Правовая природа института регистрации по месту жительства и пребывания в современной России (стр. 1 )

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(РГГУ)

ИСТОРИКО-АРХИВНЫЙ ИНСТИТУТ

ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ, ПОЛИТОЛОГИИ И ПРАВА

Кафедра истории и теории государства и права

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ИНСТИТУТА РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И ПРЕБЫВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 030501 «Юриспруденция»

Дипломная работа студентки 5-го курса очной формы обучения

Допущена к защите на ГЭК Заведующий кафедрой канд. юрид. наук, доц. _______________ «___» ________ 2013 г.

Научный руководитель канд. юрид. наук, доц. ______________

Москва, 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………….……..3

Глава 1. Нормативно-правовое регулирование в сфере регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания ……………………………………………...10

1.1.  Правовая природа и место института регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в системе российского права……………………10

1.2.  Законодательные основы и подзаконное регулирование в сфере института регистрации граждан по месту жительства и пребывания…………………………18

Глава 2. Проблемы правоприменения в сфере регистрации по месту жительства и пребывания и противодействие нарушениям прав граждан…….............................30

2.1.  Деятельность государственных органов по устранению нарушений прав граждан в связи с отсутствием регистрации по месту жительства и месту пребывания…………………………………………………………………………….30

2.2.  Проблемы правоприменения в сфере регистрации по месту жительства и месту пребывания……………………………………………………………………..42

Глава 3. Перспективы развития правового регулирования в сфере регистрации прав граждан по месту жительства и пребывания..…………………………………………………………...........................55

3.1. Совершенствование правового регулирования в сфере регистрации граждан по месту жительства и пребывания………………………………………………….55

3.2. Совершенствование правоприменительной деятельности в сфере регистрации граждан по месту жительства и пребывания………………………………………62

Заключение…………………………………………………………………………….72

Список источников и литературы……………………………………………………77

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы миграции населения существуют во всех государствах. Для Российской Федерации возможность регулирования многомиллионной миграции населения в пределах территории страны без нарушения прав, включая конституционные права граждан, является одной из основных и сложнейших задач государства. В рамках исследуемой темы мной будут рассмотрены проблемы, возникающие в процессе внутренней миграции, связанные с регистрационным учетом граждан РФ по месту жительства и пребывания.

По сравнению с Советским Союзом, отношение государства к целям регулирования передвижения граждан изменилось с тотального контроля на учет, вследствие этого стала возможной замена института прописки, существовавшего ранее, институтом регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания. Одна из его задач - обеспечение необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, однако и на сегодняшний день мы сталкиваемся с тем, что целью регистрации во многом становится административно - надзорная, присущая прописке.

Актуальность исследования института регистрации граждан по месту жительства и пребывания обусловлена, в первую очередь, не совершенством законодательного регулирования. Поскольку статья 72 Конституции Российской Федерации относит административное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ также получили право регулировать вопросы регистрации граждан по месту их пребывания и жительства. Нередко возникают коллизии в правовом регулировании и практике правоприменения, в ситуации когда, например, правовые акты органов государственной власти субъектов РФ вводят ограничения при регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, которых не предусматривает федеральное законодательство, придавая регистрации разрешительный характер (вместо уведомительного, установленного на федеральном уровне).

Актуальность исследования также обусловлена тем, что по своей природе регистрация представляет собой административно - правовые отношения, однако на практике этот институт играет роль некого условия, юридического факта, при регулировании правоотношений в других областях. Зачастую ограничение прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, трудовых и иных правоотношений происходит по причине отсутствия регистрации, что является грубым нарушением закона. Во многом сложившаяся ситуация связана и с тем, что должностные лица и организации нередко связывают штамп в паспорте с возможностью осуществления прав гражданами, наглядно показывая низкий уровень правовой культуры и создавая проблемы в реализации прав.

В последние годы все чаще можно услышать дискуссии о судьбе института регистрации по месту жительства и пребывания в будущем. Одни склоняются к его упрощению, другие, наоборот, к ужесточению. Это является доказательством того, что тема имеет большую актуальность в обществе, поскольку касается всех и каждого. Считаю актуальным выявление перспектив развития правового регулирования в сфере регистрации граждан, поскольку в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся несколько законопроектов, нормами которых предложено внести изменения в основные акты, регулирующие отношения в области регистрационного учета. В вопросе выявления перспектив развития и совершенствования правового регулирования стоит отметить необходимость учета приемлемого международного опыта правового регулирования в сфере миграции для российского законодательства.

Научная новизна. Исследование правового регулирования и управления в сфере передвижения граждан РФ по территории нашего государства ранее в основном проводились в рамках анализа паспортной системы, направленной на обеспечение контроля такого передвижения. В период 1960-х – 1980-х годов XX столетия было написано большинство работ[1], которые посвящены регулированию отношений в области паспортной системы и учета граждан, поэтому в настоящее время они утратили актуальность. Однако для проведения современных исследований правового регулирования регистрационного учета эти работы являются необходимой научной и методологической основой.

До настоящего времени институт регистрации изучался либо только в рамках исследования права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; либо в контексте регулирования миграции иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; либо с позиции защиты границ государства от незаконных мигрантов. По существу регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания, как самостоятельный институт с позиций конституционного и административного права комплексно до сих пор не рассматривался, хотя от его надлежащего осуществления во многом зависит защита прав граждан на выбор места жительства и пребывания, других конституционных прав, а также обеспечение эффективного регулирования всех процессов миграции.

Кроме того, мной проанализированы законопроекты, вносящие изменения в правовое регулирование в сфере регистрации граждан, а также недавно опубликованный приказ ФМС РФ о новом Административном регламенте по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ[2], который еще не являлся предметом научного анализа. Мной исследована и классифицирована судебная практика по защите прав граждан в сфере регистрации, материалы по фактам проверок органов Прокуратуры, доклады Уполномоченных по правам человека, которые раньше также не были предметом научного анализа.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере права человека на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Предметом исследования является правовой институт регистрации граждан по месту жительства и пребывания, практика его реализации.

Целью моей работы является определение перспектив развития и направлений совершенствования регулирования в сфере института регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания.

Для достижения данной цели мне необходимо разрешить несколько задач:

1.  Выявить правовые основы регистрации по месту жительства и пребывания;

2.  Исследовать сложившуюся практику применения, выявить проблемы реализации прав граждан;

3.  Определить основные направления судебной и административной практики по защите прав граждан в связи с нарушениями, государственной защите прав, классифицировать их;

4.  Проанализировать перспективы развития правового регулирования в сфере регистрации, выявить направления его совершенствования.

Методология исследования. Поставленные задачи разрешены посредством определенных методов и приемов, к которым относятся:

1.  Метод анализа и синтеза (в частности, для анализа судебной практики, материалов по фактам проверок органов Прокуратуры, докладов Уполномоченных по правам человека с дальнейшим обобщением полученной в ходе исследования информации);

2.  Историко - правовой (с целью исследования правовой природы института регистрации на основе анализа и выявления отличий от института прописки);

3.  Сравнительно - правовой (сопоставление федерального и регионального законодательства, законов и подзаконных актов с целью выявить коллизии, противоречия в правовом регулировании);

Источниковая база исследования. Правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы и законы Российской Федерации. К законам РФ, прежде всего, относится Закон о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ[3]. Источниками также являются подзаконные нормативно-правовые акты: указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, прежде всего, постановление о правилах регистрации граждан РФ[4], приказы Федеральной миграционной службы РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты СССР. Также источниками исследования являются нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, в частности, региональные законы и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ. При исследовании правоприменительной практики использованы материалы прокурорских проверок, судебная практика судов общей юрисдикции, Конституционного Суда РФ в области регистрации, доклады Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.

Теоретическая база исследования опирается на труды известных ученых по правам человека, конституционному и административному, таких как: , , и других. Диссертационное исследование об административном регулировании регистрации граждан Российской Федерации[5] является единственной диссертацией в области исследования института регистрации, однако проблемы автором работы рассмотрены только с позиций административного права, комплексное исследование правового регулирования в сфере регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства отсутствует. Некоторые вопросы, связанные с правовым регулированием отношений в области регистрационного учета и проблемами реализации освящены в статьях научных юридических журналов[6].

Теоретическая и практическая значимость работы. Данный институт будет рассмотрен не только с позиции узкого административного подхода, который сводит всю проблему к процедуре регистрации, но и конституционного права – с позиций соблюдения прав и свобод человека (свободы передвижения, права на выбор места пребывания и жительства, права на образование, права на труд и других прав). Выявлена правозащитная практика. С практической точки зрения будут предложены варианты совершенствования правового регулирования в области регистрационного учета. Результаты исследования могут использоваться в научных и учебных целях для повышения осведомленности о проблемах института регистрации, преподавания в рамках административного и конституционного права.

Структура работы. Структура дипломной работы обусловлена характером поставленной цели, логикой изложения материала, является отражением поставленных задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав: в первой главе рассмотрена теоретическая часть, исследовано нормативно-правовое регулирование в сфере регистрации граждан по месту жительства и пребывания (в ней объединены два параграфа), во вторая глава посвящена проблемам правоприменения в сфере регистрации по месту жительства и пребывания и противодействию нарушениям прав граждан (объединено два параграфа), в третьей главе представлены перспективы развития института регистрации и пути совершенствования правового регулирования и правоприменительной деятельности в сфере регистрации граждан (объединено два параграфа), а также заключения и библиографического списка источников и литературы.

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ

1.1.  Правовая природа и место института регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в системе российского права

В настоящее время у любого государства существует проблема количественного и качественного учета населения. Для такого государства, как Россия, имеющего обширную территорию, многонациональный состав, большое количество субъектов внутри страны, данная проблема является особенно актуальной. Решению данной задачи служит система государственной регистрации граждан по месту пребывания и жительства.

Регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания является одним из институтов административного права. Как любой институт государственной регистрации, он основан на императивном методе регулирования, принятие акта регистрации опирается на властные полномочия представляющего исполнительную власть субъекта. Кроме того, исключительно органы исполнительной власти осуществляют подзаконное регулирование регистрационных отношений, что также говорит об административно-правовой природе института регистрации. Регистрацию можно определить как юридический факт, с наступлением которого административно-правовая норма связывает возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений.
Регистрационный учет граждан является составным элементом паспортно - регистрационной системы, действие которой направлено, в частности, на регулирование передвижения российских граждан. Раньше одним из главных институтов паспортной системы являлся институт прописки, существовавший в СССР с 1932 года и являвшийся предшественником института регистрации. Этот институт формально утратил свое значение с принятием Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон о свободе передвижения или Закон № 000-1).

Закон ввел вместо института прописки регистрационный учет граждан, признав за каждым гражданином право на выбор места жительства и пребывания. Он во многом отличается от прописки, в частности, по условиям, характеру, основаниям. Как отмечает в своей работе , прописка давала ее владельцу право проживать в конкретном населенном пункте, закрепленном в прописке, и в течение указанного в ней срока.[7] В свою очередь регистрационный учет, в частности, является совокупностью правовых предписаний, которые устанавливают порядок регистрации и учета граждан России, их передвижения как внутри страны, так и при выезде в другие государства.[8]

Как можно заметить, в рассматриваемых правовых институтах существуют схожие моменты, но вместе с тем они имеют различный характер. Так, прописка носила разрешительный характер, поскольку государственные органы были уполномочены давать гражданину разрешение на прописку в определенном населенном пункте. Граждане были лишены всякой возможности определять свое место жительства помимо воли государства. Для получения прописки необходимо было соблюсти ряд требований, значительный объем которых давал возможность органам внутренних дел решать вопрос о ее предоставлении или отказе в ней. Кроме того, право на приобретение жилплощади подтверждалось пропиской. Ее отсутствие служило основанием для ограничения реализации гражданином своих прав и свобод, например, при принятии на работу.

Изменение взаимоотношений между личностью и государством в конце XX века в результате экономических и политических реформ, провозглашение прав и свобод человека как главной ценности в государстве, несомненно, повлекли изменения в подходе к построению системы учета населения. В связи с этим характер регистрационного учета стал уведомительным, что является его значительным отличием от прописки. Институт прописки был введен для осуществления тотального контроля за передвижением граждан, однако, институт регистрации негласно оставляет за собой функцию средства контроля за передвижением населения, осуществление которой должно происходить в рамках закона и в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.

В Постановлении Конституционного Суда 1996 года подчеркивалось, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности.[9] Наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения прав и свобод граждан. Можно сказать, что сущность регистрации гражданина состоит исключительно в фиксации факта его нахождения в определенном месте.[10] В таком случае, регистрация не будет являться ограничением права граждан на выбор места жительства и пребывания. Кроме того, одной из главных задач регистрационного учета является обеспечение необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, помимо указанного права.

Определяя место института регистрации граждан в системе российского права, необходимо отметить, что регистрационный учет граждан РФ нормативно закреплен и является главной составляющей частью Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Таким образом, законодатель, принимая данный закон, закрепил неразрывную связь института регистрации с правом граждан на выбор места жительства (пребывания). Данное право находит свое отражение, в том числе, в регистрационном учете граждан.

В Конституции РФ 1993 года[11] право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ч.1 ст. 27 Конституции РФ) нормативно оформилось, стало одним из основополагающих конституционно закрепленных прав и свобод. Оно установлено в соответствии с Всеобщей Декларацией прав человека 1948 года (ст.13)[12] и Международным Пактом о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 12).[13]

Права и свободы индивида - это условия его жизнедеятельности, та мера свободы, которая позволяет совмещать ее со свободой других людей.[14] Государство юридически оформляет естественные права человека, закрепляет объем прав, связанный условиями социальной взаимосвязанности людей, уровнем экономического развития общества. Права человека являются субъективными правами, закрепленными в конституциях и законах, однако их закрепление в законодательстве должно означать не потенциальные, а реальные возможности индивида пользоваться определенными благами, совершать действия в порядке и границах, обозначенных в законе.

Право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания относится к категории личных прав и свобод, что неслучайно. Эти права и свободы являются, по своей сущности, правами и свободами человека, т. е. каждого, не увязаны напрямую с принадлежностью к гражданству государства, не вытекают из него.[15] Личные права, в том числе рассматриваемое право, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Наконец, это такие права, которые необходимы для охраны достоинства человека как личности, его свободы, связаны с его индивидуальной, частной жизнью, служат незаменимым условием для обеспечения естественных потребностей личности.

В соответствии с Конституцией РФ данное право означает беспрепятственное перемещение лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации, пересечение границ субъектов РФ и муниципальных образований, свободный выбор места временного пребывания и постоянного жительства. Ранее право выбора места жительства не могло быть фактически реализовано, так как отсутствовало в советских конституциях, был установлен тоталитарный режим, который стремился ограничить свободу передвижения, предписывая определенное место жительства в целях установления жесткого контроля над личностью. Существовавшая с 1932 г. прописка и ее регламентированные правила приводили к тому, что человек фактически не мог свободно решать вопрос о своем месте жительства.

В настоящее время правовые препятствия по реализации этого права во многом устранены. Одним из основополагающих актов, регулирующих отношения в данной области, является упомянутый ранее Закон РФ от 01.01.01 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Регистрационный учет является одним из составляющих элементов данного права, поэтому считаю необходимым более подробно остановиться на понимании права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, а также проблемах его реализации, что будет иметь практический смысл и для института регистрации.

Названное право находит свое осмысление в научной юридической литературе. в своей статье отмечает[16], что в настоящее время свобода передвижения является уже не только естественной потребностью человека, но и необходимым условием достижения социальных благ, например, права на труд, на отдых и других. Свобода выбора места жительства зачастую служит одним из способов сохранить важнейшие для человека права: на жизнь, обеспечить свое достойное существование. в рамках указанного права акцентирует внимание на исполнении государством, всеми юридическими и физическими лицами обязанности по его соблюдению, а также на правомочии обращаться за государственной или общественной защитой в случае нарушения этих обязанностей. [17]

в своей работе[18] под свободой передвижения и выбором места жительства понимает естественно возникающую, неотъемлемую, законодательно закрепленную и гарантированную возможность человека пользоваться благом в виде беспрепятственного перемещения по территории страны, где он законно находится, а также его беспрепятственного временного или постоянного проживания в лично им определяемом месте. Соответственно, в данном случае автор выделяет социальные блага как возможность свободно перемещаться, как возможность выбора места постоянного и временного проживания.

Каждое из данных анализируемых прав имеет отдельный объект, следовательно, может быть реализовано отдельно от других. Такая позиция отражена и в Постановлении Конституционного Суда РФ, который под содержанием права на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания понимает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания 3) свободу выбора места жительства.[19] Таким образом, рассматривая данные возможности, можно характеризовать их и как «Единое право», так и совокупность, несколько «прав». Основной Закон РФ в статье 27 закрепляет правовые возможности как самостоятельные, но все же взаимосвязанные и взаимозависимые, поэтому будет лучше рассматривать их в системном единстве.

Из сказанного следует, что право на выбор места жительства и пребывания является личным правом человека и гражданина, в соответствии с которым каждый имеет право проживать в определяемом им месте на территории государства. Регистрационный учет, обладая уведомительным характером, не должен являться ограничением данного права, его сущностью должна являться фиксации факта нахождения граждан в определенном месте. Органы, осуществляющие регистрационный учет, по закону не могут отказывать гражданину в возможности реализации его прав в том месте, который он выбрал.

Логичным является предположение, что одного лишь провозглашения прав, свобод, обязанностей личности не достаточно для того, чтобы определить правовой статус гражданина. В повседневной жизни он нуждается в реальных гарантиях и практической реализации. Сфера государственного управления является широким полем для реализации прав и свобод, закрепленных действующим законодательством, поскольку основная функция исполнительной власти - проведение в жизнь требований различных законов.[20] Конституционное право граждан свободно передвигаться по территории России, выбирать место пребывания и жительства также реализуется в соответствии с нормами административного права.

Между соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами складываются административно - правовые отношения, в которых зачастую реализуются субъективные права граждан. Также стоит отметить, что субъекты исполнительной власти регулируют деятельность государственных (и негосударственных) учреждений и предприятий, в которых работают миллионы людей. Зачастую именно там реализуются предоставленные гражданам субъективные права в различных областях: труда, здравоохранения, образования, социального обслуживания, жилищно - коммунального хозяйства и т. д. Наконец, специальные правоохранительные органы включаются в механизм исполнительной власти. Одна из их центральных задач - контроль над обеспечением конституционных прав граждан, так и осуществление мер по их защите. [21]

Итак, обеспечение тех или иных прав и свобод в значительной мере осуществляется в сфере исполнительной власти и государственного управления. В конституционных нормах общий статус гражданина получает, по сути, свое политико - юридическое выражение, в то время как административно - правовые нормы закрепляют их конкретный юридический статус. Конкретизация общего правового статуса происходит, в частности, в административно - правовом статусе гражданина. Он складывается из совокупности конституционных прав и свобод, а также иных прав, предоставляемых гражданам законами и подзаконными актами, а главное - гарантированных ими. Стоит отметить, что, во-первых, детализацию и конкретизацию конституционные права и свободы получают в сфере действия административно - правовых норм, во-вторых, эти нормы образуют систему наибольших гарантий. Таким образом, право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания находит свое отражение, в том числе, в регистрационном учете граждан. Определенность в вопросе местонахождения граждан на территории Российской Федерации призван достигать институт регистрации по месту пребывания и жительства. Являясь правопреемником института прописки, регистрация по своему характеру от нее отличается, поскольку призвана носить уведомительный характер. Основное ее предназначение состоит в том, чтобы зафиксировать факт нахождения гражданина в определенном месте. В отличие от прописки, по содержанию регистрационный учет является более широким, позволяя гражданам в пределах страны наиболее полно реализовывать свое конституционное право на свободу передвижения. Кроме того, отсутствие прописки служило основанием для ограничения реализации гражданином своих прав и свобод, в то время как одна из задач регистрационного учета - обеспечение необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, однако и на сегодняшний день мы сталкиваемся с тем, что целью регистрации во многом становится административно - надзорная, присущая прописке. Институт регистрации граждан по месту жительства и пребывания следует рассматривать с позиций и на стыке конституционного и административного права, однако он требует самостоятельного осмысления.

1.2.  Законодательные основы и подзаконное регулирование в сфере регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания

Право граждан на выбор места жительства и пребывания связано с институтом регистрации. Как было отмечено в предыдущей главе, закрепление этого права в Конституции РФ позволило признать его одним их основополагающих прав.

Конституционное право выбора места пребывания и жительства регулируется Законом РФ от 01.01.01 года № 000-1 «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». С одной стороны, он закрепляет и регулирует установленные Конституцией положения, с другой, в данной области отношений предопределил их, поскольку был принят незадолго до самой Конституции. Несмотря на изначальные существенные недостатки закона, его принятие можно считать значительным шагом вперед, поскольку в нем закреплено положение о том, что регистрация не является правообразующим фактором, то есть ее отсутствие или наличие не могут служить основанием для ограничения или условием для реализации прав и свобод граждан, предусмотренной Конституцией и законами.

В 3 статье Закона установлены цели регистрационного учета: 1) обеспечение необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод; 2) исполнение им обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством. Первая цель связана с возможностью гражданами осуществлять свои права, у второй - правоохранительная цель. В указанной статье закреплено правило о том, что граждане РФ имеют обязанность регистрироваться по месту жительства и пребывания в пределах страны. Законом также установлено, что ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона. В частности, реализация данного права может быть ограничена в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия и т. д. В отношении лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, закон устанавливает, что они имеют право на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания в пределах Российской Федерации, если законно находятся на территории нашего государства.

В законе закреплены основные понятия: «место пребывания» и «место жительства», принципы регистрации и снятия с регистрационного учета граждан по месту пребывания, необходимые для регистрации гражданина по месту жительства документы, особенности регистрации гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу России, ведущего кочевой (полукочевой) образ жизни и др. Данный закон является основополагающим, в нем был впервые нормативно закреплен институт регистрации, введено понятие «регистрационный учет», установлены основные нормы (например, обязанность граждан РФ регистрироваться по месту жительства и пребывания), во исполнение которых в дальнейшем были приняты подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти.

На федеральном уровне во исполнение Закона о свободе передвижения и установление механизма его реализации Правительством РФ было принято Постановление «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»[22] (далее - Правила регистрации). Правила регистрации в полной мере регламентируют требования для регистрации граждан РФ по месту жительства и пребывания, регистрацию некоторых особенных категорий граждан по месту жительства и пребывания (военнослужащих, граждан, проживающих на территории монастырей, храмов, граждан, относящихся к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущих кочевой образ жизни и др.), а также порядок снятия граждан с регистрационного учета. Кроме того, установлен перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Во исполнение данных Правил регистрации Федеральной Миграционной службой РФ был принят Приказ от 01.01.2001 года № 000[23], который в настоящее время утратил силу в связи с принятием Приказа ФМС России от 01.01.2001 года № 000 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»[24] (далее - Административный регламент). В нормах регламента закреплены положения об органах регистрационного учета, требования к порядку предоставления государственной услуги (срок, описание результата и др.), требования к комплектам документов, административные процедуры по регистрации по месту жительства и пребывания и другие нормы. Особенностью регламента являются Приложения, содержащие утвержденные форм документов (заявления о регистрации по месту жительства, по месту пребывания, карточек регистрации, листков статистического учета прибытия и др.). Ранее указанных Приказов ФМС РФ действовал Приказ Министерства внутренних дел от 01.01.2001 года № 000[25]. Одно из его отличий - ранее за регистрацию граждан по месту жительства взималась государственная пошлина в размерах, предусмотренных Законом Российской Федерации «О государственной пошлине» (который также утратил силу). Однако и в настоящее время мной выявлены случаи, когда происходит нарушение данной нормы, т. е. происходит взимание платы за регистрацию. Так, Думой городского округа Верхний Тагил четвертого созыва (на сорок первом заседании) было принято решение от 01.01.2001 года № 41/16, в котором утверждена стоимость услуг по постановке на учет и снятию с регистрационного учета граждан по месту жительства и пребывания в городском округе Верхний Тагил на 2011 год.[26] В частности, в примечании к данному решению указано, что при одновременном снятии и постановке на учет в пределах данного городского округа взимается плата в одинарном размере - 269 рублей. В результате проведения прокурорской проверки также были выявлены другие нарушения, связанные с взиманием с граждан платы за предоставление должностными лицами, ответственными за регистрацию, услуг по регистрации граждан РФ по месту жительства и пребывания.[27] Таким образом, установленная возмездная стоимость оказания услуг по постановке на регистрационный учет и снятия с него является нарушением законодательства: статья 37 Административного Регламента устанавливает, что регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства и пребывания в пределах РФ производится бесплатно.

На мой взгляд, важным также является отметить, что недавно в порядке регистрации граждан РФ произошли изменения (этот анализ будет актуален и при обсуждении перспектив развития института регистрации). Прежде всего, следует сказать, что с 1.06.2010 года через государственный портал *****[28] граждане имеют возможность встать на регистрационный учет по месту пребывания. На сайте управления Федеральной Миграционной службы по Новосибирской Области содержится публикация «ФМС России предоставляет новые Интернет – услуги»[29]. Изначально порядок регистрации граждан по месту пребывания через сайт ***** регулировался только Письмом Федеральной миграционной службы РФ[30], затем 11.11.2011 года Постановлением Правительства РФ[31] были внесены изменения в Постановление о Правилах регистрации. К ныне действовавшему порядку, предусматривающему личное обращение гражданина с заявлением, появилась закрепленная федеральным законодательством возможность для граждан уведомить о месте и сроке своего пребывания, подав заявление по почте или в электронной форме через «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», а с 1.года и по месту жительства.