Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики (стр. 2 )

Работа над докладом позволила сделать ряд комплексных выводов. Подтвержден концептуальный вывод: главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства в формате ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Важнейший вывод заключается в том, что законодательное закрепление основных направлений внутренней и внешней политики все еще недостаточно эффективно.

Совет Федерации в силу своей особой конституционной роли оценивает все рассматриваемые парламентом законы с точки зрения не только их правового качества, но и соответствия принимаемых законов конституционным ценностям, приоритетным направлениям государственной политики, с позиции их эффективной реализации в субъектах Российской Федерации.

Доклад является комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2006 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства.

Как государственный парламентский документ, доклад отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.

В докладе еще раз подчеркивается, что большинство проблем в сфере законотворчества порождается недостаточно продуманной организацией всего процесса законодательного регулирования.

В докладе Совета Федерации 2005 года были представлены проекты концепций трех принципиальных для законотворческой деятельности законов: "О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации"; "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"; "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". В течение 2006 года эти проекты были доработаны с учетом системной связи трех важнейших составляющих правовой системы Российской Федерации – правотворчества, правоприменения и мониторинга. В докладе представлен содержательный отчет об этой работе.

С 2006 года положения о подготовке ежегодного доклада стали нормами Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Глава 101 "Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации" введена постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 01.01.01 года №85-СФ "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Доклад адресован всему российскому обществу.

Доклад занимает одно из ведущих мест среди государственных докладов Российской Федерации.

В докладе проводится анализ законодательного обеспечения пяти национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с разработкой порядка проведения экспертизы законопроектов, федеральных конституционных законов и федеральных законов в Совете Федерации и в законодательных органах субъектов Российской Федерации; проводится анализ политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий принятия отдельных законов.

Содержание доклада 2006 года и его подготовку во многом определило положение части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации: "Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".

Доклад имеетвводную часть, в которой раскрываются его практическая значимость, основные особенности и новизна. Часть I доклада посвящена осмыслению стратегии, основных направлений правового развития Российской Федерации, подходам к реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики в 2006 году, а также перспективам развития конституционного партнерства. В части II раскрываются вопросы стратегии развития государства, законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики России за 2006 год. В части III сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их решению, демонстрируются результаты деятельности Cовета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей). В части IV содержатся итоги и анализ основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, впервые на этом уровне предлагается концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также важнейший механизм правового мониторинга – досье ряда действующих федеральных законов.

В приложениях к докладу представлены концепции федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации по вопросам своего ведения, а также проект концепции программы законопроектной деятельности Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.

Создаваемая система мониторинга законодательства, правоприменительной практики и ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства как уникальный результат мониторинга позволяют в перспективе: создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на постоянном и комплексном мониторинге; повысить качество законодательства и правоприменительной деятельности; организовать единую систему конституционного партнерства, повышающую степень обоснованности и последовательности принятия политико-правовых решений; усовершенствовать социальное партнерство – систему плодотворного сотрудничества между человеком, обществом и государством.

ЧАСТЬ I
СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1
СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
КАК РЕЗУЛЬТАТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПАРТНЕРСТВА

§ 1. Конституция Российской Федерации как стратегическая основа
правового развития России

Формула "конституционное партнерство", введенная в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2005 годов, вызывает потребность емко сформулировать и точно охарактеризовать природу определяемых Конституцией Российской Федерации взаимоотношений органов государственной власти – субъектов формирования и реализации государственной политики России.

Стратегия правового развития – система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.

Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.

Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации.

Органы конституционного партнерства, определяемые в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, в соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации осуществляют государственную власть в Российской Федерации. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации.

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.

Конституционное партнерство – демонстрация правовой культуры власти, высшая форма правотворчества. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны.

Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. С учетом положений статьи 10 Конституции Российской Федерации это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса. Отсутствие иерархии в отношениях между органами законодательной, исполнительной и судебной власти является конституционным условием, определяющим природу конституционного партнерства и политику взаимодействия органов конституционного партнерства.

Конституционное партнерство, и это особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов, реализуется и в рамках принципа федерализма. Институциональная доктрина федерализма предполагает статусное равенство органов конституционного партнерства в соответствующих отношениях. Реализуя принцип федерализма, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.

Целостное понимание института конституционного партнерства предполагает его восприятие как единой системы выработки и реализации государственной политики, обеспечивающей функционирование комплексного механизма взаимодействия между ветвями и уровнями власти.

Деятельность органов конституционного партнерства должна отвечать конституционной формуле эффективности власти, реализующей стратегию правового развития.

Эффективная власть обеспечивает повышение возможностей для реализации потенциала личности, гарантий ее защищенности, создание условий для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства. При этом власть должна, безусловно, следовать конституционно-правовым формам реализации собственных полномочий.

§ 2. Конституционное партнерство как форма согласованной государственной политики
в законодательной деятельности и правоприменительной практике

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации и конституционного порядка принятия закон (федеральный конституционный закон, федеральный закон) является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства.

В качестве одной из задач в докладе Совета Федерации 2005 года определялась необходимость поиска механизмов повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы в законодательной деятельности, инструментов учета и консолидации мнений о качестве законодательства органов конституционного партнерства, органов власти всех уровней и институтов гражданского общества.

Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Генеральная прокуратура Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционными органами, обладающими собственными уникальными конституционными полномочиями, призванными обеспечивать выработку и реализацию государственной политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации во имя достижения конституционных целей и сохранения конституционных ценностей Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Государственная политика приобретает правовое выражение и стратегический долговременный характер при ее закреплении на уровне федерального законодательства. Только закон – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации, – способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер.

Конституционное партнерство в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления законодательства страны. При этом объективный динамизм законодательной деятельности идет в ущерб ее стабильности. Это не позволяет развивать доверие граждан к власти, нивелирует ценность закона как основного регулятора общественных отношений, не позволяет гражданам, предпринимательскому сообществу и обществу в целом планировать свою жизнедеятельность на обозримую перспективу, делает ее непредсказуемой, порождает неуверенность в завтрашнем дне.

Практически все инициативы федеральной исполнительной власти поддерживаются и реализуются федеральным законодателем, однако, как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.

Формула конституционного партнерства способна определить место в законодательном процессе всех субъектов права законодательной инициативы. В подтверждение этого в приложении к докладу предлагается вариант концепции программы законопроектной деятельности Российской Федерации, направленной на повышение эффективности, ясности, открытости законодательного процесса, выработку механизмов разрешения конфликтов в сфере законодательной деятельности, обеспечение стабилизации законодательства без ущерба для реализации объективных потребностей в его совершенствовании при изменении стратегии правового развития.

Качественное законодательство возможно при условии системного долгосрочного характера законодательной деятельности, предусматривающей внедрение в практику законотворчества широкого спектра экспертиз: от экономической до гуманитарной.

Не менее важным является конституционное партнерство в правоприменительной деятельности. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе реализации законов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество способны нанести существенный вред государственной политике. В этом процессе одинаково недопустимы и политические спекуляции, и межведомственная конкуренция, и формализм в исполнении предписаний закона. Конституция Российской Федерации дает достаточно самостоятельности всем органам государственной власти для организации добросовестного правоприменения, и никакие императивные предписания не смогут повысить качество правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство в процессе правоприменения должно реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти в сфере правового мониторинга. В противном случае обязательные для исполнения предписания здесь будут мало-эффективными. Только консолидированная и ответственная работа органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства способна создать вневедомственную объективную и достоверную систему анализа состояния законодательства и практики его применения, которая должна стать обязательным элементом правотворчества, осуществляемого на всех уровнях, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации.

Объединить усилия органов конституционного партнерства в законодательной и правоприменительной деятельности способна программа законопроектной деятельности Российской Федерации.

§ 3. Перспективы развития конституционного партнерства

Институт конституционного партнерства в современной России только зарождается. Идет поэтапная перестройка всей системы управления, доставшейся России в наследство от Советского Союза.

Поэтому современной системе конституционного партнерства свойственно наличие некоторых диспропорций. В системе власти преобладают центростремительные настроения. Реализация в полном объеме принципа самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти сдерживается объективными факторами, характерными для переходного периода. В процессе развития находятся институты гражданского общества, местного самоуправления, оформляется и апробируется новая система разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти. Реформируются судебная и правоохранительная системы. Все эти накапливаемые изменения постепенно меняют облик современной власти, приближая ее к оптимальной – конституционной – модели, в которой каждая ветвь власти реально самостоятельна и независима, а в единстве они вырабатывают и реализуют согласованную государственную политику.

Конституционное партнерство неизбежно будет трансформироваться по мере завершения институциональных преобразований, развития институтов гражданского общества, повышения уровня правосознания граждан России и их требовательности к качеству власти. И это преобразование будет качественнее, если выгоды от приближения к конституционной модели взаимоотношений органов конституционного партнерства будут и в дальнейшем оставаться в сфере внимания руководства страны.

Для создания эффективной системы конституционного партнерства целесообразно последовательно продолжать продвигаться в направлениях:

обеспечения верховенства, авторитета закона, включая ответственность за качество законодательства и эффективность правоприменения;

усиления роли законодательной деятельности;

стабилизации законодательства в среднесрочной перспективе, соответствующей горизонтам бюджетного планирования;

развития партийно-политической системы для обеспечения конкурентных условий формирования органов законодательной власти;

обеспечения реальной самостоятельности и независимости судебной власти под контролем институтов гражданского общества;

развития системы контроля институтами гражданского общества институтов власти;

качественного реформирования правоохранительной системы, основным принципом которого должно стать изменение менталитета правоохранительных органов: из органов, действующих от имени государства, они должны трансформироваться в органы, действующие во имя конкретного человека, с основной задачей защиты каждого от злоупотреблений власти;

повышения открытости принятия и реализации политико-правовых решений;

совершенствования кадровой политики в целях привлечения на государственную службу нового поколения, способного воспринимать не только административно-командную модель управления как единственно возможную и эффективную, но и другие формы организации деятельности органов власти.

Указанные направления развития сферы государственного строительства Российской Федерации постепенно реализуются на практике. Однако они не могут быть реализованы в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе. Современная российская власть решает одновременно сложнейшие, трудносовместимые задачи: создание политики стабилизации в среднесрочной перспективе и сохранение неизменно высоких темпов преобразований в долгосрочной перспективе. В этой связи говорить о качественных изменениях в системе конституционного партнерства в ближайшее время преждевременно. В целом устойчивое развитие страны и деятельность органов конституционного партнерства сегодня соотносятся с ожиданиями граждан России, что подтверждается как на федеральных, так и на региональных выборах.

Представляется, что в среднесрочной перспективе органы конституционного партнерства должны перейти на среднесрочное планирование законопроектной деятельности. Программа законопроектной деятельности Российской Федерации должна и может стать инструментом, объединяющим и программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, и среднесрочный трехлетний бюджет Российской Федерации, и программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, и результаты мониторинга действующего законодательства и практики его применения.

Глава 2
ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

§ 1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год: цели, ценности, задачи

Послание Федеральному Собранию на 2006 год по существу является комплексным документом, затрагивающим важнейшие стороны жизни Российского государства, в котором определены ключевые элементы стратегии правового развития страны.

Послание Федеральному Собранию на 2006 год имеет ярко выраженный социально ориентированный характер, в качестве приоритетных направлений государственной политики определены экономика, демография, здравоохранение, национальная безопасность, международная деятельность[6].

В числе экономических задач, поставленных в Послании Федеральному Собранию на 2006 год, особо выделены следующие:

инновационное развитие высоких технологий в промышленности, энергетике, науке, образовании;

модернизация энергетики, активное внедрение энергосберегающих технологий;

обновление антимонопольного законодательства;

создание новых и повышение эффективности имеющихся государственных и частных инвестиционных механизмов;

развитие конкуренции;

обеспечение беспрепятственного выхода России на международные рынки;

вступление России в ВТО на приемлемых для нее условиях;

обеспечение конвертируемости рубля;

организация на территории Российской Федерации биржевой торговли нефтью, газом, другими товарами с расчетом в рублях.

В Послании Федеральному Собранию на 2006 год особое внимание обращено на реализацию приоритетных национальных проектов. Президент Российской Федерации обратил внимание Правительства Российской Федерации, региональных властей и органов местного самоуправления на необходимость системной работы над модернизацией таких отраслей, как образование и здравоохранение, а также в сфере формирования рынка доступного жилья, обеспечения большей доступности ипотечных кредитов (в частности, снижения процентных ставок) с целью более эффективной реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", реализации программ технологического профиля и инновационных проектов. В комплексе эти меры должны обеспечить повышение качества услуг прежде всего в здравоохранении и образовании, а также значительное увеличение заработной платы всех категорий работников, а не только тех, которые получают доплаты в рамках приоритетных национальных проектов.

Кроме того, в числе приоритетных названы следующие задачи государственной политики.

Преодоление демографического кризиса путем снижения смертности, повышения рождаемости и усиления действенности миграционной политики. В Послании Федеральному Собранию на 2006 год были предложены меры поддержки молодых семей и программа стимулирования рождаемости. Предстояло выработать комплекс мер административной, финансовой, социальной поддержки молодой семьи. При этом была поставлена задача достигнуть конкретных показателей поддержки семьи: увеличить размеры пособий по уходу за ребенком до полутора лет— на первого ребенка до 1,5 тыс. рублей, а на второго ребенка – до 3 тыс. рублей ежемесячно. Кроме того, Президентом Российской Федерации было предложено создать новую форму стимулирования рождаемости в виде целевого материнского капитала, составляющего 250 тыс. рублей, которым женщина могла бы распорядиться по достижении ребенком трехлетнего возраста либо для решения жилищного вопроса, либо для получения образования детьми или для повышения качества собственной жизни на пенсии.

Применительно к совершенствованию миграционной политики приоритетом Президент Российской Федерации назвал привлечение соотечественников из-за рубежа. Решение этой задачи потребовало разработки мер, направленных на совершенствование правового регулирования вопросов миграции и предоставления российского гражданства, упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего в Российской Федерации, с механизмом трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы, формирование нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства, обеспечивающего более эффективное управление миграционными процессами и сокращение нелегальной иммиграции.

Подавление коррупции. В Послании Федеральному Собранию на 2006 год было отмечено, что решение важнейших задач в экономической сфере невозможно без усиления уголовно-правовой защиты субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений должностных лиц государственного аппарата, правоохранительных и иных структур.

Повышение престижа государственной службы. Эта задача рассматривается как последовательное продолжение реформы государственной службы. Предстояло продолжить формирование нормативной основы государственной службы, внедрение новых механизмов повышения эффективности государственной службы, повышение уровня материального обеспечения государственных служащих, заинтересованность высококвалифицированных специалистов в поступлении на государственную гражданскую службу, авторитета государственного служащего и качества работы государственных служащих.

Развитие способности России давать убедительные ответы на угрозы в сфере безопасности. Этой задаче было уделено особое внимание. В частности, предстояло расширить сферы взаимодействия России со странами СНГ, в том числе в рамках Организации Договора о коллективной безопасности. Сформировать в составе сил и средств системы коллективной безопасности коалиционные (региональные) группировки войск (сил) и объединенных военных систем, определить порядок решения задач по предотвращению и отражению возможной агрессии, обеспечить надлежащий контроль за целевым использованием продукции военного назначения, поставляемой в рамках Соглашения об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами – участниками Договора о коллективной безопасности от 01.01.01 года.

Проведение прагматичной и эффективной внешней политики. В рамках указанного приоритета Президент Российской Федерации обратил внимание и на необходимость взаимодействия с одним из крупнейших партнеров России – Европейским союзом. В 2006 году предстояло создать условия для развития экономических, гуманитарных, научных связей между Россией и Европейским союзом, в том числе упростить визовые режимы Российской Федерации и Евросоюза.

При этом следует отметить, что работа парламента Российской Федерации в 2006 году строилась на основе приоритетов не только Послания Федеральному Собранию на 2006 год, но и посланий предыдущих лет.

Ключевым инструментом реализации государственной политики является законодательная деятельность. В части II доклада анализируются законы, принятые в течение 2006 года, и делаются выводы о соответствии законодательных решений указанным выше задачам, поставленным Президентом Российской Федерации перед Федеральным Собранием в 2006 году.

Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2007 году" в качестве стратегических определены следующие задачи.

Обеспечение сбалансированности бюджетной системы России на долгосрочный период, прежде всего в части выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов социального страхования.

Продолжение политики аккумулирования дополнительных доходов бюджета в Стабилизационном фонде. При этом средства Стабилизационного фонда сверх базового объема будут направляться только на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга. В 2006–2007 годах средства, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсы, формируемые сверх этого объема ("фонд будущих поколений"), будут четко разделены, а объем резервной части установлен в процентном отношении к валовому внутреннему продукту.

Приоритетной становится задача повышения роли среднесрочного финансового планирования, в том числе закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о том, что установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться, а отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов. В 2007 году планируется реализация модели федерального бюджета на среднесрочный период (2008–2010 годы).

С учетом имеющихся у страны резервов возникает задача ускоренной реорганизации и увеличения капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов. Причем в целях расширения частных инвестиций особое внимание будет уделяться развитию таких экономических инструментов, как Инвестиционный фонд, венчурные фонды, промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные особые экономические зоны, концессионные соглашения, технопарки.

Сохраняется задача повышения результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, может быть достигнут наиболее эффективным способом. В 2007 году будет продолжена политика расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения технологий оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

Сохраняет актуальность задача совершенствования управления государственной собственностью, включая неотложное законодательное урегулирование вопроса о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности, а также упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий. При этом приватизация прежде всего должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.

Остается актуальной задача контроля за неукоснительным соблюдением законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий – до внесения проектов бюджетов в законодательные органы.

В международной сфере поставлена задача обеспечения эффективного участия России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

§ 2. Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы

Поскольку современное государственное устройство предполагает, что основным источником законодательных инициатив является исполнительная власть, то следующим по уровню значимости в определении стратегии правового развития России является Сводный доклад Правительства Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы (далее – Сводный доклад Правительства Российской Федерации).

В 2006 году Правительство Российской Федерации продолжало реализовывать свой основной программный документ – "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года", утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации 28 июля 2004 года. Деятельность Правительства Российской Федерации выстраивалась в соответствии с системой целей:

повышение уровня и качества жизни населения, включая повышение уровня материальной обеспеченности, повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения, повышение уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей населения и их развитие, обеспечение продуктивной занятости населения и достойных условий труда, повышение уровня удовлетворения потребностей в образовании, обеспечение прав и свобод граждан;

повышение уровня национальной безопасности, включая сдерживание военных и военно-политических угроз безопасности и интересам России, обеспечение политических и экономических интересов России в мирное время, обеспечение готовности осуществления силовых операций в мирное время, снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз, снижение рисков и возможного ущерба от природных и техногенных катастроф, снижение рисков от геополитических угроз;

обеспечение высоких темпов экономического роста, включая развитие свободных и конкурентных рынков, обеспечение макроэкономической стабильности, обеспечение гарантий собственности и защиты контрактов, создание условий ускоренного экономического роста в отсталых и депрессивных регионах, повышение конкурентоспособности российской экономики, повышение конкурентоспособности российских предприятий;

формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу, включая развитие научного потенциала, потенциала инфраструктуры, воспроизводство и развитие потенциала трудовых ресурсов, потенциала природно-сырьевых ресурсов, потенциала государственного управления, культурного и духовного потенциала, ускорение социокультурной модернизации, развитие потенциала международных связей.

Сводный доклад Правительства Российской Федерации в настоящее время играет методологическую роль – объединяет информацию об основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации и в перспективе как документ, утверждаемый Правительством Российской Федерации в качестве стратегии действий, может трансформироваться в систему мониторинга планов и отчетов конкретных федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств.

Все эти меры в увязке с разграничением полномочий между уровнями власти, реформой межбюджетных отношений, устранением нефинансируемых государственных обязательств позволили разработать проект федерального бюджета на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) и заложить основы первого в истории современной России среднесрочного федерального бюджета на 2008–2010 годы.

Из года в год неуклонно повышается доля расходов бюджета, распределяемых по федеральным и ведомственным программам, каждая из которых обеспечивает достижение конкретных целей субъектов бюджетного планирования.

Деятельность Правительства Российской Федерации описана целостно и системно, что позволяет оценить динамику достижения целей по каждому направлению, результативность, всю текущую и всю планируемую работу в структуре органов исполнительной власти по видам и направлениям деятельности.

§ 3. Реализация приоритетных национальных проектов и демографической политики
в 2006 году

Стратегическими правовыми ориентирами для реализации приоритетных национальных проектов являются положения статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальном государстве, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Национальные проекты являются отчасти конкретизацией конституционных положений.

Для реализации проектов был создан Совет по национальным проектам и демографической политике, возглавляемый лично Президентом Российской Федерации, и это также является свидетельством стратегической значимости приоритетных национальных проектов для страны.

Национальные приоритеты были сформулированы в 2005 году Президентом России и увязаны с решением проблем, которые больше всего волнуют россиян: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса".

Цель всех нацпроектов – улучшение качества жизни российских граждан. Особенностью проектов является тесная и конкретная связь с повседневностью. Важно, что граждане начинают убеждаться: национальные проекты – это не широко рекламируемые амбициозные программы, не декларации, адресованные будущим поколениям, национальные проекты – это поворот власти лицом к проблемам сегодняшнего дня, которые она намерена решать в конкретные и ближайшие сроки.

Национальные проекты ориентированы на сферы, которые напрямую затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют "человеческий капитал" – образованную и здоровую нацию. От состояния этих сфер в немалой степени зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны, ее конкурентоспособность в глобальной экономике.

Ежегодно население России сокращается на 700 тысяч человек, поэтому все национальные проекты связывает мегапроект– демография, и активная демографическая политика является фактическим их продолжением. Государство приступило к практическому решению этих проблемы в 2006 году, поскольку к этому времени были созданы соответствующие экономические условия.

Другой важнейшей задачей национальных проектов является отработка на практике современных технологий эффективного использования бюджетных средств на главных направлениях развития страны. Национальные проекты – это тот полигон, где государство обязано научиться эффективно тратить деньги, контролировать эти целевые траты. Этого невозможно добиться без качественно новой и эффективной обратной связи государства и общества.

Важной задачей является сосредоточение контроля над решением стратегических вопросов у Президента и законодателей и постепенное изъятие этого контроля из рук бюрократии. Такое совершенствование контрольных функций, создание механизмов дебюрократизации государственного управления не является прямой целью национальных проектов, но выступает как важнейшее условие их эффективной реализации.

Ключевую роль в этих процессах играет принятие и исполнение бюджета на 2007 год. В 2006 году законодателями были предложены новые подходы к обоснованию объемов, формированию механизмов и процедур финансирования национальных проектов, совершенствованию методов парламентского контроля над их реализацией, эффективного анализа правоприменения в регионах. Все эти функции требуют определенных изменений в расстановке приоритетов, внесения корректив в процесс законодательного обеспечения национальных проектов.

Одной из важнейших задач реализации национальных проектов является формирование эффективного механизма законодательного обеспечения этого процесса на федеральном и региональном уровнях. Отработка четких механизмов взаимодействия по линии "центр – регионы", в том числе и в вопросах законодательного и нормативного обеспечения реализации национальных проектов, очень значима. Ведь средства, выделяемые из некоторых региональных бюджетов, нередко в разы превышают средства, выделенные федеральным центром. На ближайший период в реализации национальных проектов выбран ряд пилотных регионов (например, по малоэтажной застройке), чтобы апробированный успешный опыт находил распространение в других регионах.

Заслуживают внимания и поддержки предложения по оптимизации работы законодательных органов власти субъектов Федерации, их инициатив в части внесения в Государственную Думу проектов изменения законодательства. Отработка механизмов реализации национальных проектов открывает новые возможности повышения активности региональных законодателей в данном направлении.

Советом Федерации было принято специальное постановление по подготовке бюджета на 2007 год, в котором был сделан акцент на необходимость повышения достоверности экономических прогнозов, меры по ограничению тарифов естественных монополий. Распределение субсидий из Федерального фонда регионального развития должно проводиться на основе единой методики и в рамках единой системы межбюджетных трансфертов в целях обеспечения справедливого распределение финансовых ресурсов. Очень важно, чтобы компетенции каждого уровня власти были финансово обеспечены. Решение этих задач тесно увязано с совершенствованием механизмов реализации приоритетных национальных проектов.

Важным звеном этого механизма призван стать Совет законодателей. Он рассматривается как институт, который позволяет согласовывать общегосударственные и региональные вопросы, как структура, которая оперативно реагирует на уточнение приоритетов, целей и задач федеральных и региональных законодателей. Очень велика роль Совета как координатора, инструмента достижения большей слаженности в работе всех уровней власти.

Важнейшим ограничителем в процессе реализации национальных проектов являются проблемы создания современной инфраструктуры, модернизации самих отраслей, что также нуждается в соответствующем и своевременном нормативно-правовом обеспечении. Задача правового обеспечения перехода от административных к рыночным механизмам развития представляется стратегически значимой для реализации приоритетных национальных проектов.

Заслуживает внимательного рассмотрения идея создания рамочных законов для регионов параллельно с принятием федеральных законов. Обоснованная критика высказывается в адрес ряда принимаемых законов, наличия в них неоправданно большого количества отсылочных норм в ущерб нормам прямого действия.

Не менее важной практической задачей представляется ликвидация выявившихся в течение 2006 года узких мест– завышенных ставок ипотечного кредитования, коррупционных рисков, особенно при выделении земли, других изъянов механизмов финансирования приоритетных национальных проектов, недостаточной их увязки с соответствующими федеральными целевыми программами, различных бюрократических препонов, слабой административной дисциплины и так далее.

Национальные проекты – индикатор происходящего поворота от стратегии выживания, стратегии вывода страны из состояния глубокого системного кризиса к стратегии комплексного развития. Этот стратегический поворот неотделим от роста внимания к развитию регионов. Он должен всецело найти свое отражение и в содержании регионального и федерального законодательства, во всех аспектах деятельности законодателей разных уровней.

В силу многоаспектности, комплексности и сложности решения поставленных проблем вопросы законодательного обеспечения реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики в 2006 году подробно раскрываются в соответствующих отраслевых главах настоящего доклада.

Глава 3
СТРАТЕГИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Динамика государственной региональной политики Российской Федерации
и ее правовое регулирование

Для любого федеративного государства, особенно такого, как Российская Федерация, региональная политика и ее правовое регулирование являются одним из основных предметов деятельности государства, по сути, главным способом регулирования социально-экономического развития территорий[7].

Динамика региональной политики – это один из наиболее содержательных показателей, отражающих состояние федеративных отношений, особенно в социально-экономическом измерении.

Совет Федерации в режиме постоянного мониторинга исследует эволюцию региональной политики и на протяжении уже трех лет представляет обществу результаты этой работы в ежегодных докладах "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Важнейшую роль в этом направлении работы палаты играет Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, который ежегодно готовит специальные доклады о состоянии федеративных отношений и регионального развития в Российской Федерации.

В нашей стране региональная политика как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 000, которым были утверждены "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (далее – Основные положения).

Согласно Основным положениям под региональной политикой в Российской Федерации понимаются система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизмы их реализации. Содержание региональной экономической политики раскрывается в этом документе через перечень, включающий девять разноплановых задач – от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.

Внутреннее содержание Основных положений оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.

Нечеткость целевых установок государственной региональной политики не способствует определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких как, например, Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу и Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, не содержащих ни аргументированного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.

Проекты законов "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации" и "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации" не продвинулись дальше второго чтения. Это препятствует повышению статуса региональной политики в системе регулирования социально-экономического развития страны и делает невозможным долгосрочное закрепление основных приоритетов и механизмов этой политики.

Кроме того, в России в настоящее время федеральная региональная политика разрабатывается и реализуется по меньшей мере тремя различными федеральными министерствами – Министерством регионального развития Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Каждое из этих министерств придерживается собственной точки зрения на цели и задачи федеральной региональной экономической политики, а также оптимальные формы и методы ее реализации. Эффективные механизмы координации деятельности государственных институтов в настоящее время отсутствуют. А профильное Министерство регионального развития Российской Федерации обладает недостаточным для воздействия на процесс экономического развития российских регионов набором возможностей по сравнению с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации[8] и Министерством финансов Российской Федерации.

Несмотря на появление новых инструментов государственной экономической политики (особых экономических зон – ОЭЗ), способных оказывать существенное влияние на экономическое развитие отдельных регионов, в связи с принятием и началом реализации Федерального закона от 01.01.01 года "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", в настоящее время федеральные целевые программы (далее – ФЦП) остаются одним из механизмов федеральной региональной экономической политики, обеспечивающим решение проблем стратегического характера. Особая роль ФЦП определяется тем, что программы в силу своего инвестиционного характера в принципе способны оказывать реальное позитивное влияние на структурную перестройку экономики слабо развитых и депрессивных регионов при условии оптимального выбора направлений использования выделенных на их реализацию финансовых ресурсов.