Разумеется, важно продолжать противодействие попыткам превращения системы безопасности в сугубо натоцентристскую модель. Она защищает интересы определенного круга стран, не отвечает и фактически не учитывает интересы национальной безопасности России.
Важнейший инструмент укрепления безопасности средствами контроля над вооружениями – это Договор об обычных вооруженных силах в Европе, и альтернативы введению в силу Соглашения о его адаптации практически не существует.
Следует решительно добиваться от США и других натовцев дальнейшего учета наших озабоченностей, связанных с военными последствиями расширения альянса. Важнейший аспект здесь – постоянный контроль за выполнением обязательств стран НАТО воздерживаться от размещения ядерного оружия, создания соответствующей инфраструктуры, а также от размещения существенных боевых сил на территории новых государств-членов. Хотелось бы, чтобы сами новые члены, в первую очередь страны Балтии, проявили больше понимания, "кооперабельности", наконец. Все же без восстановления климата добрососедства, военной транспарентности, серьезного сотрудничества получиться не может.
Приоритетное значение имеет выработка с натовцами комплекса мер доверия, взаимного контроля, предотвращения опасной военной деятельности вдоль линии соприкосновения сил России и НАТО. Необходимо добиваться, чтобы военная деятельность НАТО в сопредельных с Россией государствах, в первую очередь в Украине, была бы максимально открытой.
При всем значении работы по изложенным выше направлениям главным все же является коренная перестройка и изменение качества отношений с самой НАТО. Сегодня Совет Россия-НАТО действует именно так, как это было задумано при подписании документов Римского саммита, т. е. на совершенно новых принципах. Работа в нем ведется на равноправной основе, и она ориентирована на выработку совместных решений, определении совместных действий по широкому кругу проблем безопасности. Это подразумевает и совместную ответственность за принимаемые вместе решения.
Сегодня расширение НАТО на Восток - объективная реальность. Очевидно, что деятельность этой организации в прошлом и настоящем дает достаточно оснований сомневаться в истинном значении намерений и задач ее продвижения в восточном направлении. И все же при всей правомерности этих сомнений, хотелось бы рассчитывать, что созданная Римским саммитом благоприятная атмосфера в отношениях России и НАТО будет сохранена, а упомянутая выше односторонняя военная и иная деятельность, которая сопровождала завершение нынешнего раунда расширения НАТО и немало отразилась на доверии, уступит место мерам на основе сотрудничества.
1.3. Новая стратегическая концепция НАТО.
Юбилейная сессия Совета НАТО на уровне глав государств и правительств стран - участниц блока, состоявшаяся 23-24 апреля 1999 года, подвела черту под эволюцией стратегической концепции НАТО в 90-е годы. На ней была принята стратегическая концепция НАТО для XXI века.
Новая стратегическая концепция была подана руководством альянса как ответ НАТО на принципиально изменившуюся ситуацию в Европе и мире в целом с момента принятия концепции Североатлантического союза 1991 года. Согласно новой концепции с окончанием "холодной войны" и исчезновением прежнего главного противника - СССР - смыслом существования НАТО должна стать не только коллективная гарантия безопасности стран-участниц от внешней агрессии в регионе Северной Атлантики, но и гораздо более масштабные задачи. Речь идет о предотвращении распространения оружия массового уничтожения, активном противодействии международному терроризму, защите прав человека и национальных меньшинств, которым грозит геноцид, а главное - об операциях по восстановлению и поддержанию мира. Следовательно, к старым задачам обеспечения коллективной обороны и поддержания неразрывной трансатлантической связи между безопасностью Северной Америки и безопасностью Западной Европы добавилась новая амбициозная задача - миротворческая деятельность. Для проведения миротворческих операций в НАТО создана специальная структура - CJTF - быстро развертываемые соединения для моментального реагирования. Использовать структуру НАТО в рамках CJTF можно только с разрешения Совета НАТО.
В своей новой стратегической концепции НАТО впервые официально отошла от чисто оборонительной стратегии, декларировав свое право на ведение военных операций за пределами традиционной зоны ответственности, причем при определенных обстоятельствах и без санкций Совета Безопасности. Таким образом, новая стратегическая концепция НАТО впервые открыто выводит за скобки ООН с ее правилом единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности и придает действиям альянса глобальный масштаб, возведя "кризисное реагирование"[41] и операции, выходящие за рамки ct. v Вашингтонского договора 1949г., в ранг основной функции альянса и расширив «зону ответственности» НАТО.
В новой стратегической концепции НАТО подчеркивается, что в обозримом будущем развязывание крупномасштабной агрессии против альянса маловероятно. Одновременно признается возможность возникновения на евроатлантическом пространстве кризисных ситуаций с перерастанием их в военные конфликты, представляющие угрозу интересам союза. В связи с этим заявленная в концепции готовность реагировать на широкий спектр "военных и невоенных рисков, трудно предсказуемых и возникающих на многих направлениях", настораживает. Трактовка этих рисков очень широка, к ним отнесены нестабильность в пределах и за пределами евроатлантического пространства, возможность региональных кризисов на периферии альянса, этническая и политическая вражда, территориальные споры, неудачные попытки реформ, нарушения прав человека, распад государств, перебои в поставках жизненно важных ресурсов и даже миграция населения. Большой упор в концепции сделан на упреждающие действия по недопущению возникновения военно-политических кризисов. С этой целью первоначально предполагается использовать весь арсенал средств, включая дипломатические, экономические, информационные, социальные и другие рычаги воздействия на конфликтующие стороны. Этим как бы подчеркивается, что основную роль при предотвращении кризисов НАТО отводит превентивной дипломатии. В то же время в документе решительно заявляется о готовности альянса задействовать в случае необходимости свой военный потенциал "как единственно эффективный инструмент разрешения кризисной ситуации". Таким образом, совершенно очевидна ставка альянса на военную мощь.
Дальнейшие практические шаги по реализации концепции намечены и в военной сфере. Строительство вооруженных сил блока планируется осуществлять с учетом их подготовки к ведению различных по масштабу и интенсивности военных действий, а также миротворческих операций. Причем боеготовность и ударные возможности объединенных сооруженных сил НАТО будут поддерживаться на уровне, дающем альянсу возможность адекватно реагировать на весь "спектр существующих и возможных угроз своей безопасности". Отдельным пунктом в концепции зафиксирована необходимость присутствия вооруженных сил и ядерного оружия США в Европе. Новая стратегическая концепция НАТО подтверждает важность сохранения значительного, хотя и сокращенного, ядерного потенциала НАТО. На ближайшее десятилетие ядерные силы будут продолжать играть существенную роль в стратегии альянса. Хотя и без прямого упоминания России, но в концепции отмечается, что
"… наличие мощных ядерных сил за пределами союза также представляет собой значительный фактор, который должен быть принят во внимание союзом, если он намерен поддерживать безопасность и стабильность в евроатлантическом регионе".
"Европейская оборонная составляющая", несмотря на усилия ведущих европейских стран, прежде всего Франции и Германии, получила в результате встречи в Вашингтоне наполнение согласно американским рецептам. О какой-то автономии Европы, ее способности на самостоятельные военные решения в вашингтонских документах речь не идет - все замкнуто на НАТО.
Новая стратегическая концепция НАТО подтверждает принцип "открытости" альянса и готовность "не оставить без внимания" желание вступить в НАТО любой европейской демократической страны, если ее прием будет отвечать целям Вашингтонского договора. НАТО расширилась и не утратила вкуса к дальнейшему расширению.
В целом принятые в Вашингтоне решения подтвердили линию НАТО на закрепление натоцентристской модели безопасности. Утверждается, что НАТО "играет центральную роль" в системе евроатлантической безопасности. На этой основе будут строиться и отношения альянса с другими европейскими организациями. Несмотря на то, что в концепции подтверждается главная ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира, НАТО, прикрываясь необходимостью реагировать на новые вызовы и риски в области безопасности, закрепляет за собой право принимать решения о проведении возможных силовых акций в обход ООН и ОБСЕ.
Военные действия НАТО против СРЮ, получившие одобрение в документах Вашингтонского саммита, подорвали создаваемый членами этой организации ее образ как стабилизирующего фактора - фундамента европейской безопасности после окончания периода "холодной войны". Несмотря на многословную риторику, нет подтверждения трансформации НАТО из военной преимущественно в политическую организацию - сохранен потенциал для крупномасштабного нападения, предлагается реагировать на риски и вызовы нового поколения с опорой на военную силу, без реальной адаптации к новым европейским условиям. НАТО по-прежнему остается в первую очередь военным союзом, а новая стратегическая концепция альянса еще более склоняет чашу весов европейской безопасности в сторону дестабилизации.
Во-первых, провозглашенная приверженность принципам мирного разрешения конфликтных ситуаций, приоритетной ответственности ОБСЕ за международный мир и безопасность явно противоречит политической практике НАТО.
Это противоречие обрело поистине вопиющий характер, поскольку свою "приверженность" НАТО подтвердила на фоне непрекращающихся бомбардировок Югославии. Во-вторых, принятая концепция официально открывает возможность деятельности НАТО за пределами зоны ответственности, включая военные акции вне статьи 5 Вашингтонского договора, по югославскому сценарию. Подобные действия могут быть предприняты НАТО в кризисных ситуациях, "которые подрывают евроатлантическую стабильность и могут затронуть безопасность членов НАТО". Определение степени угрозы является, очевидно, прерогативой самой НАТО, также как и интерпретация стабильности. В двусмысленное положение попадают международные организации: включая в свои документы указания на угрозу стабильности, они как бы де-факто "благословляют" НАТО на силовые "контрмеры". Отныне "миротворческие" акции НАТО в соответствии с решениями ООН или ОБСЕ, а также операции под их мандатом, признаны лишь одной из возможных форм военных действий НАТО за пределами ее зоны ответственности.
Таким образом, принятие в Вашингтоне новой стратегической концепции говорит о том, что американская линия в отношении военных действий НАТО за пределами зоны ответственности была поддержана европейскими союзниками США.
1.4. Миротворчество как инструмент политики НАТО.
В 90-ые годы эволюция миротворчества осуществлялась по нескольким основным направлениям, на каждом из которых все более активно действовала НАТО, последовательно аккумулируя миротворческую функцию и в военной, и в политической сфере в своих руках. Одно из направлений - количественный и качественный рост военной составляющей миротворчества. После окончания "холодной войны" международное сообщество . С 1991г. по 1999 год силовая компонента международных миротворческих операций значительно возросла, свидетельством чему стало появление принципиально новых видов операций: гуманитарных и по принуждению к миру. Однако международные институты, даже эволюционируя в этом направлении, оказались в целом неспособны эффективно справляться с амбициозными миротворческими задачами. В этих условиях происходило расширение масштабов вовлеченности в миротворческую деятельность региональных организаций, в первую очередь - НАТО, особо проявившееся в ходе боснийского кризиса гг., и ставшее практически необходимым с момента присоединения России и ряда нейтральных государств к операции по претворению в жизнь Дейтонских соглашений (IFOR), организованной и возглавленной Североатлантическим союзом под эгидой ООН. В настоящее время активность НАТО вне традиционной зоны ответственности является одним из ключевых факторов, влияющих на современное развитие военной машины блока. Основные практические механизмы таких действий строятся на основе концепции многонациональных оперативных сил (CJTF), принятой с целью повышения эффективности системы командования, управления и связи применительно к новым задачам[42].
Теоретические подходы к миротворческой деятельности последовательно эволюционировали от приверженности традиционным операциям (миротворчество ООН) к изучению принципиально новых, в особенности - операций по принуждению к миру (силовое миротворчество). На основании опыта миротворческих акций в Персидском заливе, Сомали, Боснии и Герцеговине Альянсом делались выводы, как правило, сводившиеся к констатации необходимости увеличения силовой составляющей операций и синхронизации военного и политического управления. С точки зрения эволюции современного миротворчества операция НАТО в Косово является кульминационной точкой в практике урегулирования конфликтов.
С 1992 года НАТО стала осуществлять курс на поддержку миротворческой деятельности ООН и СБСЕ/ОБСЕ, включая предоставление своих ресурсов для миротворческих операций. Политическая основа этого была заложена решениями июньского и декабрьского Советов НАТО 1992 года.
В ходе урегулирования в Боснии и Герцеговине была отработана принципиальная схема миротворчества на основе "разделения труда" между международными и региональными организациями: операция проводится под эгидой и руководством ООН - НАТО действует на основе решений ООН, дающих Альянсу соответствующие полномочия, и в своих действиях по выполнению резолюций ООН опирается на содействие со стороны других членов Объединенных Наций.
По словам М. Вернера, "конечно же, вопрос о том, чтобы Альянс действовал в одиночку, не стоит. Как продемонстрировал кризис в Заливе, успех в противостоянии новым вызовам требует опоры на более широкие коалиции партнеров"[43]. Такое содействие не изменяет правовую основу самой операции, но придает ей общеевропейский характер, повышая в этом смысле легитимность действий Альянса. Особенно ценным завоеванием стало участие в IFOR/SFOR, руководимой НАТО, России, и этот опыт сотрудничества рассматривался НАТО, в свою очередь, как прообраз будущих совместных действий в области кризисного реагирования.
Начав в марте 1999 года собственную военную операцию в Косово, НАТО фактически отказалась следовать утвердившейся принципиальной модели миротворчества в Европе. Это коренным образом изменило европейскую ситуацию, поскольку акция НАТО стала серьезным фактором эрозии сформировавшейся к концу 90-х годов системы безопасности. Применение НАТО военной силы против суверенного государства - члена ООН — действие, идущее вразрез с важнейшими принципами и положениями международного права. Военная акция НАТО нарушила ряд статей Главы VII Устава ООН, в частности - статей 39, 40, 41 и 42[44], фиксирующих главные и принципиальные прерогативы Совета Безопасности в сфере действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Военная операция в Югославии означает, что существующая международно-правовая система уже не обеспечивает гарантий суверенным государствам от вмешательства извне, не санкционированного международным сообществом в соответствии с Уставом и процедурами ООН, а декларированные НАТО политические принципы уже не ограничивают Альянс в применении военной силы. Югославский опыт, таким образом, представляет Европе альтернативу выбора обеспечения безопасности. Либо, преодолевая югославский кризис, предпринимать совместные усилия по ликвидации разрывов в международной организации безопасности, ее стабилизации путем более четкой регламентации антикризисной деятельности, особенно военного характера, по всей цепочке "международные организации - региональные организации - национальные государства". Либо строить будущую политику безопасности, исходя из изменившейся роли и политики НАТО, с учетом перспективы ее политической и военной экспансии, что неизбежно приведет к переоценке принципов и содержания межгосударственных отношений в Европе и мире. Были серьезно подорваны имидж НАТО как европейского миротворца, и, напротив, распространились взгляды на Альянс как на международного жандарма. Изменившееся восприятие НАТО отражает действительную внутреннюю трансформацию, осуществленную Альянсом после окончания "холодной войны". Из оборонительного союза НАТО за десятилетие трансформировалось в экспансионистский союз, как в плане территориальных границ, так и с точки зрения зоны применения силы.
Среди основных прогнозируемых результатов военной акции в Югославии было, очевидно, закрепление изменения места НАТО в системе европейской безопасности, позволяющего ей играть центральную роль.
Бомбардировки Югославии стали не столько "грубейшей ошибкой американцев, американской дипломатии"[45], как их первоначально охарактеризовал Президент РФ Б. Ельцин, сколько логическим итогом и средством закрепления этих изменений. По существу, эволюция НАТО в 90-е годы шаг за шагом подводила Альянс к расширенному толкованию его миротворческой автономии и "поддержки" усилий ООН. Идея "дальнейшего усовершенствования политических и военных инструментов НАТО, позволяющих действовать в условиях новых типов кризисов и конфликтов и поддерживать при необходимости осуществление миротворческих и гуманитарных задач" была в начале 90-х годов, как писал М. Вернер, "очень далека от консенсуса среди стран-участниц". Но с момента ее выдвижения и при последующем принятии ключевым словом было "поддержка", определявшее место Североатлантического союза при выполнении соответствующих задач в европейской институциональной структуре. Он был ориентирован на то, чтобы "предоставлять свои средства тылового обеспечения, интеллектуальные ресурсы и информацию и даже силы быстрого реагирования для миротворческих операций и наблюдательных миссий, проводимых по мандату ОБСЕ или ООН"[46].
На следующем этапе НАТО укрепляла эту свою роль, но одновременно сместила акцент в сторону большей самостоятельности в процессе принятия решений в рамках миротворческих миссий. Уже в середине 90-х годов была выстроена логическая цепочка, позволившая НАТО по существу узурпировать исключительные прерогативы СБ ООН. В изложении бывшего генерального секретаря НАТО В. Клааса, она выглядит так: низкая эффективность миротворчества ("нет никого, кто бы остался доволен результатами усилий международного сообщества на территории бывшей Югославии") запрограммирована лидирующей ролью ООН, что ограничивает эффективность НАТО ("ведущая роль ООН в бывшей Югославии является выражением воли международного сообщества", и это важно при оценке ответственности НАТО за достигнутые результаты), что предполагает необходимость усиления роли НАТО в направлении большей автономии в области миротворчества ("мы поддерживаем ООН, но не являемся ее субподрядчиком"[47]). Такая автономия была впервые продемонстрирована 10 и 11 апреля 1994 г. нанесением бомбовых ударов по позициям боснийских сербов в зоне безопасности в Горажде. Эти и последующие авиаудары НАТО не были непосредственно санкционированы ООН, но осуществлялись по просьбе командования сил обороны ООН, мандат которой предусматривал применение силы в зонах безопасности в случае вооруженного вторжения или обстрелов. В результате НАТО от действий "в соответствии" с решениями ООН и резолюциями СБ не только перешла к акциям "в духе" решений и резолюций, но и предусматривает теперь возможность самостоятельных интервенций.
Кризис ООН, утерявшей влияние как на развитие конфликта и его урегулирование, так и на действия Альянса, способствовал выходу НАТО на позиции центральной структуры европейской безопасности. Однако способность НАТО удержать эти позиции неоднозначна, поскольку не все в Европе, и в первую очередь Россия, согласятся на роль, которую претендует играть НАТО. Речь идет не об амбициях нынешних политических оппонентов альянса, а о том, что без такого согласия НАТО либо пойдет по пути восстановления нарушенного структурного баланса в Европе и мире, либо будет эволюционировать в сторону общеевропейского и мирового диктатора, способного использовать территории суверенных государств в качестве опытных полей - ведь односторонние вооруженные действия НАТО в Косово были призваны легализовать новую стратегическую концепцию НАТО еще до официального ее одобрения на саммите в Вашингтоне.
Действия НАТО стали вполне закономерным результатом последовательной трансформации Североатлантического союза в условиях все более очевидной неадекватности сложившейся системы урегулирования кризисов и конфликтов в Европе. Вместе с тем, действия НАТО, не являясь результатом общеевропейского согласия, вызвали серьезный политический кризис в Европе, прежде всего по линии НАТО-Россия. Крайне негативно оценивая агрессию НАТО против СРЮ, российское руководство приняло тогда решение заморозить контакты с НАТО.
В порядке правового обоснования решения НАТО о силовых действиях в связи с Косово члены альянса заявляли, что их решение было принято в соответствии с принципами и нормами современного международного права, включая принципы и нормы Устава ООН, в целях предотвращения гуманитарной катастрофы.
В соответствии с принципом неприменения силы, закрепленным в Уставе ООН, государства - члены ООН обязуются воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силы или ее применения. Устав предусматривает лишь два исключения из этого принципа:
индивидуальная или коллективная самооборона в случае вооруженного нападения на государство (ст.51) либо применение силы для восстановления мира и безопасности с санкции СБ (ст.42). Ни одно из этих исключений к косовской ситуации неприменимо. Хотя СБ ООН и охарактеризовал ситуацию в Косово как угрозу международному миру и безопасности в регионе, тем не менее разрешения на применение силы не давал.
Квалификация резолюцией 1199 СБ ООН ситуации в Косово в качестве угрозы международному миру и безопасности в регионе сама по себе не может рассматриваться санкцией на применение силы. Для этого необходимо специальное решение СБ.
НАТО не вправе была сама решать, выполняется ли и в какой мере резолюция Совета Безопасности ООН 1199. Таким правом обладает только сам Совет Безопасности, который на основе рассмотрения докладов Генерального секретаря ООН может прийти к определенным выводам и предпринять в случае необходимости соответствующие меры.
На основании ст.53 Устава ООН Совет Безопасности может делегировать это право региональному органу для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности. Однако применение вооруженных сил в таких ситуациях санкционируется резолюцией СБ. При этом ст.53 прямо указывает, что никакие принудительные (и, соответственно, с использованием вооруженной силы в том, числе) действия не предпринимаются в силу региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности.
С правовой точки зрения решение НАТО о бомбардировках СРЮ Россией квалифицировалось как нарушение мира или акт агрессии.[48] Обоснованность ударов по Косово ссылками на "предотвращение гуманитарной катастрофы", с правовой точки зрения, несостоятельна. Согласно определению агрессии, принятому Генассамблеей ООН в 1974 г., к актам агрессии среди прочего относится "бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства". Причем в этом документе специально подчеркивается, что никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного характера, не могут служить оправданием агрессии.
Решение НАТО о нанесении ударов по Косово противоречит и самому Вашингтонскому договору.
В соответствии со ст.1 этого договора государства - члены НАТО обязуются "воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения в своих международных отношениях"[49].
В соответствии со ст.5 и ст. 6 Договора применение вооруженной силы возможно только в случае вооруженного нападения на одно или
несколько государств НАТО в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. При этом применение вооруженной силы ограничивается сферой действия Североатлантического договора, а именно территориями государств - участников Договора в Европе или Северной Америки, территорией Турции и островами, находящимися под юрисдикцией любого государства - участника Договора в Северо-Атлантическом регионе к северу от тропика Рака (параллель 23°07' северной широты).
В статье 7 Вашингтонского Договора зафиксировано, что Договор "ни в коем случае не затрагивает и не подлежит толкованию как затрагивающий каким-либо образом главную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности"[50].
Решение НАТО шло вразрез и с принципами, зафиксированными в Основополагающем акте Россия - НАТО: отказа от применения силы или угрозы силой; уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности всех государств; предотвращения конфликтов и урегулирования споров мирными средствами в соответствии с принципами ООН и ОБСЕ; поддержки, в каждом конкретном случае, миротворческих операций, осуществляемых под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ.[51]
Однако предельно жесткая оценка Россией акции НАТО не закрыла путь для взаимодействия в деле минимизации ущерба от нее, в том числе и в процессе урегулирования на Балканах.
Россия, резко выступившая против бомбардировок, приняла активное участие в переговорах с ведущими странами НАТО по югославскому урегулированию и проведению международной миротворческой операции в Косово под эгидой ООН. Переломным моментом в деятельности по возвращению урегулирования косовского кризиса в политическое русло стало принятие в СБ ООН резолюции № 000 от 01.01.01 года, кото-
рая дала "зеленый свет" на развертывание в Косово международных сил и миссии ООН (МООНК), закрепила центральную политическую роль ООН и ее СБ в косовском урегулировании.
Итак, до февраля 2000 года отношения Россия-НАТО ограничивались только обсуждением практических военно-политических и военно-технических вопросов, связанных с деятельностью многонациональных миротворческих сил, действующих в Косово и Боснии и участием в них российских воинских контингентов.
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В РАМКАХ НАТО И ДИАЛОГ РОССИЯ – НАТО:
НОВЫЙ ФОРМАТ СОТРУДНИЧЕСТВА
2.1. Политика консенсуса и процесс принятия решений в НАТО.
Формирование единой политики и ее проведение в союзе независимых суверенных стран зависит от всесторонней информированности всех правительств государств-членов НАТО об общих направлениях политики и намерениях каждого из них, а также о соображениях, которые лежат в их основе. Это предполагает регулярные политические консультации, которые проводятся на возможно более раннем этапе обсуждения вопросов разработки политики, еще до принятия решений на национальном уровне.
Проведение политических консультаций на систематической основе началось в НАТО с первого заседания Совета НАТО в сентябре 1949 г., вскоре после вступления в силу Североатлантического договора. С тех пор этот процесс усилился и видоизменился в соответствии с новыми условиями. Основным форумом для проведения политических консультаций остается Североатлантический совет. Его заседания проводятся при минимальном соблюдении формальностей, и обсуждение вопросов ведется в откровенной и непосредственной атмосфере. Генеральный секретарь НАТО, будучи председательствующим, играет существенную роль в проведении заседаний Совета НАТО и выступает в качестве его главного представителя и официального выразителя взглядов как при контактах с отдельными правительствами, так и в отношениях с общественностью.
Североатлантический совет (САС), также называемый "Совет НАТО", обладает реальной политической властью и правами принятия решений[52]. В него входят постоянные представители всех государств-членов, которые проводят свои заседания не реже одного раза в неделю. Сессии Совета НАТО проводятся также и на более высоких уровнях министров иностранных дел, министров обороны или глав правительств, но при этом его полномочия и права принятия решений остаются прежними, а решения имеют один и тот же статус и юридическую силу независимо от уровня представительства.
Совет является единственным органом Североатлантического союза, полномочия которого прямо определяются Североатлантическим договором. В соответствии с договором именно Совету поручено формировать вспомогательные органы. За период деятельности Совета им были созданы многочисленные комитеты и группы планирования в целях содействия работе Совета или осуществления деятельности в таких конкретных областях, как военное планирование, ядерное планирование и собственно военные вопросы.
Таким образом, Североатлантический совет является уникальным форумом для проведения широких консультаций между правительствами государств-членов по всем вопросам, затрагивающим их безопасность, и представляет собой важнейший орган, уполномоченный принимать решения в НАТО. Все государства-члены НАТО пользуются равным правом высказывать свое мнение на заседаниях Совета. Его решения принимаются по принципу общего согласия и выражают коллективную волю правительств государств-членов НАТО. Все эти правительства участвуют в создании политики, разрабатываемой в Североатлантическом совете или под его руководством, и формировании консенсуса, лежащего в основе принимаемых решений.
Каждое правительство представлено в Североатлантическом совете постоянным представителем в ранге посла. Все постоянные представители опираются в своей работе на политический и военный персонал или сотрудников представительства при НАТО, численность которых может быть разной у разных стран.
Заседание Совета НАТО в составе постоянных представителей часто называется "постоянной сессией Североатлантического совета". Два раза в год, а иногда и чаще, проводятся заседания Североатлантического совета на уровне министров, когда каждая страна НАТО представлена министром иностранных дел. Сессии Совета НАТО также проводятся на уровне министров обороны. Встречи на высшем уровне с участием глав государств или правительств проводятся при необходимости решения особо важных вопросов или в поворотные моменты развития политики Североатлантического союза в сфере обеспечения безопасности.
Несмотря на то, что постоянная сессия Совета НАТО обычно проводится не реже одного раза в неделю, в случае необходимости его можно созвать незамедлительно. На заседаниях Североатлантического совета председательствует генеральный секретарь НАТО или, когда он отсутствует, его заместитель. Посол или постоянный представитель, проработавший дольше всех в Совете НАТО, получает титул "дуайен Совета". Хотя связанные с этим обязанности носят преимущественно церемониальный характер, дуайен может исполнять и более важные руководящие функции, например, при созыве заседаний или в качестве председателя при дискуссии во время подбора кандидатуры нового генерального секретаря. На заседаниях Совета НАТО на уровне министров иностранных дел один из министров принимает на себя обязанности почетного председателя. Эта должность подлежит ежегодной ротации; представители государств занимают ее по очереди в порядке английского алфавита. Порядок старшинства на постоянных сессиях Совета НАТО устанавливается на основе срока службы, однако, независимо от уровня проведения заседаний Совета постоянные представители сидят за столом согласно алфавитному порядку английских названий своих стран. Такой же порядок установлен и для всей структуры комитетов НАТО.
Вопросы, рассматриваемые на заседаниях Совета НАТО, и принимаемые на них решения охватывают все аспекты деятельности Североатлантического союза и часто основываются на подготовленных по требованию Совета отчетах и рекомендациях подчиненных комитетов. Точно так же вопросы могут подниматься любым национальным представителем или генеральным секретарем НАТО.
Постоянные представители действуют согласно инструкциям из столиц своих стран, сообщая и разъясняя своим коллегам по Совету НАТО взгляды и политические решения своих правительств. Кроме того, они докладывают руководству своих стран о точках зрения и позициях других правительств, сообщают о новых событиях, процессе формирования консенсуса по тем или иным важным вопросам или расхождениях в позициях отдельных стран в каких-то областях.
Решения о каких-либо действиях принимаются на основе единства мнений и общего согласия[53]. Но каждая страна, представленная на заседаниях Совета НАТО или в любом из подчиненных ему комитетов, полностью сохраняет независимость и всецело несет ответственность за свои решения.
Работа Совета готовится подчиненными комитетами, отвечающими за конкретные направления политики. Большая часть этой работы предполагает участие Главного политического комитета (ГПК)[54], который состоит из заместителей постоянных представителей. В зависимости от конкретного вопроса, в его работе иногда участвуют соответствующие национальные эксперты. В таких случаях его называют расширенным
ГПК (Р). В ведении Главного политического комитета находится, в частности, подготовка большинства заявлений и коммюнике, принимаемых Советом НАТО. Его заседания проходят перед министерскими сессиями с целью подготовки текстов этих документов для их последующего утверждения Советом НАТО. Другие аспекты политической работы могут выполняться обычным Политическим комитетом, который состоит из политических советников или советников из национальных представительств.
Когда сессии Совета НАТО проходят на уровне министров обороны, или при рассмотрении им вопросов обороны или военной стратегии, в них могут принимать участие в качестве основных консультативных органов другие главные комитеты, например Исполнительная рабочая группа. Если в повестке дня Совета НАТО стоят финансовые вопросы, то за подготовку работы перед Советом может, в зависимости от ситуации, отвечать Главный совет по ресурсам, Комитет по гражданскому бюджету, Комитет по военному бюджету или Комитет по инфраструктуре. Исходя из обсуждаемой темы, соответствующий главный комитет, в ведении которого находится такое направление работы, берет на себя руководящую роль при подготовке заседаний Совета НАТО и последующей работе по выполнению его решений.
Секретариат Совета НАТО формируется из состава сотрудников соответствующих отделов и подразделений Международного секретариата, в частности Исполнительного секретариата, который выполняет координационную функцию и следит за выполнение поручений Североатлантического совета, регистрацией его решений и рассылкой. Ответственный секретарь Исполнительного секретариата также является Секретарем Североатлантического совета.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 |
Проекты по теме:
Основные порталы (построено редакторами)