотвращению загрязнения воздуха, прежде всего в отношении средств борьбы с выбросами загрязнений воздуха (главным образом серы и ее соединений). Предусматривается, в частности, обмен информацией по указанным вопросам, периодические консультации, осуществление совместных программ по регулированию качества воздуха и подготовке соответствующих специалистов. На основе Конвенции в структуре Европейской экономической комиссии ООН создан специальный орган, обеспечивающий координацию национальных мер по выполнению конвенционных положений. В 1985 г. к Конвенции был принят Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков, согласно которому выбросы серы должны быть сокращены к 1993 г. на 30%.

Целью принятия Рамочной конвенции ООН об изменении климата была стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему.

Рамочная конвенция ООН об изменении климата вступила в силу 1 марта 1994 года (Россия является участником Конвенции с 14 ноября 1994 года). В настоящее время Конвенция ратифицирована более чем 180 государствами, которые, согласно ей, дифференцированы на три основные группы:

страны Приложения 1 – промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой; страны Приложения 2 – страны Организации стран экономического развития; развивающиеся страны и Китай.

Общая задача, декларируемая Конвенцией, заключается в сдерживании количественного роста антропогенных выбросов парниковых газов, согласованном снижении их доли в рамках международно зафиксированных обязательств отдельных стран и организации специальных мероприятий, увеличивающих интенсивность поглощения отдельных газов наземными экосистемами. В «корзину» парниковых газов, подлежащих ограничению и сокращению антропогенных выбросов в рамках действия Конвенции, вошли: диоксид углерода, метан, закись азота, гидрофторуглероды, перфторуглероды, а также гексафторид серы, являющийся в основном побочным продуктом при выплавке алюминия и самым сильнодействующим из всех парниковых газов. Основной учетной единицей парниковых газов принята тонна эквивалента диоксида углерода или углерода, остальные парниковые газы пересчитываются к тонне углекислого газа через соответствующие коэффициенты.

Конвенция не обязывает развивающиеся страны стабилизировать свои выбросы парниковых газов, но предусматривает оказание им помощи странами Организации стран экономического развития в целях выполнения положений Конвенции.

На третьей сессии высшего органа конвенции – Конференции Сторон (10 декабря 1997 года) был принят Киотский протокол, в городе Киото (Япония). В нем зафиксировано, что промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в том числе Российская Федерация) в период с 2008 по 2012 годы берут на себя обязательства по ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов. Первоначальный период действия обязательств по Протоколу,  так называемый «бюджетный период», был равен пяти годам и охватывал 2008-2012 гг. (п. 1 ст. 3 Протокола). Вместе с тем, каждая сторона была призвана добиваться прогресса в выполнении своих обязательств еще до наступления первого бюджетного периода, а именно к 2005 году.

Вопрос о последующих бюджетных периодах, а также объеме количественных обязательств сторон по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов в рамках этих периодов является отложенным.

Вторым составляющим системы международной защиты природы является охрана озонового слоя. Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.) дают перечень озоноразрушающих веществ, определяют меры по запрету ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в договаривающиеся государства без соответствующего разрешения (лицензии). Запрещается также ввоз указанных веществ и продукции из стран, не являющихся участниками Конвенции и протокола, и вывоз их в эти страны. Протокол 1987 г. ограничил производство фреонов и других подобных веществ; к 1997 г. их производство должно было прекратиться. Государства информируют учрежденный в соответствии с Конвенцией и Протоколом орган (Секретариат) о производстве, потреблении и использовании озоноразрушающих веществ. Участниками Конвенции разрабатываются национальные системы сбора, хранения, регенерации и утилизации озоноразрушающих веществ.

Венская конвенция и Монреальский протокол породили прецедент в международ-ных отношениях и в дальнейшем практику последовательного заключения рамочного со-глашения, а затем – одного или нескольких протоколов к нему. Это, например, принятие Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата или Картахен-ского протокола по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии.

Венская конвенция была подписана от имени СССР 22 марта 1985 года и принята 18 июня 1986 года (Постановление Совета Министров СССР от 7 мая 1986 года № 000 «О принятии СССР Венской конвенции об охране озонового слоя и о мерах по обеспечению выполнения обязательств Советской Стороны»). ЮНЕП 31 декабря 1991 года получила от Постоянного представителя Российской Федерации в ООН ноту о том, что Российская Федерация продолжает членство бывшего СССР во всех конвенциях, соглашениях и других международно-правовых документах, заключенных в рамках ЮНЕП или под ее эгидой. Аналогичная нота была получена относительно Венской конвенции.

Сторонами Венской конвенции об охране озонового слоя являются около 200 стран.

В Европе дальнейшая работа по улучшению экологического состояния региона заключалась в принятии Протокола об ограничении выбросов летучих органических соединений (1991 г.) к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Протокол о долгосрочном финансировании совместной Программы по мониторингу и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов (ЕМЕП), Протокол об ограничении выбросов летучих органических соединений (1991 г.), Протокол относительно дальнейшего сокращения выбросов серы или их трансграничных потоков (1994 г.), Протокол об ограничении выбросов окислов азота, Протокол по стойким органическим загрязнителям (1998 г.), Протокол по тяжелым металлам (1998 г.) и Протокол по борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном (1999 г.) стали практическими шагами, постепенно реализующими цели Конвенции.