УДК 340/349.6(075)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
И ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ
// Вестник ДГУ, Махачкала, 2004. С.4-10.
На пороге третьего тысячелетия охрана окружающей среды остается наиболее актуальной проблемой для всего человечества, а в нашей стране она ещё более усугублена и негативными факторами переходного периода. Решение этой проблемы связано с дальнейшим развитием государственно-правовых средств в трех взаимосвязанных аспектах: чисто теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: экологического права, законодательства и практики реализации права в этой сфере. Результативность правовой охраны окружающей среды, в конечном счете, обусловлена комплексным развитием указанных трех аспектов с учетом осуществляемых мер и по другим направлениям природоохранительной деятельности.
Оценивая современное состояние по указанным аспектам следует отметить, что относительное развитие юридической науки способствовало достаточно быстрому формированию законодательства России переходного периода, что, однако, не привело к соответствующему развитию третьего – наиболее важного компонента - практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. По сути дела, многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме. Более того, складывается впечатление, что государство само этому препятствует. Об этом свидетельствует, например, получивший недавно огласку случай из практики деятельности исполнительной власти в России. Так, с момента объявления о назначении нового руководителя Трутнева 10 марта 2004 г. бывший руководитель этого ведовства , для которого это назначение оказалось полной неожиданностью, в последний день успел подписать более 60 лицензий, связанных с освоением нефтяных и газовых месторождений в Сибири и на северо-западе страны, что естественно вызвало у нового министра обоснованное сомнение в их законности потому были приостановлены и материалы переданы в прокуратуру (9, с.1). К сожалению, такого рода примеры в различных сферах государственно-правовой жизни российского общества не редкость, что свидетельствует о причинах более общего характера.
Полагаем что, наука ещё на стадии разработки соответствующих мер должна учитывать не мнимый, а реально возможный уровень их реализации на практике, поэтому сегодняшнее состояние охраны окружающей среды, хотя и результат в основном недостаточного функционирования правореализационного механизма, в немалой степени связано с недоработками законодателя и научных исследований. Надо признать, предлагаемые в научных исследованиях меры в основном рассчитаны на отсутствующие пока в нашей стране условия цивилизованной рыночной экономики, высокую сознательность, законопослушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т. ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-правовых требований. Нередко в научных публикациях основное внимание уделено не тому, как поднять в целом результативность осуществляемых государственно-правовыми средствами природоохранительной деятельности, а сколько «оттачиванию» граней определенных понятий и категорий, исследованию других теоретических вопросов, практическое значение которых применительно современной России можно считать весьма условным.
Более существенную роль в решение экологической проблемы призвана играть и Конституция РФ. Характеризуя конституционные основы охраны окружающей среды в отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (1,с.25-26; 2, с.84-86; 6, с. 44-45).
За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства нашли не только конституционное закрепление на общероссийском уровне, но и все более становятся предметом детального рассмотрения при подготовке и принятии актов текущего, в том числе и регионального законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативно-правовую базу регионов России. По истечении времени все более четкими становятся требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так, принятая в 2003 году (уже вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан, подчеркивая органическую связь между гражданским обществом и правовым государством, отмечает в преамбуле не только о правовом характере государства, но и «стремлении дагестанского народа к становлению гражданского общества» (1).
Однако, критически оценивая реальность сегодняшнего дня, многие ученые и политики справедливо отмечают, что у нас не только не создано правовое государство, поскольку есть серьезные трудности по продвижению по этому пути, а более того наше государство превратилось в "криминальный и коррумпированный институт"(4,с.38). Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс на становление гражданского общества и правового государства в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Исторически необходимость становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государству, ограничения всевластия государства законами. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией как принципов гражданского общества: - экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; - безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; - легитимность и демократический характер власти; - равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; - политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; - свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; - невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; - классовый мир, партнерство и национальное согласие; - обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффективная социальная политика; так и принципов правового государства: - верховенство правового закона; - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; - взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами; - гарантированность прав и свобод граждан; - соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права (4,с.12-50, 5, с. 227-236; 7,с.5-7)
С точки зрения общетеоретических закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую политико-правовую форму своей организации в связи, с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения - принципы гражданского общества, по сути дела носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать предпосылки для этого, в т. ч. законодательными средствами может.
Как видно приведенные основополагающие положения гражданского общества и правового государства пронизывают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей.
Поскольку анализ условий формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер остановимся в данной статье на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства.
Исходным постулатом концепции гражданского общества и правового государства служат права человека и в их числе право человека на благоприятную окружающую среду. Поскольку экологическое право, в конечном счете, направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека – право на благоприятную окружающую среду, надо признать его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому, совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах обязывающих структур власти прислушаться к этим проблемам, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено раннее в сфере природопользования (видимо и не только в этой сфере). Россия на пороге третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью по сути дела выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, экономические и социальные потери. Если не заниматься самообманом о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак в практическом.
Важнейший принцип правового государства - верховенство правового закона — означает, что деятельность всех субъектов права и, прежде всего государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе и в соответствии с законом. При этом сам закон должен быть правовым, т. е. должен соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства, включает два аспекта: формальный - верховенство закона, и содержательный — соответствие законов праву. Надо отметить, с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба эти аспекта имеют принципиальное значение.
Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях; в частности, органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно принимаемыми избранным народом парламентом законами.
Вместе с тем и к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: он должен приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, должен быть обнародован, ясно и доходчиво сформулирован, стабилен, по общему правилу, не должен иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то, что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются в целом с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну, где лоббистский потенциал предыдущего состава Госдумы РФ был проявлен особо ярко.
В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть права граждан и институтов гражданского общества инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества, а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения (10).
При этом надо отметить, что участие населения в законодательной деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловлены тем, что в условиях современного общества растет некомпетентность большинства населения к вопросам природопользования, использования новейших технологий в этой сфере и т. д. и в то же время возрастает и цена последствий принимаемого решения. В ряде случаев референдумы и другие формы участия общественности могут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную - отрицательную роль не только в законодательной, но и правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды).
В целом в условиях повсеместного доминирования корпоративных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране, обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные положения предполагают в необходимых пределах усовершенствование законодательных и организационных условий для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения, общественные слушания, общественные экспертизы и референдумы.
В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти.
Второе важнейшее положение правового государства, определяющее основу для развития экологического права, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную чтобы исключить злоупотребление государственной властью. При этом одна власть как бы «нейтрализует другую, не позволяя ей выйти за разумные пределы» путем реализации в механизме власти системы сдержек и противовесов. Ограничения и возможности взаимоконтроля выражаются в том, что для: а) законодательной власти - установлена жесткая процедура законодательного процесса; - предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы; - конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство; б) исполнительной власти: - введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны исключительно регулироваться только законами; - установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти; - введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента); - устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью; в) судебной власти: - процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним; - презумпция невиновности; - равенство граждан перед законом и судом; - гласность и состязательность процесса.
Обобщенным требованием относительно всех государственных органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает общий принцип, заключающийся в строгом ограничении их деятельности сферой компетенции: «дозволено то, что прямо разрешено законом».
Приведенные общетеоретические положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством, не говоря о практике, которая в значительной мере особенно в регионах извращает идею разделения власти. К сожалению, можно привести многочисленные примеры, когда и предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе, когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порою остаются в системе разделения власти беззащитными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению власти и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей не только с точки зрения совершенствования природоохранительной практики, но и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации.
Наиболее важной проблемой развития экологического права, связанной с разделением власти в современных условиях, является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом и, особенно, в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Вообще проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества, по мнению теоретиков, является слабо разработанной. Особо актуален этот вопрос применительно экологических проблем в региональном аспекте с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали - среди указанных ветвей власти, но и по вертикали - между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве – России необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов федерального уровня, субъектов федерации и местного самоуправления.
Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России; созданный почти наспех и принятый всенародным голосованием в 1993 году конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран запада дает на практике серьезные «сбои» и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов.
Взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т. е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты в том числе и в сфере экологической политики государства «списывают» на федеральные органы, а те в свою очередь на региональные и местные структуры власти. Бесспорно, для того чтобы «заработала» ответственность государственных структур перед народом нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требует создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля.
Гарантированность прав и свобод граждан — государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их защиту и реализацию. Помимо общих проблем реализация данного принципа связано с созданием условий для обеспечения и развития традиционного природопользования народов России и осуществлением исторически оправдавших себя форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей.
В силу глобального характера экологических проблем обеспечение соответствия национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, на наш взгляд, осуществляемого на практике в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. На наш взгляд, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов, оказавшихся в силу социальных катаклизмов (и в первую очередь - развала СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример - достигнутые за последние 10 – 15 лет, притом с активным участием государственных органов масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как считают специалисты, вряд ли смогут восстановиться.
Актуальное значение для развития экологического права и природоохранительной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной статьи.
Литература:
1. Конституция Республики Дагестан. Махачкала 2003
2. Боголюбов право. М.,2001.
3. Бринчук право. М.,2003.
4. Гражданское общество, правовое государство и право (материалы круглого стола)//Государство и право. 2002.№1.
5. Гражданское общество: истоки и современность. СПб., 2000 С..
6. Дубовик право в вопросах и ответах. М.,2002.
7. Правовое государство: социальный идеал и реальность// Законодательство, 2003. N 2.
8. Марченко государства и права. М.,2002.
9. Новый глава Минприроды// Зеленый мир. 2004.№7-8.
10. Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан: Материалы научно-практической конференции. Махачкала. 2003.
УДК 340/349.6(075)
Проблемы правовой охраны окружающей среды в условиях становления гражданского общества и правового государства в России.
В статье анализируются наиболее основные вопросы совершенствования теории и практики правовой охраны окружающей среды в условиях становления гражданского общества и правового государства.
Murtazaliev A. M. Problems of a right protection of an environment in conditions of a civil society and lawful state in Russia.
In clause the most basic questions of perfection of the theory and practice of a right protection of an environment in conditions становления of a civil society and lawful state are analyzed.
Справка об авторе.
Муртазалиев Абулмуслим Магомедович, зав. каф. теории государства и права, профессор, доктор юридических наук, служебный телефон
