Правовая природа института регистрации по месту жительства и пребывания в современной России (стр. 2 )

На официальном сайте Федеральной Миграционной службы было дано объяснение причин вводимой меры: ежегодно в пределах страны фиксируется от 18,5 млн. до 21,0 млн. обращений граждан о регистрации и снятии с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства.[32] Помимо личного получения в органе регистрационного учета, свидетельство о регистрации по месту пребывания по установленной форме по просьбе гражданина может быть направлено почтовым отправлением, а в последующем, при введении в практику электронно-цифровой подписи, появится возможность направления по электронным каналам связи. В свою очередь собственнику посылается уведомление о регистрации гражданина по месту пребывания, главным образом с предупредительной целью: в случае получения уведомления о регистрации гражданина, которому собственник не давал согласие на временное проживание, он может подать заявление об аннулировании регистрации в орган регистрационного учета, который ее производил.

Следует заметить, что таким образом Правила вполне допускают ситуацию, когда регистрация будет произведена без согласия собственника жилого помещения. По мнению и [33], несмотря на существование права собственника на аннулирование регистрации, новые правила создают потенциальную возможность для нарушения права собственности на жилое помещение ввиду возможности регистрации и проживания в нем без его согласия. Прокуратура Санкт-Петербурга усмотрела в данной процедуре нарушения прав граждан и в ответ на их обращения направила в УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области письмо о запрете регистрации граждан РФ в квартирах собственников без их согласия.[34]

В связи с описанными выше событиями управлением паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС России пришлось дать разъяснения по вопросу о предоставлении гражданам РФ услуги по регистрационному учету в электронном виде.[35] В частности, было отмечено, что новый порядок так же, как и прежде, требует представление указанных в законе документов: заявления и документа, являющегося основанием для временного проживания гражданина, что означает необходимость получения согласия от собственника или нанимателя жилого помещения в виде представления указанных документов. Кроме того, в заявлении необходимо указать документ, удостоверяющий личность предоставившего жилище гражданина, получить данные которого постороннему лицу достаточно проблематично.

Представители ФМС утверждают, что на данном этапе произошла оптимизация формата предоставляемой государственной услуги, которая никоим образом не ущемляет права собственников и нанимателей жилых помещений. Дело в том, что при предоставлении государственных услуг в электронном виде предусмотрено использование гражданами электронно-цифровой подписи, однако используя наличие в настоящее время некоторых пробелов в регулировании вопроса ее использования, ФМС России все же предъявляет требование о личной явке. Личная явка, по сути, направлена на предотвращение нарушений, в том числе прав собственников и нанимателей жилых помещений.

Как указано в письме № СК-1/10-4222, мера осуществляется «на данном этапе», что придает ей характер временной, однако есть все предпосылки предполагать, что она станет постоянной. Поводом к этому явилось размещение на официальном сайте ФМС 23.03.2012 года проекта Административного регламента.[36] В настоящее время он уже принят в форме Приказа ФМС РФ № 000.[37] Одним из ключевых отличий от предыдущего Административного регламента № 000 являются разделы, которые содержат особенности регистрации граждан по месту пребывания (пункты 67-74) и по месту жительства (пункты 96-104) при подаче заявления в форме электронного документа.

Проведя анализ предполагаемого порядка регистрации по месту пребывания и жительства, можно сделать следующий вывод: уведомительный порядок регистрации по почте или через интернет предполагает возможность таким образом подать заявление на регистрацию и переслать копии необходимых документов, в то время как сохраняется порядок личной явки с предъявлением документов, только после этого принимается решение о регистрации. В настоящее время новый Административный регламент уже принят, таким образом установлен не просто уведомительный порядок регистрации, а происходит дальнейшая бюрократизация системы, предполагающая при регистрации личное участие гражданина.

В рамках исследования нормативно-правового регулирования в сфере регистрации граждан отдельное внимание хотелось бы уделить региональному нормативному регулированию. Поскольку статья 72 Конституции РФ относит административное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, органы государственной власти субъектов также получили право регулировать вопросы регистрации граждан по месту их пребывания и жительства. Органы исполнительной власти субъектов РФ принимали нормативно-правовые акты, регулирующие, наряду с федеральным законодательством, порядок регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания.[38]

Исследовав данные постановления, можно сделать вывод о том, что действительно, в достаточном количестве существовали акты органов исполнительной власти субъектов, регулирующие отношения в области регистрации. В связи с этим нередко возникали коллизии в правовом регулировании и правоприменении, в ситуации когда, например, акты органов исполнительной власти субъектов РФ вводили ограничения при регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, которых не предусматривает федеральное законодательство и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, придавая, таким образом, регистрации разрешительный характер.

В качестве примера, мне кажется, наиболее актуальным будет рассмотреть нормативное регулирование г. Москвы как одного из крупных субъектов РФ, в котором институт регистрации имеет большое значение. В сфере правового регулирования регистрации по месту жительства и месту пребывания изначально было принято указанное выше Постановление Правительства Москвы и Московской области, позже утратившее силу. Затем было принято Постановление Правительства Москвы от 01.01.2001 года [39], утратившее силу недавно в связи с принятием постановления Правительства Москвы от 01.01.2001 года [40].

Остановлюсь на нескольких нормах, анализируя которые можно выявить коллизии в правовом регулировании. В приложении к упомянутым правилам был предусмотрен круг документов, предоставляемых при вселении в жилое помещение, причем впервые также был выделен перечень документов, предоставляемых при вселении в коммунальные квартиры. Помимо документов, удостоверяющих личность гражданина и основание приобретения права на вселение, включены были также документы, подтверждающие согласие собственников всех жилых помещений (комнат) в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника либо члена семьи нанимателя. Необходимо также было представить справку об отсутствии тяжелых форм хронических заболеваний[41] у проживающих и вселяющихся лиц, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно. По сути, в данной норме закреплено существенное ограничение прав членов семьи собственника и других лиц на вселение в коммунальную квартиру, а также ограничение на вселение самого собственника при наличии хронического заболевания.

Проанализировав данные нормы, можно сделать вывод о том, что предъявление требования о предоставлении согласия собственников других комнат в коммунальной квартире является неправомерным, поскольку в федеральном законодательстве не содержится оснований для предъявления такого требования. Это требование является неправомерным и в качестве условия регистрации по месту жительства. Использование запрета лицам, имеющих хронические заболевания, возможно в случае их вселения в жилое помещение в коммунальной квартире и проживание в нем, а не на регистрацию, которая, в свою очередь, не может являться основанием ограничения гражданских прав. Таким образом, установленные Правительством Москвы ограничения на регистрацию по месту жительства в коммунальной квартире не соответствовали федеральному законодательству, в связи с чем были в дальнейшем отменены Постановлением Правительства Москвы от 01.01.2001 года .

Утрата силы Постановления Правительства Москвы «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве» отражает общую тенденцию нормативно-правового регулирования исполнительной власти субъектов в сфере регистрационного учета. Как отмечено в Постановлении Правительства Москвы , Постановление Правительства Москвы о правилах регистрации утрачивает силу в целях исключения дублирования положений Постановления Правительства РФ о правилах регистрации.

Таким образом, нормативное регулирование в сфере регистрации граждан представлено законами и подзаконными актами как на федеральном уровне, на и на уровне субъектов. В настоящее время регулирование на уровне субъектов РФ в данной области перестает осуществляться, главном образом, в целях исключения противоречий, однако продолжают существовать коллизии в правовом регулировании, в частности, когда нормы актов законодательных органов субъектов устанавливают плату за оказание услуг по постановке и снятию с регистрационного учета вопреки нормам законодательства.

Подводя итог данной главы, можно сделать вывод о том, что регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания является одним из институтов административного права. Для понимания сущности его необходимо рассматривать с позиций как административного, так и конституционного права, поскольку, во-первых, регистрационный учет граждан РФ нормативно закреплен и является главной составляющей Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Таким образом, законодатель, принимая данный закон, закрепил неразрывную связь института регистрации с правом граждан на выбор места жительства (пребывания). Во-вторых, регистрацией, по сути, оформляется право на выбор места жительства и пребывания, данный институт призван достигать определенность в вопросе местонахождения граждан на территории Российской Федерации. Однако регистрационный учет не должен являться ограничением данного права, его сущностью должна являться фиксации факта нахождения гражданина в определенном месте. Кроме того, одной из главных задач регистрационного учета является обеспечение необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, административные отношения, возникающие в процессе регистрации, не должны нарушать конституционные права граждан.

Нормативное регулирование в сфере регистрации граждан представлено федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также нормативными актами органов исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Поскольку административное регулирование - предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, органы исполнительной власти практически в каждом субъекте принимали нормативно-правовые акты, регулирующие порядок регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания. В связи с этим нередко возникали коллизии в правовом регулировании и правоприменении, в ситуации, когда акты указанных органов вводили ограничения при регистрации граждан, которых не предусматривает федеральное законодательство. В настоящее время нормативно-правовое регулирование в сфере регистрации сводится к единому федеральному актов, а также в целях исключения возможности коллизий в правотворчестве и правоприменении в данной сфере.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И ПРЕБЫВАНИЯ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НАРУШЕНИЯМ ПРАВ ГРАЖДАН

2.1. Деятельность государственных органов по противодействию нарушениям прав граждан в связи с отсутствием регистрации по месту жительства и месту пребывания

Законом установлено, что реализация прав граждан не зависит от регистрации, она не может являться условием или служить основанием ограничения прав. Однако данное положение, на мой взгляд, требует анализа. Прежде всего, стоит отметить, что 19 статьей Конституции РФ гарантировано равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Однако действующим законодательством, зачастую региональным, порядок реализации того или иного права связывается с местом жительства гражданина. Так, например, согласно ст. 6 Закона Архангельской области «О социальных пособиях гражданам, имеющим детей»[42] данные пособия назначаются и выплачиваются государственными учреждениями социальной защиты населения по месту жительства семей.[43]

Отсутствие у гражданина регистрации по месту пребывания или жительства порождает для него негативные последствия, поскольку приводит к невозможности реализовать права, а также исполнить обязанности. Кроме того, данное обстоятельство порождает возникновение административной ответственности, предусмотренной ч.1. ст. 19.15 КоАПа РФ[44], в соответствии с которой проживание гражданина без регистрации влечет за собой установленную юридическую ответственность.

в своей работе отмечает позицию о том, что у россиян должны быть равные возможности независимо от места жительства (тем более регистрации) для получения государственных и муниципальных услуг в максимально удобной форме.[45] Однако коллизии продолжают существовать. Так, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ явилась жалоба гражданина Кушнарева, которому Тверской отдел Управления труда и занятости населения отказал в признании его безработным[46]. Норма Федерального закона о занятости населения[47] о признании граждан безработными по месту их жительства трактуется указанными органами таким образом, что регистрация становится обязательным условием для принятия такого решения. Однако Конституционным Судом неоднократно указывалось, что место жительства гражданина может быть установлено на основании других юридических фактов, не связанных с регистрацией.[48] Таким образом, учитывая мнение Конституционного Суда РФ, существует возможность признания граждан безработными независимо от наличия или отсутствия регистрации.

Как дает дальнейшее разъяснение Прокуратура[49], при отсутствии регистрации по месту жительства факт проживания в конкретном населенном пункте может быть подтвержден регистрацией по месту пребывания, а при ее отсутствии - иными документами, которые подтверждают фактическое проживание лица на данной территории (например, из образовательного учреждения, с места работы и др.). Универсальным способом для этих целей является обращение гражданина в суд по месту жительства лица об установлении факта проживания в данном населенном пункте, по правилам особого производства согласно Гражданско-процессуальному кодексу РФ[50]. Кроме того, законодательством установлена важная гарантия обеспечения соблюдения прав граждан, а именно: возможность оспорить в суде решение о незаконном действии или бездействии органа власти или должностного лица (по правилам главы 25 ГПК РФ). Признав требование заявителя обоснованным, суд принимает решение об обязании нарушившего право органа власти или должностного лица устранить нарушение. Таким образом, сотрудниками Прокуратуры дано пояснение о том, что если гражданин проживает в одном населенном пункте, а зарегистрирован в другом или по определенным причинам не имеет регистрации по месту жительства, отказ в реализации его прав по месту фактического проживания является нарушением прав граждан, противоречит закону и может быть оспорен в суде.

В настоящее время, несмотря на замену института прописки институтом регистрации, продолжают возникать нарушения различных прав граждан по причинам, касающимся регистрационного учета. Граждане жалуются на то, что отказ в регистрации или ее отсутствие порождают проблемы, в том числе социального характера. Граждане не могут получить квалифицированную помощь, пенсионное обеспечение, не могут устроиться на работу, получить социальные пособия. Проверка законности полученных отказов является предметом прокурорских проверок, жалобы на нарушения прав являются предметом обращений к Уполномоченному по правам человека в РФ, обжалование отказов – предмет рассмотрения в судах общей юрисдикции Российской Федерации.

Подробнее мне хотелось бы остановиться на нарушениях прав граждан, анализируя которые возможно выявить противоречия между положением закона о том, что регистрация не может служить условием реализации прав граждан, и практикой, которая явно показывает такую зависимость, а также выявить причины данных нарушений. Нарушения в найденных мной судебных решениях, докладах Уполномоченного по правам человека в РФ и актах прокурорских проверок для удобства исследования разделены на 2 части: нарушения каких-либо прав граждан по причине отсутствия у них регистрации по месту жительства и пребывания и деятельность государственных органов по их устранению; нарушения, связанные с отказом в самой регистрации граждан и проблемы правоприменения.

Отсутствие регистрации по месту жительства и пребывания зачастую служит причиной отказа в получении различных пособий, льгот, мер государственной поддержки, а также денежных выплат из бюджета страны. Распространены случаи, когда органы государственной власти субъектов отказывают на основании принятого закона субъекта РФ или органы местного самоуправления на основании принятого ими акта, в котором установлена незаконная зависимость получения социальных пособий от наличия регистрации по месту жительства. За законностью правовых актов осуществляется надзор органами Прокуратуры, в частности, особое внимание уделяется соблюдению законодательства о защите социальных прав граждан.

Так, прокуратурой Костромской области путем внесения протестов в Костромскую областную думу и губернатору области были оспорены положения закона области «О ежемесячном пособии на ребенка в Костромской области» и аналогичное постановление губернатора, устанавливающие зависимость получения ежемесячного пособия на ребенка от наличия регистрации по месту жительства. [51] По аналогичным основаниям был опротестован закон области «О присвоении звания «Ветеран труда» в Костромской области».

Прокуратурой Архангельской области также был принесен протест на постановление Администрации области от 01.01.01 года, согласно которому порядок назначения и выплаты социальных пособий гражданам, имеющим детей, вопреки закону, предусматривал выплату пособий только при наличии у граждан регистрации по месту жительства в Архангельской области.[52] Таким образом, указанным постановлением нарушались права граждан.

Прокуратура Мурманской области выявила нормативные акты, не соответствующие действующему законодательству, содержащие в качестве условия для реализации мер социальной поддержки наличие у граждан регистрации по месту жительства в Мурманской области. [53] В целом прокурорами проводятся проверки законности нормативных актов, в случаях выявления нарушений выносятся протесты, представления об их устранении, зачастую по требованию прокуроров в нормативные акты вносятся изменения. [54]

Прокурорами также направляются исковые заявления в защиту социальных прав граждан, например, о признании за гражданином права на государственные пособия и взыскании невыплаченных сумм пособия с ответчика. [55] Причиной нарушения прав граждан ввиду отказа в назначении и выплате указанного пособия послужило отсутствие постоянной регистрации по месту жительства. По иску другого прокурора судом также было признано право женщины, не зарегистрированной по месту жительства, на получение пособия на детей.[56]

Исковые заявления направляются прокурорами также в защиту прав и законных интересов ветеранов, которым отказано в выплате ежемесячных денежных выплат,[57] и многодетных матерей, которые получили отказы назначении и выплате ежемесячного пособия на детей и предоставлении мер социальной поддержки для многодетных семей по причине отсутствия регистрации.[58] Таким образом, бращение прокуроров в суд с заявлениями является действенной мерой по защите нарушенных прав и интересов граждан, в частности, органами государственной власти и местного самоуправления, в сфере социальных прав по причине отсутствия регистрации.

Обжалование незаконных отказов в ущемлении социальных прав также является предметом обращений непосредственно самих граждан в суд. Так, гражданином в связи с отсутствием регистрации был получен отказ Министерством строительства Хабаровского края в получении социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненным к ним местностей, в выдаче жилищного сертификата на получение жилищной субсидии для приобретения жилого помещения.[59] Районный суд пришел к правильному выводу об удовлетворении требования , о возложении на ответчика обязанности выдать ему жилищный сертификат, таким образом, кассационная жалоба ответчика осталась без удовлетворения.

Нарушения прав граждан в связи с отсутствием регистрации происходят и в сфере жилищных прав. Так, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился преподаватель московского вуза Б., которому было отказано в предоставлении квартиры в рамках городской жилищной программы со ссылкой на то, что у заявителя и членов его семьи не имелось так называемой постоянной регистрации в г. Москве.[60] Однако Уполномоченным было отмечено, что постоянное место жительства гражданина может быть установлено на основе различных юридических фактов, не производных от наличия у него постоянной регистрации. Право гражданина было восстановлено.

Отсутствие регистрации является причиной отказа в праве на получение жилья, обжаловать которые гражданам приходится в суде. Так, гражданином был получен отказ о включении в списки граждан на приобретение жилья взамен сносимого ветхого, причиной послужило отсутствие регистрации по необходимому адресу.[61] Решением Партизанского городского суда Приморского края иск удовлетворен, кассационная жалоба оставлена без удовлетворения.

Другой пример. Гражданкой по причине отсутствия постоянной регистрации был получен отказ от администрации в праве на получение жилья, которого она лишилась в результате землетрясения.[62] Суд удовлетворил исковые требования истца о возложении на администрацию округа обязанности включить ее и детей в список лиц, лишившихся жилья в результате землетрясения, на получение нового жилья.

Отсутствие регистрации по месту жительства явилось причиной отказа нотариуса в выдаче свидетельства о праве на наследство по причине отсутствия у наследодателя регистрации по последнему месту жительства.[63] Суд постановил отказ нотариуса признать незаконным.

Отсутствие регистрации является причиной отказа в реализации избирательных прав. Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было рассмотрено дело.[64] Причиной подачи ответчиком кассационной жалобы явилось удовлетворение иска гражданки К., который был подан к избирательной комиссии об оспаривании неправомерных действий, в результате которых ей было отказано во включении в списки избирателей по мотиву отсутствия у нее регистрации в Тульской области. Верховный Суд РФ оставил кассационную жалобу председателя окружной избирательной комиссии без удовлетворения. Избирательными комиссиями субъектов принимаются постановления с целью создать условия для реализации избирательных прав гражданами, не имеющих регистрации по месту жительства.[65]

При приеме на работу права граждан зачастую нарушаются, поскольку объявления о вакантных должностях содержат требования о наличии местной регистрации. Таким образом, ее наличие является условием для реализации трудовых прав граждан. Так, Прокуратурой Октябрьского района г. Кирова были установлены факты отказа в принятии на работу граждан, направляемых службой занятости населения, ввиду отсутствия регистрации по месту жительства, а также по возрасту[66]

Права граждан при трудоустройстве на работу, а также вопросы о законности наличия в требования к соискателю регистрации являются предметом консультаций экспертов, а также разъяснений Пленума Верховного Суда РФ. В частности, гражданином был задан вопрос о возможности приема на работу гражданина без регистрации по месту пребывания в г. Москве, если он имеет регистрацию по месту жительства в другом субъекте Российской Федерации.[67] Экспертом был дан аргументированный ответ со ссылками на нормы действующего законодательства о том, что прием на работу в г. Москве гражданина РФ, который имеет регистрацию по месту жительства в другом субъекте РФ и не имеет регистрации по месту пребывания в г. Москве, правомерен. Отказ организации в заключении трудового договора с таким лицом является незаконным, поскольку противоречит законодательству РФ.

Кроме того, Пленумом Верховного Суда РФ было принято Постановление «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»[68], в 11 пункте которого указано, что отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотиву отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения работодателя является незаконным, поскольку нарушает права граждан.

Отсутствие регистрации порой служит причиной отказа гражданам в сфере медицинского обслуживания. Так, по требованию прокурора Республики Карелия условие наличия регистрации по месту жительства в типовых правилах медицинского обслуживания были признаны противоречащими федеральному законодательству и отменены[69]. В прокуратуре республики считают незаконным требование регистрации по месту жительства при оказании медицинской помощи населению, таким образом, реализация права граждан на медицинское обслуживание не должна зависеть от ее наличия или отсутствия.

Нарушение прав граждан в сфере образования, а именно при устройстве детей в дошкольные и школьные учреждения, также часто являются предметом обращения прав граждан в органы прокуратуры.[70] В связи с многочисленными отказами в приеме в школы и дошкольные учебные учреждения, Прокуратурой были даны разъяснения законодательства. В частности, Прокуратурой Архангельской Области было разъяснен вопрос о неправомерности отказа в приеме ребенка в школу из-за отсутствия регистрации по месту жительства[71], а также о том, что право ребенка на получение дошкольного образования не зависит от регистрации по месту жительства[72] с целью правового просвещения населения. Проанализировав указанные разъяснения и акты прокурорских проверок, можно сделать вывод о том, что отказы в приеме детей в школьные и дошкольные учреждения по причине отсутствия регистрации недопустимы, поскольку нарушают конституционное право граждан на получение образования. В Уставах данных учреждений зачастую присутствуют незаконные требования о наличии у граждан регистрации, однако действующее законодательство обеспечивает гарантии получения образования детьми, фактически проживающими в непосредственной близости от школ и детских садов, независимо от ее наличия. Не проживающим на данной территории гражданам может быть отказано в приеме их детей только по причине отсутствия свободных мест в учреждении. Особое внимание должно быть уделено детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим у родственников без регистрации по месту жительства или пребывания, чтобы они не были ущемлены в реализации прав на образование, медицинскую помощь. [73]

Подводя итог данному параграфу, можно сделать вывод о том, что в настоящее время Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» провозглашает принцип о том, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, однако на практике он зачастую не работает. Институт регистрации играет роль условия, которое дает гражданам возможность реализовывать другие права, вопреки закону. Рассмотрев и проанализировав вышеуказанные судебные решения, жалобу к Уполномоченному по правам человека в РФ, а также акты прокурорских проверок, можно сделать следующие выводы: нарушения прав граждан по причине отсутствия регистрации происходят в сфере жилищных, социальных, наследственных, трудовых, избирательных прав, прав граждан на медицинское обслуживание, на образование.

В частности, защита социальных прав, в частности выплата различных пособий, денежных выплат, оказание мер государственной поддержки, предоставление льгот, очень часто становятся предметом проверок Прокуратуры и обращений граждан в суд и к Уполномоченному, поскольку права в данной области часто нарушаются. Это связано, в частности, с тем, что законодательные органы субъектов или органы местного самоуправления приминают акты, в которых установлены условия выплаты пособий и прочих выплат только при наличии регистрации в данном субъекте или муниципальном образовании. Помимо самих граждан, прокуроры зачастую защищают их интересы и незаконно ущемленные права в суде.

Нарушения происходят в сфере жилищных прав. Граждане получают отказы в предоставлении жилья в рамках государственных жилищных программ помощи в субъекте, отказы о включении в списки граждан на приобретение жилья взамен сносимого ветхого жилья, отказы в праве на получение жилья, которого граждане лишились в результате землетрясения, а также в других случаях. Причиной служит отсутствие регистрации по месту жительства, однако постоянное место жительства гражданина может быть установлено на основе различных юридических фактов, не производных от наличия у него постоянной регистрации. В области наследственных отношений происходят нарушения прав граждан, в частности, по причине отказа нотариуса выдать свидетельство о наследстве ввиду отсутствия у наследодателя регистрации по последнему месту жительства.

По причине отсутствия регистрации происходят нарушения избирательных прав граждан. Они получают отказ о включении в списки избирателей по мотиву отсутствия регистрации в субъекте РФ. Во многих субъектах избирательными комиссиями принимаются соответствующие постановления для того, чтобы помочь гражданам, не имеющих регистрации, реализовать свои избирательные права. Происходит дискриминация при трудоустройстве граждан по признаку наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Требование о наличии местной регистрации как условие приема на работу является неправомерным и противоречит действующему законодательству.

Отсутствие регистрации порой служит причиной отказа гражданам в сфере медицинского обслуживания, а также порождает нарушения прав граждан в сфере образования, а именно при устройстве детей в школы и дошкольные детские учреждения.

Таким образом, регистрация является юридическим фактом, с наступлением которого связано возникновение административных правоотношений, однако она не должна носить разрешительного характера и являться условием, необходимым для возникновения правоотношений в других областях, не связанных с процедурой регистрации, и возможности реализации прав гражданами Правоприменительные органы зачастую делают регистрацию таким юридическим фактом, что порождает нарушения, в том числе исследованные в данной работе.

2.2. Проблемы правоприменения в сфере регистрации по месту жительства и месту пребывания

Нарушения прав граждан происходят также в связи с отказом в постановке их на регистрационный учет должностными лицами, ответственными за регистрацию, и также органами регистрационного учета. Отказ, в свою очередь, может быть обусловлен несколькими причинами.

Одной из причин нарушения прав граждан является обстоятельство, что на практике должностные лица, ответственные за регистрацию, а также должностные лица органов регистрационного учета запрашивают дополнительные документы, предоставление которых для процедуры регистрации не предусмотрено действующим законодательством. Например, документы о том, что дом является жилым, технический паспорт на жилое помещение или справку о том, что квартира муниципальная, справку об отсутствии задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг. Данные нарушения были выявлены в результате проведения проверок прокуратурой Правобережного района Липецкой области[74] и прокуратурой республики Карелия.[75] Таким образом, в правовых актах определен исчерпывающий перечень документов, которые гражданин обязан предъявить при регистрации по месту жительства, расширительному толкованию он не подлежит, предъявление дополнительных требований является незаконным. Незаконные действия должностных лиц препятствуют гражданам в исполнении обязанности регистрироваться.

Жалоба в связи с незаконным отказом сотрудников органа регистрационного учета явилась предметом обращения к Уполномоченному по правам человека РФ.[76] Из материалов жалобы следовало, что гражданка Ш. является собственником квартиры, обремененной ипотекой на основании кредитного договора. Ее обязывали представить согласие банка на регистрацию членов ее семьи. Посчитав, что такое требование основано на неверном толковании норм закона, Уполномоченный обратился к начальнику отдела УФМС России по Московской области Домодедовского района с рекомендацией об устранении выявленного нарушения, что и было сделано: членов семьи Ш. зарегистрировали по месту жительства.

Отказ в постановке на регистрационный учет происходит также по причине отсутствия уполномоченного лица, ответственного за регистрацию, который не был назначен управляющей компанией в многоквартирном доме. Таким образом, это привело к нарушению законодательства, а также прав и интересов граждан. [77]

Отказ в регистрации происходит по причине совершения неправомерных действий сотрудниками органов регистрационного учета. Так, несовершеннолетней , оставшейся без попечения родителей, после окончания пребывания в детском государственном учреждении в результате неправомерных действий сотрудника местной администрации был получен отказ в регистрации по месту жительства.[78] Прокуратурой были выявлены и другие факты, связанные с отказом в регистрации гражданина по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством.[79] Таким образом, орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина не позднее трех дней со дня предъявления им необходимых документов на регистрацию.

Нарушения прав граждан происходят также по причине принятия муниципальными органами и должностными лицами незаконных актов. Так, несовершеннолетнему гражданину было отказано в регистрации со ссылкой на постановление мэра Невельского муниципального района, которым временно был приостановлен прием от граждан и организаций заявлений о регистрации в жилых домах г. Невельска в связи с решением комиссии по чрезвычайным ситуациям.[80] Однако законодательством ограничений прав граждан на регистрацию по месту жительства в зависимости от возникновения чрезвычайной ситуации не содержат.

Таким образом, проанализировав данные примеры, можно сделать вывод о том, что нарушения прав граждан возникают не только в связи с невозможностью реализовать какие-либо права ввиду отсутствия регистрации, но и по причине отказа в самой регистрации граждан в результате неправильного правоприменения норм права должностными лицами, ответственными за регистрацию, и также органами регистрационного учета. Это может происходить путем предъявления незаконных требований представить дополнительные документы, не предусмотренные нормативными актами, неправомерных действий должностных лиц, ответственных за регистрацию, и органов регистрационного учета, принятия неправомерных актов органами исполнительной власти и местного самоуправления, ограничивающих права граждан на регистрацию по месту жительства.