Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики (стр. 8 )

Совершенствованию системы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации государственной экологической политики могло бы способствовать создание специального федерального органа исполнительной власти, наделенного широкими полномочиями в этой сфере, в том числе в области экологического контроля, экологической экспертизы, нормирования качества окружающей среды, обеспечения экологических платежей и развития экологического страхования.

Таким образом, назрела необходимость разработки и реализации срочных мер по оздоровлению экологической обстановки в стране. И в этом комплексе мер решающую роль должно сыграть совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей механизмы экономического стимулирования бережного природопользования и охраны окружающей среды, в первую очередь подготовка и принятие в качестве законов законопроектов "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" и "Об обязательном экологическом страховании".

§ 7. Право на образование

В Послании Федеральному Собранию на 2006 год Президентом Российской Федерации, по существу, была предложена программа мер по реализации государственной политики в сфере образования, сформулирована цель государственной образовательной политики – повышение конкурентоспособности образовательной системы и конкретные задачи: оказание помощи и поддержки вузам, которые реализуют инновационные программы; совершенствование содержания программ профессионального образования; расширение финансовой самостоятельности учебных заведений; создание системы образовательных кредитов; компенсация затрат на дошкольное воспитание.

Законодательная работа по обеспечению государственной образовательной политики в 2006 году в основном осуществлялась в соответствии с целевыми установками Послания Федеральному Собранию на 2006 год и корреспондировалась с мерами по реализации приоритетного национального проекта "Образование"[41].

Необходимость оптимизации законодательной работы в сфере образования с учетом интенсификации государственной политики предопределила одно из направлений деятельности Совета Федерации и его основного органа по вопросам образования – Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии (далее – комитет) в 2006 году, а именно мониторинг основных законов и подзаконных актов в сфере образования (далее – правовой мониторинг). Цель правового мониторинга – оценка качества законодательства, его полноты и функциональности, выявление противоречий и неопределенностей, требующих законодательного урегулирования, анализ уровня обеспечения конституционного права граждан на доступное и качественное образование[42].

Комитетом отслеживалась практика применения правовых актов, оказавших наиболее существенное влияние на сферу образования: федеральных законов от 01.01.01 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), от 01.01.01 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы".

В порядке правового мониторинга комитет провел серию мероприятий.

На расширенном заседании комитета 30 марта 2006 года по теме "Проблемы законодательного обеспечения деятельности дошкольных образовательных учреждений" был проведен анализ состояния законодательного обеспечения реализации конституционного права на образование и выявлены пробелы в правовом регулировании компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

В связи с вступлением в силу Федерального закона от 01.01.01 года , который внес изменения в регулирование системы дошкольного образования, возникла правовая неопределенность в части обеспечения реализации гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на получение бесплатного дошкольного образования[43].

Федеральный закон от 01.01.01 года , расширив полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, не установил механизма их реализации, в том числе в части финансового обеспечения. На сегодняшний день остаются вне правового регулирования вопросы, связанные с обеспечением государственных гарантий не только на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, но и на содержание детей в дошкольных учреждениях.

Фактически это привело к повышению платы за содержание детей, снижению качества образовательных услуг и уровня обеспечения конституционного права граждан на дошкольное образование в части обеспечения его доступности.

В рамках конференции "Приоритетные национальные проекты: партнерство государства и бизнеса", состоявшейся 3 апреля 2006 года, комитет провел заседание секции "Приоритетный национальный проект "Образование" и обеспечение инвестиционной привлекательности образования". В ходе работы секции обсуждались вопросы развития инновационной составляющей образования, возможности и формы участия бизнеса в реализации приоритетного национального проекта "Образование", трудности реализации приоритетного национального проекта "Образование" и пути их преодоления.

Несмотря на то что в целях реализации приоритетного национального проекта "Образование" было разработано и принято достаточно большое количество нормативных правовых актов, по информации, поступающей в комитет из субъектов Российской Федерации, на начальной стадии реализации проекта из семи направлений в полном объеме эффективно реализовывалась только программа вознаграждения педагогических работников общеобразовательных учреждений за выполнение функций по классному руководству.

Представители субъектов Российской Федерации неоднократно подчеркивали, что на федеральном уровне нормативные документы принимаются с нарушением сроков, установленных Правительством Российской Федерации. Это существенно затруднило оснащение школ учебными и учебно-наглядными пособиями, оборудованием, компьютерной техникой, обеспечение сельских школ школьными автобусами.

Одной из нерешенных проблем является организация мониторинга реализации национального проекта в сфере образования, поскольку не в полной мере урегулирован соответствующий механизм взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, полномочными представителями Президента Российской Федерации. Излишне объемные по содержанию и неоправданно частые по периодичности представления отчеты, которые запрашиваются на всех уровнях всеми ветвями власти, одновременно дублируют друг друга и страдают неполнотой и противоречивостью. Это не позволяет осуществлять анализ реально сложившейся ситуации и не способствует своевременному выявлению и решению конкретных проблем[44].

Для устранения указанных проблем, в том числе в части нормативно-правового обеспечения хода реализации национального проекта, были сформулированы предложения, касающиеся совершенствования федерального законодательства в целях уточнения категории "дошкольное образование", статуса педагогического работника, организации и содержания дополнительного образования детей, обеспечения получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья (специального образования), развития новых образовательных технологий на основе информатизации и коммуникации, обеспечения добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг, введения нормативного финансирования в систему образования, повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений, формирования системы непрерывного профессионального образования, совершенствования системы оплаты труда в сфере образования с учетом соблюдения социальных гарантий.

Осуществляемый в Совете Федерации правовой мониторинг позволил провести качественную работу по законодательному обеспечению государственной политики в сфере образования.

В 2006 году были приняты: Федеральный закон от 01.01.01 года №42-ФЗ "О внесении изменений в статью 19 Закона Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Федеральный закон от 01.01.01 года №42-ФЗ "О внесении изменения в статью 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", непосредственно регулирующие общественные отношения в сфере образования.

В соответствии с законодательством в рамках приоритетного национального проекта "Образование" в 2006 году были приняты важнейшие для его реализации подзаконные нормативные правовые акты: Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2006 года № 000 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи", Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2006 года № 000 "О денежном поощрении лучших учителей", постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2006 года № 000 "О порядке распределения и предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучших учителей", постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года №89 "О мерах государственной поддержки образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы", постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2006 года №67 "О внесении изменений в Правила предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ", приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 2 марта 2006 года №44 "Об утверждении Порядка и критериев конкурсного отбора общеобразовательных учреждений высшего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы", приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 7 марта 2006 года №46 "Об утверждении Порядка и критериев конкурсного отбора общеобразовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы".

Финансовую составляющую реализации государственной политики в сфере образования в 2007 году обеспечит Федеральный закон от 01.01.01 года "О федеральном бюджете на 2007 год". Анализ Федерального закона от 01.01.01 года "О федеральном бюджете на 2006 год" и Федерального закона от 01.01.01 года "О Федеральном бюджете на 2007 год" позволяет соотнести объемы финансирования национального проекта в 2006 и 2007 годах.

Так, в 2007 году предусматривается увеличение финансирования приоритетного национального проекта "Образование" на 164,8 процента по сравнению с 2006 годом. Общая сумма расходов в 2007 году составит 48260,8 млн. рублей. Предусмотрены средства на: обеспечение ежемесячной выплаты вознаграждения за классное руководство; поощрение 10 тысяч лучших учителей в размере 100 тыс. рублей – 1 млрд. рублей (на уровне 2006 года); выявление и премирование талантливой молодежи – 200 млн. рублей (на уровне 2006 года); внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ – 18 млрд. рублей (по отношению к 2006 году – 125 процентов); внедрение в образовательных учреждениях современных образовательных технологий, предусматривающих подключение общеобразовательных учреждений к сети Интернет – 4 млрд. рублей (по отношению к 2006 году – 166,7 процента); развитие системы национальных университетов и создание бизнес-школ для подготовки управленческих кадров – 6 млрд. рублей (на уровне 2006 года); централизованную закупку автобусов для сельских общеобразовательных учреждений – 1 млрд. рублей (на уровне 2006 года); закупку учебного и учебно-наглядного оборудования для оснащения общеобразовательных учреждений – 2,3 млрд. рублей (на уровне 2006 года); методическое обеспечение и информационную поддержку – 280 млн. рублей (на уровне 2006 года).

Кроме того, в бюджете на 2007 год предусматриваются ассигнования на реализацию двух новых направлений приоритетного национального проекта "Образование".

Для государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные меры модернизации образования, включая вопросы оплаты труда работников образования, предусматривается в виде субсидий 3,5 млрд. рублей.

Для государственной поддержки федеральных образовательных учреждений начального профессионального образования, осуществляющих подготовку рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных отраслей, – 300 млн. рублей.

Правовой мониторинг не ограничился текущей законодательной деятельностью. По его результатам комитет принял решение в период осенней сессии 2006 года разработать и внести в Государственную Думу законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части дошкольного образования).

Федеральный закон от 6 января 2007 года №1-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения доступности среднего профессионального образования и высшего профессионального образования для военнослужащих (граждан), проходящих (проходивших) военную службу по контракту" направлен на приведение в соответствие норм Федерального закона от 01.01.01 года №76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 "Об образовании" и Федерального закона от 01.01.01 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года №76-ФЗ "О статусе военнослужащих" военнослужащие пользуются правом внеконкурсного поступления в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования при условии получения положительных оценок на вступительных экзаменах. Вместе с тем ни Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 "Об образовании", ни Федеральный закон от 01.01.01 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" такого права военнослужащим не предоставляли.

Рассматриваемый федеральный закон предоставляет указанным лицам право обучения на подготовительных отделениях вузов за счет бюджетных средств, определяет порядок создания и функционирования таких подготовительных отделений, конкретизирует льготы, предоставляемые при поступлении в вуз (в частности, внеконкурсный прием), устанавливает для них повышенный размер стипендии при обучении на подготовительных отделениях и по очной форме получения образования.

Принятие данного федерального закона позволит расширить права граждан, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами, старшинами, при поступлении в гражданские государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования.

19 декабря 2006 года Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии провел заседание "круглого стола" на тему "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование", на котором была отмечена работа, проделанная Правительством Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, Федеральным агентством по образованию и иными органами исполнительной власти по подготовке и нормативно-правовому обеспечению реализации мероприятий проекта "Образование", что позволило в основном выполнить планы 2006 года.

Вместе с тем остается ряд нерешенных проблем, на которых следует сосредоточить внимание в 2007 году.

В связи с нарушением на федеральном уровне сроков подготовки нормативных правовых актов было затруднено утверждение на уровне субъектов Российской Федерации параметров приоритетного национального проекта "Образование" по направлениям "Внедрение современных образовательных технологий" и "Сельский школьный автобус".

По направлению "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования" нечетко определены направления расходования средств федерального бюджета, выделяемые субъектам Российской Федерации.

Неполно разработаны условия и порядок проведения конкурсов по направлениям проекта – в частности, критерии конкурсного отбора образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, а также талантливой молодежи и лучших учителей.

Не решен ряд проблем технического характера, выявленных при реализации направлений "Внедрение современных образовательных технологий" и "Сельский школьный автобус" (перебои в поставке оборудования, необходимого для подключения к сети Интернет, отсутствие в ряде субъектов Российской Федерации графиков подключения образовательных учреждений к сети Интернет на 2007 год, отсутствие в отдельных округах провайдеров и другие).

Установленные в 2006 году слишком короткие сроки освоения средств государственной поддержки не позволили ряду учебных заведений, выигравших конкурсы, эффективно их использовать.

Общей проблемой для всех субъектов реализации приоритетного национального проекта "Образование" стала усложненность системы контроля. Проверки осуществляют органы законодательной и исполнительной власти, прокуратуры и так далее. Отчетная и конкурсная документация носит громоздкий характер, формы предоставления информации не унифицированы.

Представляется, что приоритетный национальный проект "Образование" необходимо дополнить мероприятиями по оказанию государственной поддержки дошкольным образовательным учреждениям, учреждениям дополнительного образования детей, учреждениям начального и среднего профессионального образования.

Мониторинг реализации приоритетного национального проекта "Образование" показывает, что в 2007 году целесообразно определить возможности государственной поддержки молодых специалистов системы образования, обеспечивающей приток и закрепление их в школах, особенно в сельских школах; общеобразовательных учреждений (школ, гимназий, лицеев), входящих в структуру педагогических колледжей и вузов; обеспечения пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности учебных заведений, а также технического состояния зданий учебных заведений; школьной медицины; спортивных школ.

Главная задача системы образования состоит в том, чтобы научить людей умению понимать, анализировать события, использовать и совершенствовать полученные знания. Недостаточно укреплять материальную базу системы образования, повышать уровень вознаграждения работников образования, создавать доступ обучающихся к информации, важно научить этой информацией пользоваться. В противном случае создаваемый человеческий капитал не будет эффективно работать.

§ 8 . Право на свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям

В Послании Федеральному Собранию на 2006 год было отмечено, что "в посланиях последних лет были сформулированы основные приоритеты социально-экономической политики на ближайшее десятилетие". Государственная политика в области культуры предметно рассматривалась в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2005 год, в котором была поставлена задача по развитию культуры[45].

Однако эта задача не могла быть решена в течение 2005–2006 годов, что обусловило выбор форм работы Комитета Совета Федерации по науке, культуре здравоохранению, образованию и экологии над законодательством в области культуры (далее – комитет).

Комитет в течение 2006 года осуществлял мониторинг действующего законодательства в области культуры и обеспечивал подготовку к рассмотрению в Совете Федерации федеральных законов. Основным направлением государственной политики в области культуры в 2006 году была реструктуризация системы государственной поддержки культуры.

Среди федеральных законов, направленных на совершенствование организации деятельности культурных учреждений Российской Федерации в 2006 году, можно выделить следующие.

Федеральный закон от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Федеральный закон от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ) предписывает широкое внедрение практики конкурсного размещения заказов практически всеми бюджетными учреждениями страны.

Федеральный закон от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ требует проведения торгов на все работы, услуги, включая и те, которые связаны со спецификой деятельности учреждений культуры и искусства. Причем критерии отбора победителей конкурсов таковы, что, например, в конкурсе на реставрацию или обеспечение безопасности музейных предметов и коллекций победитель вполне может оказаться не традиционным надежным и профессиональным партнером учреждения культуры, а тем, кто заявит меньшую стоимость своих услуг.

Для преодоления указанной коллизии в настоящее время ведется работа над проектом федерального закона № "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (в части установления особенностей размещения заказов на создание произведений литературы и искусства, исполнение произведений, постановок, на финансирование проката национального фильма), а также над проектом федерального закона № "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в части уточнения случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

21 февраля 2006 года комитетом было проведено заседание "круглого стола" на тему "Государственная политика и стратегия развития туризма в России", на котором обсуждались приоритетные направления государственной политики в области развития туристской сферы, в том числе: государственное регулирование, отвечающее современному уровню развития рынка туристских услуг; совершенствование нормативно-правового обеспечения туристской деятельности; повышение эффективности использования результатов научной деятельности в развитии рынка туристских услуг; механизмы правовой защиты российских туристов. В январе 2007 года был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", которым внесены существенные изменения в законодательство о туристической деятельности, предусматривающие в первую очередь гарантии потребителям туристических услуг.

Федеральный закон от 3 марта 2006 года №31-ФЗ "О внесении изменения в статью 5 Федерального закона "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" предусматривает устранение избыточности государственного регулирования и сокращение дублирующих функций органов государственной власти, осуществляющих государственную политику в сфере кинематографии, в частности упраздняется функция федерального органа исполнительной власти – ведение реестра организаций кинематографии.

Осенью 2006 года были приняты Федеральный закон от 3 ноября 2006 года "Об автономных учреждениях" и Федеральный закон от 3 ноября 2006 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений", которые в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации направлены на реализацию положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) и Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы). Указанные федеральные законы создают правовые основания для преобразования значительной части учреждений сферы образования, медицины, культуры в новые организационно-правовые формы – государственные (муниципальные) автономные учреждения, а также для внедрения механизмов повышения эффективности использования бюджетных средств организациями, осуществляющими социально-культурные функции.

2 февраля 2006 года был принят развивающий правоприменительную практику Федерального закона от 01.01.01 года №64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Федеральный закон №22-ФЗ "О передаче Венгерской Республике книг из библиотеки Шарошпатакского реформатского колледжа Притиссайской епархии Венгерской реформатской церкви, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Нижегородской государственной областной универсальной научной библиотеке имени ", предусматривающий возвращение Венгерской Республике 134 томов из собрания библиотеки Шарошпатакского реформатского колледжа Притиссайской епархии Венгерской реформатской церкви, перемещенных в Союз ССР в 1945 году в результате Второй мировой войны и находящихся на хранении в Нижегородской государственной областной универсальной научной библиотеке имени .

4 апреля 2006 года Комитет провел заседание "круглого стола" на тему "Нормативно-правовое обеспечение внебюджетных источников финансирования культуры", на котором обсуждались вопросы усиления роли финансового сообщества в сохранении и развитии отечественной культуры, создания условий для меценатов и поддержки благотворительной деятельности.

7 декабря 2006 года комитет провел парламентские слушания на тему "Законодательное обеспечение сохранности и учета музейных ценностей в Российской Федерации", на которых обсуждались вопросы усиления роли музейного сообщества в сохранении и развитии отечественной культуры, создания благоприятных условий деятельности музеев в Российской Федерации.

Сегодня очевидна недостаточность имеющейся законодательной базы в сфере культуры. Законодательство должно быть адекватно ее огромной социальной роли, сложности и специфике. Оно должно воплощать общественную потребность в эффективно работающей культуре, государственную доктрину культуры и обеспечивать оптимальные условия для создания, сохранения и "потребления" культурных ценностей.

Заключение

Реализация главной цели социально-экономического развития страны, которой является повышение уровня и качества жизни населения, обеспечивается прежде всего на основе совершенствования социальной политики и развития отраслей социальной и культурной сфер жизнедеятельности.

В 2006 году динамично росли доходы населения, однако повышение среднего размера пенсий было менее значительным, нежели темпы роста заработной платы. Доля заработной платы и пенсий в ВВП оставалась низкой. Продолжалось сокращение коэффициента замещения средней пенсией среднего размера заработной платы, причем величина коэффициента замещения была значительно ниже, чем в большинстве европейских стран. Усилилась тенденция роста дефицита бюджета Пенсионного фонда. В бюджете фонда на 2007 год не полностью решена задача, поставленная в Послании Федеральному Собранию на 2006 год, – повысить в 2007 году средний размер пенсии на 20 процентов (предусмотрено повышение среднего размера пенсии на 15,4 процента).

Были приняты законы, обеспечивающие повышение уровня пенсионного обеспечения ряду категорий граждан. Например, лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда", получили право на получение двух пенсий (трудовой пенсии по старости и пенсии по инвалидности). Вместе с тем мониторинг состояния законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере свидетельствует о том, что для успешного выполнения задач, поставленных в посланиях Президента России Федеральному Собранию в сфере роста доходов, уровня и качества жизни населения, требуются серьезные законодательные решения в сфере заработной платы и пенсионного обеспечения, в том числе коррекция пенсионной системы.

Требует совершенствования и законодательное регулирование пенсионного обеспечения военных пенсионеров. Анализ показывает, что в современных условиях, когда размер денежного довольствия военнослужащих повышается путем увеличения размера отдельных доплат, не учитываемых при расчете пенсии, законодательное установление порядка прямой индексации пенсий военных пенсионеров может значительно улучшить систему исчисления пенсий.

Важные проблемы ждут своего законодательного урегулирования в сфере здравоохранения. Несовершенство действующей системы обязательного медицинского страхования выражается в отсутствии действенных механизмов, побуждающих страховые медицинские организации и медицинские организации к повышению эффективности использования финансовых средств. Необходимы разработка и принятие эффективных мер, в том числе законодательных, коренным образом улучшающих обеспечение лекарственными средствами льготных категорий граждан и техническими средствами реабилитации – инвалидов.

Анализ законодательного процесса 2006 года в социальной сфере показывает, что основными приоритетами в плане повышения качества и уровня жизни населения стало решение демографических проблем, в том числе на основе реализации национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, жилья и социального развития аграрной сферы, обеспечивающих повышение доступности и качества услуг указанных отраслей.

Демографическая политика становится национальным "мегапроектом", объединяющим в себе решение комплексных вопросов социального развития, в том числе вопросов повышения доходов населения и снижения уровня бедности.

Важнейшими направлениями решения демографических проблем являются укрепление семьи, повышение рождаемости, развитие института замещающих семей, а также снижение смертности и регулирование миграционных процессов. Часть указанных вопросов выходит за рамки второй главы и рассматривается в других разделах доклада. В их числе, например, профилактика дорожно-транспортных происшествий, регулирование временной трудовой миграции и другие вопросы.

Представляется, что основными вопросами развития "мегапроекта" в сфере демографии в 2007 году должны стать направления, не получившие достаточного развития в законотворческой деятельности в 2006 году.

Во-первых, необходима разработка и утверждение государственных концепций демографической и миграционной политики Российской Федерации, отсутствие которых не позволяет планировать последовательную и ориентированную на длительный период систему мер демографической политики как федерального, так и регионального уровней.

Во-вторых, представляется целесообразным принятие конкретных законодательных мер по профилактике смертности от алкоголизма, наркомании, табакокурения, пропаганде здорового образа жизни. Необходимо также последовательно решать вопросы сокращения бедности семей с детьми и повышения доступности для детей из многодетных и малообеспеченных семей основных ресурсов развития: качественного образования и медицинской помощи, услуг учреждений культуры, возможностей для занятий физической культурой и спортом. В частности, острой проблемой остается доступность для семей услуг детских дошкольных учреждений.

Для решения актуальных задач совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности в сфере экологии представляется целесообразным принятие ряда федеральных законов, а также таких мер, как восстановление права участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга состояния окружающей среды и полномочий органов местного самоуправления по осуществлению муниципального экологического контроля.

Глава 3
СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Введение

В условиях современного мира значительно усложняется характер проблем, которые предстоит решать нашей стране. В связи с реализацией национальных проектов начался реальный поворот социально-экономической политики к достижению ее высшей цели. Как сказал в Послании Федеральному Собранию на 2006 год Президент Российской Федерации, "сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан". На формирование стратегии экономического развития, обеспечивающей высокое качество жизни граждан, должны быть направлены дальнейшие усилия законодателей в экономической сфере.

В Послании Президент Российской Федерации указал как на абсолютный приоритет на необходимость добиваться высоких темпов экономического роста. Президент Российской Федерации отметил, что в целом мы справляемся с этой задачей и за последние три года среднегодовой экономический рост составил около 7 процентов, необходимых для ее решения. Однако "если мы не улучшим основные макроэкономические показатели и не обеспечим должного уровня экономической свободы, если не создадим равные условия конкуренции и не укрепим право собственности, то поставленные в сфере экономики задачи вряд ли удастся решить в заявленные сроки", – заявил Президент.

В связи с такой постановкой проблемы в данной главе особое внимание уделяется дальнейшему совершенствованию законодательства, способствующего повышению уровня экономической свободы и созданию конкурентной среды в отраслях производственной и жилищной инфраструктуры, природопользовании, агропромышленном комплексе. К наиболее значимым преобразованиям, призванным кардинально повысить конкурентоспособность российской экономической системы, относится снятие избыточных административных барьеров, налагаемых государством на предпринимательскую инициативу граждан и бизнес. В связи с этим в докладе впервые выделен специальный раздел, посвященный созданию новой системы технического регулирования.

Одним из важнейших приоритетов внутренней политики Президент назвал борьбу с коррупцией. "Государство же обязано сделать так, чтобы это было не на словах, а на деле", – отмечается в Послании. Развитие государственного финансового контроля является важнейшим шагом в достижении этой цели.

В Послании Федеральному Собранию на 2006 год впервые прозвучала идея о том, что в условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны должно определяться главным образом ее научными и технологическими преимуществами в таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика, коммуникации, космос, авиастроение, нанотехнологии. Россия должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг. Это реальная возможность изменить структуру всей экономики и занять достойное место в мировом разделении труда. Президент особо подчеркнул необходимость надежной защиты интеллектуальной собственности. В связи с этим впервые особое внимание в докладе уделяется вопросам законодательного обеспечения политики в области развития науки и технологий, права на интеллектуальную собственность.

§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики

Основными задачами законодательной работы в деле обеспечения эффективной экономической политики являются: создание правовых условий, необходимых для реализации структурных реформ, промышленной и инвестиционной стратегии, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, развитие продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса[46].

В Послании Федеральному Собранию на 2006 год подчеркнуто: "Если мы не улучшим основные макроэкономические показатели и не обеспечим должного уровня экономической свободы, если не создадим равные условия конкуренции и не укрепим право собственности, то поставленные в сфере экономики задачи вряд ли удастся решить в заявленные сроки".

На решение этих стратегических задач направлены проводимые в стране рыночные преобразования, развитие конкурентных отношений, создание адекватных современному экономическому положению России форм государственного и социального регулирования, совершенствование рыночной инфраструктуры.

По этим направлениям в 2006 году принято 25 федеральных законов. Это Федеральный закон от 01.01.01 года №38-ФЗ "О рекламе" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года №38-ФЗ), Федеральный закон от 3 июня 2006 года №76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года №93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года №93-ФЗ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменения в статью 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "Об экспорте газа", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О защите конкуренции", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "Об акционерных обществах" и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О рекламе", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", Федеральный закон от 01.01.01 года "О специальных экономических мерах" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", Федеральный закон от 01.01.01 года "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 01.01.01 года ), Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и статью 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон от 01.01.01 года "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций".

В 2006 году законодательный процесс развивался в направлении совершенствования правовых основ реальной экономики, активизации инвестиций и создания благоприятного инвестиционного климата.

В докладе 2005 года отмечалась важность совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве), и в 2006 году этот процесс продолжился. В среднесрочной перспективе институт банкротства должен обеспечить решение таких задач, как реструктуризация убыточного сектора экономики, повышение платежной дисциплины. Необходимо формирование правового режима, который, с одной стороны, обеспечит эффективную защиту интересов кредиторов, а с другой стороны, оградит собственника от рисков утраты контроля над своей собственностью в результате недобросовестного применения процедур банкротства. В целях защиты прав кредиторов должны быть ужесточены требования к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов.

Федеральным законом от 01.01.01 года уточнен порядок утверждения арбитражного управляющего при переходе от одной процедуры банкротства к другой.

Федеральный закон от 01.01.01 года "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" наделил функциями составления протоколов об административных правонарушениях, совершенных арбитражным управляющим, регулирующий орган, уполномоченный в области банкротства и финансового оздоровления.

Проводимая государством политика в направлении ограничения масштабов государственного контроля в сфере экономических отношений предполагает востребованность со стороны гражданского общества принципов саморегулирования и наличия добровольных союзов профессионалов, самостоятельно вырабатывающих нормы сотрудничества и деловой этики. В связи с этим актуальными задачами являются дальнейшее развитие и совершенствование российского корпоративного законодательства и корпоративного управления.

Продолжается работа над проектом федерального закона "О саморегулируемых организациях", принятым в первом чтении 14 октября 2003 года. При этом, как отмечалось еще в докладе 2004 года, "наиболее перспективным направлением в законотворчестве было бы, одновременно с продолжением работы над рамочным законопроектом "Осаморегулируемых организациях", развивать положения о саморегулировании в текущем законодательстве, учитывая при этом особенности конкретной отрасли регулирования, готовность конкретного предпринимательского сообщества к созданию саморегулируемой организации. Такой подход продиктован прежде всего необходимостью сочетания собственно рыночных методов саморегулирования с взвешенным государственным протекционизмом и стремлением к гармонизации жизненно важных интересов личности, общества и государства как главной задачи обеспечения национальной безопасности, в том числе и в сфере экономики".

Указанный подход уже реализуется, в частности, в Федеральном законе от 01.01.01 года , который направлен на урегулирование отношений, связанных с прекращением с 1 июля 2006 года лицензирования оценочной деятельности в Российской Федерации и передачей контроля за оценочной деятельностью саморегулируемым организациям оценщиков, членство в одной из которых становится обязательным для оценщиков.

Федеральный закон от 01.01.01 года №38-ФЗ, принятый в целях развития рынков товаров, работ и услуг на основе принципов добросовестной конкуренции, обеспечения в Российской Федерации единства экономического пространства и реализации прав потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждения нарушений законодательства Российской Федерации о рекламе и пресечения фактов ненадлежащей рекламы, также уточнил механизмы реализации полномочий саморегулируемых организаций в сфере рекламы и их взаимодействия с антимонопольным органом, органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за рекламной деятельностью.

Приоритетными задачами в области совершенствования законодательства по-прежнему являются защита прав собственности, улучшение корпоративного управления, развитие института банкротства и защита прав кредиторов, совершенствование механизмов судебной защиты интересов собственников, кредиторов, управляющих работников организаций.

В части формирования действенных механизмов реализации прав собственности необходимо было на законодательном уровне обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав, принять законодательные меры по защите прав акционеров и инвесторов, включающие защиту имущественных прав, прав на участие в управлении, а также усиление требований к порядку совершения крупных сделок и сделок с участием заинтересованных лиц.

Все это требует согласованных изменений в законодательстве об акционерных обществах, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, в трудовом, уголовном, административном праве.

Первым шагом в этом направлении в 2006 году стал Федеральный закон от 5 января 2006 года №7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 5 января 2006 года №7-ФЗ), обеспечивший упорядочение покупки крупных пакетов акций акционерных обществ и урегулирование правоотношений в случае приобретения 30 и более процентов акций общества.

Федеральный закон от 01.01.01 года упростил процедуры создания и реорганизации акционерного общества, устранил пробелы и коллизии, выявленные практикой применения Федерального закона от 01.01.01 "Об акционерных обществах". В частности, закон детально регламентировал порядок проведения общего собрания, в том числе установил процедуры и сроки оповещения акционеров и лиц, имеющих право в нем участвовать, а также принятия решений общим собранием акционеров. Федеральный закон от 01.01.01 года предоставил органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям право выбора на сохранение своей доли в акционерном обществе при увеличении его уставного капитала или на отказ от сохранения такой доли.

Таким образом, у Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления появится возможность в каждом конкретном случае рассматривать целесообразность и эффективность использования соответствующего имущества и средств бюджета для сохранения своей доли в акционерном обществе, где им принадлежит более 25 процентов акций. Причем при любой реструктуризации за государством или муниципальным образованием будет сохраняться не менее 25 процентов голосов плюс одна голосующая акция.

При наличии в государственной или муниципальной собственности более 50 процентов акций открытого акционерного общества увеличение уставного капитала такого акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли государства или муниципального образования в случае принятия положительного решения Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и только при условии сохранения государством или муниципальным образованием своей доли в размере не менее 50 процентов голосов плюс одна голосующая акция. Это же относится и к акционерным обществам, входящим в перечень стратегических предприятий, утверждаемый Президентом Российской Федерации.