Проблемы и перспективы административного судопроизводства в России (стр. 1 )

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

В данной статье рассмотрены существенные процессуальные новеллы в отношении рассмотрения судами споров, вытекающих из публично-правовых отношений, внесенные законодателем в КАС РФ, в сопоставлении с нормами других процессуальных кодексов (ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ).

In this article the essential procedural innovations concerning consideration by courts of the disputes following from the public relations brought by the legislator in the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation in comparison to standards of other procedural codes (The civil and procedural code of the Russian Federation, the Arbitration procedural code of the Russian Federation, the Code of criminal procedure of the Russian Federation) are considered.

Ключевые слова: административное судопроизводство, публично-правовые споры, судебный процесс.

Key words: administrative legal proceedings, public disputes, court proceedings.

С 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (для краткости – КАС), и это уже свершившийся факт. Хотя, если честно - я, читая в свое время его проект, очень сильно сомневалась вообще в необходимости существования такого процессуального Кодекса, ну и уж во всяком случае, надеялась, что в таком виде он принят не будет. 

Аргументы в пользу необходимости его существования, которыми оперируют как авторы пояснительной записки к КАС, так и многие авторы статей – например, i, Е. Кудряшова ii - в основном сводятся к невозможности регулирования правовыми средствами гражданского судебного процесса (ГПК РФ) споров, возникающих из публично-правовых отношений, где равенство субъектов заведомо отсутствует, а спорное право вытекает не из норм законодательства, регулирующих гражданский оборот, а основано на нормах административного законодательства.

Сторонники КАС ставят «во главу угла» именно принципиальное различие публично-правовых и частно-правовых отношений, и возникающих из них споров, и в этом есть резон.

Правда, не совсем ясно, зачем для этого создавать отдельный кодекс, если в соответствующих главах ГПК и АПК отражены все основные принципы и методы судебного производства по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, вполне адекватно регламентирующие особенности этих видов дел. А все остальные, так сказать, общепроцессуальные институты, такие как принципы судопроизводства, доказательственное право, стадии судебного разбирательства и пересмотра судебных актов и т. п. – являются универсальными и вполне применимы к любым видам споров. В этом вопросе вполне можно согласиться с мнением сторонника концепции единого процесса iii об избыточности регулирования публично-правовых споров отдельным кодексом, который представляет собой очередной «клон» (хотя я принципиально не согласна с автором в отношении ненужности и бесперспективности АПК РФ – но это тема для отдельной статьи).

К тому же, исходя из данных статистики, количество дел такого рода в судах общей юрисдикции составляет не более 2-3 %, да и то «львиная доля» этих дел рассматривается в Москве и Санкт-Петербурге. В большинстве провинциальных и сельских судов такие споры – явление крайне редкое, и создается такое впечатление, что суды вообще к их рассмотрению не готовы, и даже не воспринимают логику и специфику такого рода дел. Я лично столкнулась с тем, что при попытке оспаривать в публично-правовом порядке в одном из районных судов Ленинградской области действий районной Администрации, нарушающих права моей клиентки (я просила признать их незаконными и обязать Администрацию совершить определенные действия для устранения нарушения прав) - судья (немолодая и уважаемая, с большим опытом), сказала мне, что у меня «неправильно сформулированы исковые требования», и что «таких исков не подают». И это когда мы еще судились по ГПК – по правилам его специальной Главы 25! А сложности судебного процесса по КАС, о которых я расскажу ниже – неизбежно еще уменьшат количество желающих судиться с государством. Так стоило ли вообще создавать отдельный процесс для такого незначительного количества дел? 

Но если даже согласиться с доводами о необходимости создания КАС - то уж воплощение этой идеи вызывает столь много замечаний и вопросов, что, возможно, с его принятием не стоило бы так спешить! 

Тем не менее, нравится нам это или нет, но нам с этим Кодексом с 15 сентября 2015 года приходится жить и работать! А потому я добросовестно проштудировала КАС «от корки до корки», выделяя все новеллы и попутно сравнивая их с другими процессуальными кодексами. 

Надеюсь, мои исследования будут небесполезны для коллег.

Итак, начнем с названия. Несколько раз за последнее время я столкнулась с тем, что даже довольно опытные юристы, более того - преподаватели юридических дисциплин, но далекие от публично-правовых и административных споров – считают, что КАС с 15 сентября заменяет собой КоАП, которого больше не будет. Вполне простительное заблуждение, так как по давно уже сложившейся традиции «административными делами» в судах общей юрисдикции называют дела, вытекающие из КоАП, то есть дела об административных правонарушениях.

Но КоАП остается без изменений и продолжает действовать, и это совершенно отдельный вид судопроизводства, не регулируемый КАС - об этом нам говорит п.5 ст.1 КАС. И при наличии этих двух видов судопроизводств в одном и том же суде, даже работники судебного аппарата вряд ли сразу освоят правильные наименования дел. А уж простым гражданам, далеким от юриспруденции, вообще не понять будет - чем же они отличаются? Причем просчитать это было возможно заранее и без особых усилий. Тогда зачем же было создавать такую заведомую и неизбежную путаницу?

Ответ кроется в формулировке ч.2 ст.118 Конституции РФ, где указано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. И опираясь на эту норму, сторонники создания КАС, например, уже упомянутый , требуют «не замалчивать ч.2 ст.118 Конституции РФ, предусматривающую административное судопроизводство в качестве самостоятельной формы, а объяснить, почему эту норму, имеющую высшую юридическую силу, прямое действие и подлежащую применению на всей территории Российской Федерации согласно ч.1 ст.15 Конституции РФ, можно и дальше игнорировать?» iv

При всем уважении, не могу согласиться с коллегами в том, что в далеком 1993 году создатели Конституции РФ имели в виду именно то, что теперь нашло воплощение в КАС. Какое административное судопроизводство было у нас в 1993 году? Да только производство по делам об административных правонарушениях – ничего иного! И формулировка этой нормы Конституции РФ тоже не имела в виду ничего иного – это мое глубокое убеждение!

Но будучи заложниками этой формулировки, создатели КАС просто не могли назвать его по-другому – и порожденный этим хаос в судах мы будем наблюдать еще очень долго! Слава Богу, что, как уже сказано выше – процент этих дел не так уж велик. 

Далее – в статье 1 сформулирован предмет регулирования КАС, и он тоже вызывает немало вопросов. Перечень видов дел, включенных в эту статью, производит впечатление непродуманного и случайного подбора. Понятно, что он практически полностью взят из ГПК, причем частично из раздела об особых производствах – что само по себе уже порождает закономерный вопрос: у нас что, теперь в этих делах неожиданно возник спор о праве? И эту «крамольную» идею – рассмотрение споров о фактах в исковом (хотя бы и административном) производстве - авторы включили в КАС, как будто это само собой разумеется, даже в пояснительной записке не обмолвившись относительно столь революционного подхода ни словом! 

Признаки категорий дел, подлежащих рассмотрению по КАС, сформулированы в п.1 ст.1 КАС следующим образом: это дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. И если с органами государственной власти, военного или местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими (пп.2 п.2 ст.1 КАС) все ясно, то понятие «некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями» (пп.3 п.2 той же статьи), чьи действия и решения также могут оспариваться по КАС – может иметь самое широкое толкование в практике!

И уже сейчас очевидно, что далеко не все виды споров, и далеко не со всеми организациями, которые подпадают под это расплывчатое определение, получили отражение в КАС.

Так, например, согласно пп.4 и 5 п.2 ст.1 КАС судом по правилам этого Кодекса рассматриваются дела об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В силу п.2 ст.3 Федерального Закона от 01.01.2001 года, квалификационная коллегия судей и экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена являются органами судейского сообщества, то есть, видимо, и представляют собой те самые некоммерческие организации (НКО), наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Прекрасно, но почему тогда в КАС не упомянуты иные организации с идентичным статусом и функциями – квалификационные комиссии Адвокатских палат, единая аттестационная комиссия для проведения квалификационных экзаменов на получение аттестата аудитора, аттестационная комиссия по приему единого квалификационного экзамена на соответствие требованиям эксперта СРО оценщиков и т. п.? Ведь общий принцип действия подобных организаций один и тот же: они принимают некий экзамен по нормативно установленным правилам, и после получения от НКО информации о сдаче гражданином такого экзамена – соответствующий государственный орган совершает определенные действия публично-правового характера, дающие гражданину требуемый статус. Причем исходя из вышеизложенной схемы – то, что эти НКО (в том числе, и квалификационная коллегия судей, и экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи) сами по себе непосредственно обладают публично-правовыми полномочиями (хотя бы отдельными) – представляется явной натяжкой.