ПРОЕКТ
КОНЦЕПЦИЯ
Кодекса о неналоговых доходах
Кыргызской Республики
Введение
Неналоговые доходы государства — это поступающие в доходы от использования государственного и муниципального имущества, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.
В настоящее время, на фоне проводимых бюджетной и налоговой реформ, проблемы формирования и управления неналоговыми доходами отошли на второй план. Вместе с тем для большей активизации всех имеющихся у государства ресурсов особое внимание должно быть уделено именно управлению собственными источниками доходов государства, коими являются неналоговые доходы бюджета.
Неналоговые доходы включают:
1. Доходы от использования государственной и муниципальной собственности и процентов
- дивиденды, начисленные на государственный пакет акций;
- отчисления от прибыли Национального Банка КР и государственных предприятий;
- проценты по выданным бюджетным кредитам и ссудам,
- проценты по депозитам Правительства Кыргызской Республики;
- плата за аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- плата за использование природных ресурсов и месторождений полезных ископаемых.
2. Сборы и платежи
- выдача разрешений, лицензий, свидетельств, сертификатов и иной документации
- административные сборы и платежи;
3. Доходы от реализации товаров, выполнения работ и оказания платных услуг государственными органами и органами местного самоуправления, а также созданными ими бюджетными учреждениями (Специальные средства бюджетных учреждений).
4. Средства, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
5. Добровольные взносы и пожертвования
- безвозмездные, невозвратные, необязательные платежи физических и юридических лиц.
II. Цели и задачи Концепции
Главной целью Концепции совершенствования политики в отношении неналоговых доходов является формирование единого подхода к их классификации и администрированию.
Для реализации данной цели необходимо создание единого законодательного акта, регулирующего отношения по введению, сбору и контролю запоступлением неналоговых доходов в бюджет Кыргызской Республики.
Основной задачей является законодательное определение закрытого перечня неналоговых доходов Кыргызской Республики и единообразных правил их введения и поступления в бюджетКыргызской Республики.
Результатом исполнения данной задачи должна являться мобилизация резервов по сбору неналоговых доходов и улучшение инвестиционногоклимата Кыргызской Республики путем повышениятранспарентностифискального пространства.
III. Анализ действующей ситуации в части администрирования и поступления неналоговых доходов в бюджет Кыргызской Республики
В настоящее время в Кыргызской Республике отсутствует единый законодательный акт, регулирующий поступление неналоговых доходов в бюджет.
В 2013 году объем поступлений неналоговых доходов составил 19 750 млн. сом, что составляет 19,9 % от общих доходов бюджета.
Следует отметить, что за период с 2005 по 2013 годы объем неналоговых доходов вырос с 3 486 млн. сом до 19 750 млн. сом, то есть увеличился более чем в 5 раз.
Основную долю в неналоговых доходах составляют:
- поступления от оказания платных услуг (спец. средства) - 42,4 %
- арендная плата – 18,8 %
- прибыль – 10,6 %
- дивиденды – 8,2 %
По видам поступлений неналоговых доходов ситуация следующая:
(млн. сом)
2005 год | 2009 год | 2013 год | |
Неналоговые доходы | 3 486 | 9 058 | 19 750 |
Проценты | 394 | 465 | 833 |
Дивиденды | 195 | 150 | 1 616 |
Прибыль | 123 | 775 | 2 097 |
Арендная плата | 46 | 1 900 | 3 708 |
Сборы и платежи | 203 | 467 | 930 |
Госпошлина | 230 | 340 | 310 |
Поступления от оказания платных услуг | 2 219 | 4 476 | 8 385 |
Штрафы, санкции и конфискации | 53 | 317 | 376 |
Добровольные трансферты | - | 54 | 408 |
Прочие неналоговые доходы | 20 | 114 | 1 083 |
В Законе Кыргызской Республики «О неналоговых платежах» установлено 40 наименований видов неналоговых доходов, а в действующей бюджетной классификации отражены только 12 наименований. Соответственно, по остальным 28 наименованиям платежей информация отсутствует.
Необходимо выделить следующие проблемы.
Во – первых, правовое регулирование неналоговых доходов осуществляется целым комплексом нормативных правовых актов. Основой является Закон Кыргызской Республики «О неналоговых платежах», а также законы о государственной пошлине, лицензировании, недропользовании, о дорожном фонде и другие.
Неналоговые доходы упоминаются в Земельном, Гражданском, Административном и Уголовном Кодексах.
Источники правового регулирования неналоговых доходов также представлены распоряжениями и постановлениями Правительства Кыргызской Республики и иными нормативными правовыми актами.
Нормы о неналоговых доходах рассредоточены по широкому кругу нормативных правовых актов различной юридической силы.
Следует отметить, что отдельные положения, регламентирующего и объединяющего большинство неналоговых платежей – Закон Кыргызской Республики «О неналоговых платежах» от 01.01.01 года не отвечают требованиям настоящего времени ипоэтому не собираются и не поступают в бюджет.
Во – вторых, существует ряд противоречий между нормативными правовыми актами, регулирующими поступление в бюджет неналоговых доходов.
В – третьих, в нормативных актах по администрированию неналоговых доходов присутствуют виды платежей, имеющие признаки и элементы налога.
В – четвертых, не установлена единая система контроля за сбором и поступлением в бюджет неналоговых доходов.
В – пятых, не установлен порядок принудительного взыскания неналоговых доходов в бюджет.
В – шестых, не установлена система пени и санкций за не поступление и не своевременное поступление в бюджет неналоговых доходов.
В - седьмых, отсутствует единообразие в поступлении и распределении неналоговых доходов. В настоящее время применяются следующие схемы:
Неналоговые доходы взимаются в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О неналоговых платежах» и поступают в республиканский или местные бюджеты. Неналоговые доходы взимаются в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О неналоговых платежах» и поступают частично в республиканский или местные бюджеты, а частично в специальные фонды министерств и ведомств. Неналоговые доходы не поступают в бюджет, а формируют доходы хозрасчетной организации (Кыргызпатент). Неналоговые доходы взимаются в соответствии с постановлениями Правительства Кыргызской Республики ведомственными актами, полностью или частично поступают в фонды министерств и ведомств. Порядок их расходования устанавливается решениями министерств и ведомств. Неналоговые доходы взимаются в соответствии с другими законами Кыргызской Республики и поступают частично в республиканский или местные бюджеты, а частично в специальные фонды министерств и ведомств.В – восьмых, отсутствует законодательный акт, регулирующий механизм администрирования доходов от оказания платных услуг бюджетных учреждений (специальных средств). Также отсутствует единое законодательно определенное название данного вида доходов, применяемое в нормативных правовых документах.
В – девятых, отсутствует единый порядок обжалования действий или бездействия должностных лиц министерств и ведомств, осуществляющих администрирование неналоговых доходов.
IV. Направления реформирования законодательства, регулирующего порядок поступления неналоговых доходов Кыргызской Республики
Следует признать, что с целью наиболее полной мобилизации неналоговых доходов в бюджет Кыргызской Республики необходимо создание единого законодательного акта, регулирующего отношения по сбору всех неналоговых доходов не имеющих признаков налоговых и таможенных платежей и внешних трансфертов.
Данный законодательный акт должен иметь статус Кодекса о неналоговых доходах Кыргызской Республики, так как он призван заменить все существующие ныне нормативные правовые акты, регулирующие вопросы взимания неналоговых доходов. Также данный Кодекс должен регулировать вопросы администрирования неналоговых доходов, включая порядок введения, контроля и уплаты.
Кодекс должен содержать перечень всех неналоговых доходов, поступающих в бюджет Кыргызской Республики, и запрещать их введение другими нормативными правовыми актами. Исключение составляют внешние трансферты и таможенные платежи.
Данный законодательный акт должен обобщать действующие неналоговые платежи, государственную пошлину, доходы от оказания платных услуг бюджетными учреждениями, доходы от использования государственной и муниципальной собственности и прочие доходы.
Любые денежные сборы от имени государства, за исключением налоговых и таможенных платежей не должны противоречить положениям Кодекса о неналоговых доходах.
Необходимо отметить направления реформирования администрирования и отдельных видов неналоговых доходов.
Администрирование неналоговых доходов
Сбор осуществляют главные администраторы, утвержденные Правительством Кыргызской Республики.
Контроль за деятельностью главных администраторов осуществляет налоговая служба (Главный контролер).
Главными администраторами являются:
- министерства и ведомства, назначенные Правительством Кыргызской Республики;
-органы местного самоуправления по видам доходов, поступающим в местные бюджеты;
- налоговые органы по периодичным платежам;
- по доходам от оказания услуг бюджетными организациями – сами бюджетные организации
- по отчислениям от прибыли Национального банка и государственных предприятий – Национальный банк и государственные предприятия.
Главные администраторы осуществляют сбор неналоговых доходов, составляют и представляют отчеты в налоговую службу. По доходам от оказания услуг бюджетными организациями главные администраторы перечисляют доходы на казначейский счет и представляют отчет в налоговую службу. По периодическим платежам налоговая служба одновременно является главным контролером и главным администратором. По периодическим платежам налоговая служба ведет карточки лицевого счета, начисляет пеню. Поэтому плательщики неналоговых доходов должны иметь государственную и налоговую регистрацию в установленном порядке.
Плановые проверки главных администраторов неналоговых доходов осуществляет налоговая служба не чаще 1 раза в год. Внеплановые проверки могут осуществляться при наличии документальных подтверждений нарушений и жалобах плательщиков. Плательщиков проверяет налоговая служба только по периодическим платежам в рамках выездных проверок, а также по запросу главного администратора или просьбе плательщика. Проверки проводятся по предписаниям налоговой службы. Результаты проверки оформляются актом. Если проводится выездная проверка, то вопросы, касающиеся неналоговых доходов, могут быть отражены в общем акте.
Проверки по отчислениям от прибыли Национального банка и государственных предприятий проводит Счетная палата Кыргызской Республики. Акт для реализации направляется в налоговую службу.
При не начислении, не полном начислении, неуплате неналоговых доходов плательщику направляется Решение Налоговой службы, которое должно быть исполнено в 30–тидневный срок. По истечении срока Налоговая служба имеет право применять принудительное взыскание путем обращения в суд.
Налоговая служба имеет право применять санкции за нарушение законодательства о неналоговых доходов главными администраторами и плательщиками, а также налагать административные штрафы на должностных лиц плательщиков и главных администраторов.
Жалобы на действия главных администраторов по неправильному начислению и взиманию неналоговых доходов, на нарушение законодательства о неналоговых доходах плательщики направляют в налоговую службу. Жалобы на некачественное, неполное или несвоевременное оказание государственных услуг плательщики направляют в Вышестоящий орган главного администратора, а при его отсутствии - в Министерство экономики Кыргызской Республики.
Разъяснение по применению законодательства о неналоговых доходах дает Министерство финансов Кыргызской Республики.
Сборы
Определить, что сбором являются разовые платежи за оказание государственными и муниципальными органами.
Исключить из перечня сборов такие сборы как “Сбор за выдачу лицензии на осуществление страховой деятельности”, “Сбор за выдачу специалисту свидетельства на право ведения операций с ценными бумагами”, “Сбор за выдачу лицензии на соверщение банковских операций”, предусмотрев взимание государственной пошлины при получении лицензии.
Объединить “Сбор при регистрации средств массовой информации”, “Сбор за регистрацию уставных документов общественных объединений”, “Сбор за выдачу разрешений на открытие представительств иностранных фирм, банков и организаций” и “Плату за государственную регистрацию” в единый “Сбор за государственную регистрацию и перерегистрацию”.
Ввести новые ставки сбора за государственную регистрацию и перерегистрацию.
Отменить “Сборы, взимаемые за выдачу и замену специальной продукции, прием экзаменов и проведение технических осмотров автотранспорта”, заменив их на “Сборы, взимаемые за регистрацию автомототранспортных средств, выдачу и замену специальной продукции, прием экзаменов на получение водительского удостоверения и проведение технического осмотра автомототранспорта”.
Отменить “Сборы, устанавливаемые решениями Правительства Кыргызской Республики” заменив их на “Добровольные взносы”
Отменить “Сбор за вывоз мусора с территорий населенных пунктов” заменив его “Сбором на благоустройство”. Размер данного сбора определять в зависимости от площади строения или численности проживающих физических лиц.
“Сбор за парковку автотранспорта”, “Сбор за проставление апостиля”, “Сборы за взвешивание и измерение максимальных размеров и других линейных параметров транспортных средств и сборы за пропуск транспортных средтв со специальным и неделимым грузом по автодорогам общего пользования” оставить в новом законодательном акте.
Включить “Консульские сборы” и предусмотреть специфику взимания данного неналогового дохода в связи с тем, что в отдельных случаях он взимается за пределами территории Кыргызской Республики.
Отменить «Сбор за въезд транспортных средств иностранных государств на территорию Кыргызской Республики», включив его в «Плату за загрязнение окружающей среды».
Платежи
Отнести к платежам обязательные периодически взимаемые неналоговые доходы.
Отменить «Плату за государственную регистрацию и выдачу лицензии». Учесть плату за государственную регистрацию в составе «Сбора за государственную регистрацию и перерегистрацию». За выдачу лицензии взимать государственную пошлину.
Отменить «Плату за содержание воспитанников специальных школ и специальных профессионально – технических училищ» и «Плату за содержание детей в школах – интернатах», предусмотрев данные платежи в составе «Доходы от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг бюджетными организациями (специальные средства)».
Отменить «Платежи в бюджет за лом и отходы черных и цветных металлов» включив их в «Доходы от реализации имущества бюджетных организаций».
Оставить «Пробирную плату»
Отменить «Поступления от предприятий и организаций за работы, выполненные лицами, арестованными за мелкое хулиганство», так как в настоящее время данный вид платежа в Кыргызской Республике не взимается.
«Арендную плату от сдачи в аренду государственного имущества» перенести в специальный раздел «Доходы от собственности и проценты» и включить в состав вида доходов «Арендная плата от сдачи в аренду государственного и муниципального имущества».
Оставить «Платеж за удержание лицензии на право пользования недрами».
Включить в состав платежей «Платеж за прохождение альтернативной службы».
Доходы от собственности и проценты
Раздел «Доходы» действующего Закона Кыргызской Республики «О неналоговых платежах» заменить на раздел «Доходы от собственности и проценты».
Включить в данный раздел арендную плату от сдачи в аренду государственного и муниципального имущества.
Отменить «Доходы от реализации органами почтовой связи Кыргызской Республики нерозданных почтовых отправлений», «Доходов от реализации невостребованных грузов на железнодорожном, водном, воздушном и автомобильном транспорте», включив их в «Доходы от реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования государству».
Предусмотреть в Кодексе положение, регулирующее порядок реализации и передачи имущества, возврат имущества и учет его движения.
Исключить «Доходы от учреждений и организаций Министерства обороны Кыргызской Республики», включив их в «Доходы от реализации имущества бюджетных организаций».
Исключить «Доходы, вырученные от реализации предметов, оказавшихся в качестве подарков от иностранных учреждений, фирм и их представителей во владении граждан», так как отсутствует возможность администрирования данного платежа.
Отменить «Возмещение средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий», так как лица, обязанные вносить данный платеж признаются виновными в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.
Оставить «Средства, находящиеся на депозитных счетах бюджетных учреждений», «Доходы от Фонда государственных материальных резервов при Правительстве Кыргызской Республики».
Включить такие виды неналоговых доходов, как«Проценты по депозитам и бюджетным ссудам», «Отчисления от прибыли государственных предприятий», «Дивиденды от государственной доли акций».
Исключить «Превышение доходов над расходами специальных средств бюджетных учреждений» отразив данный вид дохода в отдельном разделе, регулирующем доходы бюджетных учреждений от оказания платных услуг.
Вместо раздела «Санкции» ввести раздел «Штрафы, санкции и возмещение ущерба».
Отменить «Доходы инспекции исправительных работ», «Суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в хищении и недостаче материальных ценностей» и заменить главой «Суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в хищении и недостаче государственной или муниципальной собственности».
Внести «Возмещение ущерба, нанесенного объектам животного, растительного мира и грибам».
Оставить «Поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий».
Отменить как недействующие «Санкции за нарушение порядка применения цен».
Оставить «Административные штрафыи иные санкции». Виды штрафов и санкций отразить в соответствующих законодательных актах Кыргызской Республики.
Отчисления
Исключить «Отчисления на развитие и содержание инфраструктуры местного значения», так как данный вид дохода по признакам и элементам является налоговым платежом и полностью повторяет налог на недропользование «роялти».
При необходимости увеличить ставку роялти на 2 процента по облагаемым данными отчислениями полезных ископаемым.
Государственная пошлина
Включить в Кодекс о неналоговых доходах раздел «Государственная пошлина», отменив действующий Закон Кыргызской Республики «О государственной пошлине»
Предусмотреть взимание государственной пошлины за выдачу разрешений.
Доходы от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг бюджетными организациями (специальные средства).
Включение в состав неналоговых доходов - доходов от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг бюджетными организациями (специальные средства) фактически означает, что в составе бюджетов должны учитываться доходы, которые традиционно именовали внебюджетными. Такая норма в бюджетном законодательстве направлена на реальное отражение в составе доходов бюджета всех имеющихся источников.
Неточность и неконкретность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы получения и использования средств от оказания платных услуг, приводит к возникновению различных противоречий в толковании и практическом применении отдельных правовых норм. Отсутствие четкого правового механизма, регулирующего отношения государственных учреждений в сфере получения и использования денежных средств от деятельности, приносящей доход, значительно снижает эффективность такого источника финансирования учреждений и приводит к возникновению различных нарушений.
Следовательно, в Кодексе должен быть отражен порядок зачисления в бюджет данного вида доходов, составление и утверждение смет и последствия нецелевого использования.
Плата за природопользование
Плата за природопользование может носить как разовый, так и периодический характер. Общим признаком доходов от платы за природопользование является то, что они взимаются либо за пользование природными объектами, либо за негативное воздействие на окружающую среду.
Данные доходы группируются в отдельном разделе Кодекса. К ним относятся :
- плата за загрязнение окружающей среды;
- плата за использование объектами растительного, животного мира и грибов;
- плата за пользование водными ресурсами и водными объектами;
- возмещение потерь сельскохозяйственного производства.
Плата за использование интеллектуальной собственности
К Плате за использование интеллектуальной собственности относятся следующие виды доходов:
пошлины за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров.
Данные виды доходов являются обязательными и взимаются на основании законодательных актов и поэтому должны включаться в Бюджетную классификацию как неналоговые доходы.
Зачисление неналоговых доходов
Все неналоговые доходы должны поступать либо в республиканский или в местные бюджеты. Отдельно в Бюджетном законодательстве необходимо отразить обязательное использование поступивших неналоговых доходов на цели, определенные функциями министерств и ведомств и целевым предназначением отдельных видов доходов.
Исключение составляют следующие виды неналоговых доходов:
- доходы от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг бюджетными организациями (специальные средства);
- консульские сборы, так как они могут взиматься за пределами территории Кыргызской Республики и там же использоваться для покрытия расходов на содержание дипломатических и консульских учреждений;
- государственная пошлина, поскольку часть дохода является доходом частных нотариусов.
Заключение
Принимая во внимание положительную практику, сложившуюся в налоговой сфере республики, объединившей налоги в Налоговый кодекс, следует признать необходимость аналогичного объединения неналоговых доходов в одном нормативно - правовом акте.
Неналоговые доходы обязательного характера в большинстве случаев могут отличаться от налогов определенной возмездностью, так как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие определенной деятельностью, получением услуг со стороны государства, имеющих юридическое значение, пользованием государственным имуществом. Следовательно, можно требовать совершения государственными и муниципальными органами действий, связанных с платежами.
Иные обязательные неналоговые платежи носят штрафной характер. При этом закрепляется возможность принудительного взыскания неуплаченных неналоговых платежей.
К неналоговым доходам, как правило, не определяются конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы. Неналоговые доходы нередко привязываются к определенным целевым расходам, в то время как налоговые доходы не имеют целевой направленности и расходуются на финансовое обеспечение деятельности государства.
Кодекс о неналоговых доходах может быть законом прямого действия и включать в себя порядок, размер и ставки неналоговых доходов. Это конкретизирует законодательство и снижает коррупционные риски. Однако, для достижения оперативности при изменении ставок и сроков внесения доходов, право установления данных элементов отдельных видов неналоговых доходов может быть передано Правительству Кыргызской Республики.
