Правовая природа института регистрации по месту жительства и пребывания в современной России (стр. 3 )

Однако проблема порой заключается в том, что гражданин, обладая правом на выбор места жительства и пребывания, в определенных случаях просто не может получить регистрацию, в основном, в силу тех обстоятельств, что он проживает в не жилом помещении. Поскольку реализация права граждан на выбор места жительства и пребывания заключается в выборе места жительства (пребывания) на территории нашей страны, важное значение для определения объема данного права имеет значение понимание содержания понятий места жительства и пребывания как с точки зрения Основного закона Российской Федерации и законодательства, так и с точки зрения правоприменительной практики. Стоит отметить, что в различных отраслях законодательства отсутствует единая трактовка понятий «место пребывания» и «место жительства», что позволяет правоприменительным органам при осуществлении регистрации граждан по-разному интерпретировать нормативно-правовое содержание этих категорий. Отказывая в регистрации, ссылаются на жилищное, семейное, гражданское законодательство.[81]

Соглашусь с тезисом о том, что проблемы, связанные с регистрацией граждан, возникают, в большей степени, из-за узкой нормативно-правовой трактовки категорий «место жительство» и «место пребывания». В Законе РФ о свободе передвижения данные категории связаны с наличием жилого помещения, которое отвечает определенным требованиям в соответствии с Жилищным[82] и Гражданским кодексами РФ.

По мнению Миролюбовой, значительное влияние на содержание понятий «место жительства» и «место пребывания» оказал тот факт, что указанный Закон был принят раньше Конституции 1993 года. В нашем государстве свободного передвижения исторически практически никогда не существовало, поэтому в данном Законе акцент был сделан, прежде всего, на замену 2 институтов: разрешительной прописки институтом регистрации, призванным носить уведомительный характер. Можно предположить, что законодатель связал определения места пребывания и жительства с жилым помещением с целью облегчить государству возможность производить административный учет граждан по месту пребывания и месту жительства.

Наше современное законодательство содержание права на выбор места жительства фактически сводит к выбору только жилого помещения. Вместе с тем, право на выбор места жительства должно заключаться в выборе гражданином места своего постоянного (преимущественного) проживания, которым может являться то место (то есть ограниченное земельное пространство в пределах страны), с которым гражданин связывает реализацию своих жизненных потребностей.

Кроме того, в Конституции РФ не установлена связь права на выбор места жительства (пребывания) исключительно с жилым помещением. Российская Федерация является многонациональным государством, где, как отметил Конституционный Суд, исторически проживали народы, ведущие разный образ жизни,[83] поэтому существует неодинаковое понимание жилища, места жительства, жилого помещения. Многие народы ведут кочевой образ жизни, используют в качестве дома чумы, янги и проч., которые явно не соответствуют требованиям жилищного законодательства РФ. Так, Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[84] устанавливает правовой режим для территорий традиционного природопользования, где существуют территории традиционного природопользования: стационарные жилища, стойбища, поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стоянки оленеводов, охотников и проч. С целью развития положения данного закона Правительством РФ было принято Распоряжение[85], в котором установлен перечень мест для традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов в больше чем 28 субъектах Российской Федерации. В перечне видов традиционной хозяйственной деятельности данных народов содержится строительство традиционных национальных жилищ, а также других построек, необходимых для данных целей. Таким образом, гражданин, реализуя право на выбор места жительства, определяет конкретное место на определенной территории в пределах государства, которое имеет адресно-географические координаты, где будет находиться его жилище.[86]

Что касается места пребывания и жительства, Конституционный Суд в своем Постановлении от 01.01.2001 года [87] отметил, что из Закона о свободе передвижения следует, что под местом жительства и местом пребывания следует подразумевать определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ. При этом место жительства может означать преимущественное или постоянное проживание, что не всегда может совпадать с фактическим проживанием граждан в жилых помещениях, определяемых как преимущественное или постоянное место жительства. Таким образом, Конституционным Судом было дано 2 правовых состояния относительно места пребывания и жительства: первое связано с обязательной регистрацией, второе – не связанное, которое можно рассматривать как место фактического проживания на территории РФ. Однако проблема состоит в том, что оно не имеет законодательного определения наравне с местом жительства и пребывания.

В Указе Президента от 4.05.1998 года № 000 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»[88], по сути, было введено понятие «место фактического проживания» на территории Российской Федерации. Под ним подразумевается место жительства гражданина, которое не связано с обязательной регистрацией граждан. Принятие данного Указа было обусловлено, в первую очередь, тем, что реализация права на свободу передвижения и многих других прав зависит от наличия у гражданина на территории страны места жительства или пребывания в виде жилого помещения, которое подтверждается регистрацией. Если же у гражданина отсутствует место постоянного проживания в виде жилого помещения и места пребывания, подтвержденных регистрацией или решением суда, гражданин оказывается фактически лишенным возможности реализации как права на свободу перемещения, так и других прав и свобод, закрепленных Конституцией.

Таким образом, место фактического проживания может не совпадать с законодательно установленным местом пребывания или жительства, и не связано с обязательной государственной регистрацией, по сути, являясь их альтернативой. Иными словами, местом фактического проживания может быть и место пребывания, и место жительства, либо подтвержденные регистрацией, либо нет.[89]

Интересным будет заметить, что понятие «место фактического проживания» упоминается в нормативно-правовых актах Правительства РФ[90], федеральных ведомств и министерств[91], правовых актов субъектов РФ[92] и органов местного самоуправления[93]. Кроме законодательных понятий «место пребывания» и «место жительства» в них содержится «место фактического проживания», под которым понимается жилое помещение, подтвержденное регистрацией или нет.

Давно стало нормой, что граждане имеют регистрацию по месту жительства или пребывания в одном месте, а местом фактического проживания имеют другое, поэтому определения категорий места жительства и пребывания уже не соответствуют жизненным реалиям. При этом данным местом не всегда является жилое помещение с точки зрения его соответствия жилищному законодательству.

Конституционный Суд высказал свою правовую позицию[94], согласно которой, регистрация граждан должна осуществляться по месту их фактического проживания с той целью, чтобы место жительства возможно было определить достаточно ясно, в противном случае могут возникнуть неудобства в осуществлении прав граждан, а также привести к их нарушению. Таким образом, проанализировав мнение КС РФ, можно сделать вывод о том, что понимание места фактического проживания и места жительства или пребывания должны совпадать. В таком случае законодательно установленное место пребывания (жительства) должно быть местом, где человек фактически проживает на территории Российской Федерации, там должна осуществляться регистрация.

Относительно понятия «места жительства» следует также отметить, что Конституционный Суд упоминает более широкую категорию для определения постоянного места жительства – Российскую Федерацию без прямой взаимосвязи с жилым помещением.[95] Таким образом, анализируя правовые позиции Конституционного Суда, можно сделать вывод о том, что объем права на выбор места жительства и места пребывания, закрепленного и гарантируемого Конституцией РФ, и объем права, закрепленного в действующем законодательстве (в первую очередь в Законе), различаются. Объем права, закрепленный в законе, составляет лишь часть объема конституционного права на свободу передвижения и выбор места жительства. Это обстоятельство позволяет говорить о том, что законодательное содержание понятий места жительства и пребывания возможно дополнить. В качестве дополнения, можно было бы рассматривать в качестве места жительства или пребывания также жилое строение, которое должно быть пригодным для постоянного проживания. Однако в таком случае придется вносить изменения в Жилищный кодекс и определять критерии для признания строения пригодным для такого проживания.

Интересно отметить, что в Указе Президента 1997 года[96] содержалось положение о том, что необходимо внести в проект Жилищного Кодекса норму, позволяющую признавать жильем благоустроенные жилые строения в пригородной зоне. В дальнейшем данное положение не было внесено в Жилищный кодекс, однако оно является некой возможностью считать, что вероятность существования такой нормы вполне возможна.

Конституционный Суд РФ в одном из своих Постановлений[97] признал местом жительства (пребывания) жилое строение. Исходя из его позиции, пригодное для проживания жилое строение может быть признано местом жительства, поскольку в настоящее время система учета государственного жилищного фонда в качестве критерия называет фактическую пригодность жилого строения для постоянного проживания.[98] Таким образом, на мой взгляд, признание местом жительства не только жилого помещения, но и жилого строения, которое должно быть пригодно для проживания, в некоторой степени поможет гражданам, у которых по разным причинам не существует имущественных прав на жилое помещение. Их отсутствие создает для этих граждан невозможность оформить регистрацию, а вследствие этого невозможность реализовать свои права и свободы и исполнить обязанности. Такие люди попадают под категорию людей без определенного места жительства, являющуюся порой самой бесправной частью населения. Отсутствие регистрации может являться дополнительным признаком бездомности и выступать фактором, определяющим одну из ее норм.[99] На основе признака отсутствия регистрации выделяют «юридическую бездомность», которая существует, по сути, в скрытой форме, но являясь правовой проблемой, может привести людей, оказавшихся в таком положении, в группу риска, которая будет стоять на краю фактической бездомности.

К такому типу юридически бездомных граждан относятся лица, которые зачастую имеют возможность проживать в помещении, соответствующем пожарным, санитарным и другим нормам, но у которых нет на это права, предусмотренного законом. В основном это лица, которые снимают жилье, не составляя договора аренды жилого помещения, а также лица, проживающие у друзей или родственников, которые даже не задумываются или не согласны зарегистрировать у себя гостя. К этому типу также можно отнести лиц без определенного места жительства, которые имеют регистрацию не в том населенном пункте, где они постоянно или временно проживают.

Регистрация по месту жительства и пребывания зависит от согласия владельца жилого помещения, сдаваемого в аренду (собственника или нанимателя), а рынок жилья в настоящее время в России в большинстве случаев носит нелегальный характер. Основная причина - желание уклониться от уплаты налогов, поэтому собственники (наниматели) не желают официально оформлять факт сдачи помещения договором аренды, никакой выгоды они от этого не получают. В свою очередь отсутствие регистрации, как показал анализ проведенной практики, влияет на возможность граждан реализовать свои права: получить медицинскую помощь, устроиться на работу, получить государственные пособия, устроить ребенка в школу и детский сад и прочее.

Со стороны правозащитных организаций для включения бездомных граждан в сферу деятельности регистрационной системы поступают предложения данную сферу деятельности дополнить формой альтернативной регистрации, которая бы не предусматривала наличие у гражданина жилого или иного помещения в качестве основания для регистрации.[100] Такой формой могла бы стать территориальная форма регистрации, которую можно было бы применять к категории граждан, не имеющих помещений или прав на них (бездомным), т. е. производиться на территории тех муниципальных образований, в которых они проживают фактически. Как полагает , введение такой альтернативной регистрации, то есть регистрации на территории муниципального образования, в котором проживают лица такой категории, в условиях российской действительности не представляется реально осуществимой без создания федеральной базы лиц, проживающих на территории страны. Кроме того, если говорить вобщем обо всех гражданах страны, необходимо создать общую по всей стране систему баз данных о регистрации граждан по месту жительства и пребывания, которая будет способствовать предотвращению нарушений прав граждан.

Подводя итог данной главе, следует отметить, что Конституционный Суд в своих Постановлениях неоднократно указывал, что факт регистрации или отсутствие такового не порождает каких-либо прав или обязанностей для гражданина. Согласно статье 3 Закона о свободе передвижения и выбора места пребывания и жительства, регистрация сама по себе не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и законами. Проведя анализ выявленных нарушений, можно сделать вывод о том, что на практике институт регистрации играет роль условия, которое дает гражданам возможность реализовывать другие права, вопреки закону. Нарушения прав граждан по причине отсутствия регистрации происходят в сфере жилищных, социальных, наследственных, трудовых, избирательных прав, прав граждан на медицинское обслуживание, на образование.

На мой взгляд, одной из основных причин возникновения выявленных нарушений является неверное понимание правоприменительными органами одной из задач регистрационного учета – обеспечение необходимых условий для реализации гражданами прав и свобод. Это положение трактуется таким образом, что регистрация становится непосредственно условием для их реализации, несмотря на другое положение закона о том, что регистрация или ее отсутствие не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Кроме того, зачастую неверно трактуется понятие места жительства. В законе нормативно закреплено, что под местом жительства понимается жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает. Несмотря на это, многими правоприменительными органами место жительства и регистрация понимаются как взаимозаменяющие понятия, хотя отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, с ней не связанных. Выявление указанных нарушений и восстановление прав, как правило, происходит в индивидуальном порядке, то есть путем обращения граждан, чьи права были нарушены, в судебные органы и органы прокуратуры. Однако массовое предупреждение правонарушений в данной сфере невозможно без изменения подхода правоприменительных органов к пониманию задачи регистрационного учета – обеспечению необходимых условий для реализации прав и свобод как некой гарантии реализации прав, а не условия.

Также стоит отметить, что объем права на выбор места жительства и места пребывания, закрепленного и гарантируемого Конституцией РФ, и объем права, закрепленного в действующем законодательстве, различаются. В Конституции РФ не установлена связь права на выбор места жительства (пребывания) исключительно с жилым помещением, кроме того, народы, проживающие на территории Российской Федерации и ведущие кочевой образ жизни, не могут проживать в жилых помещениях, соответствующих требованиям законодательства. На мой взгляд, признание местом жительства не только жилого помещения, но и жилого строения, которое должно быть пригодно для проживания, в некоторой степени поможет гражданам, у которых по разным причинам не существует имущественных прав на жилое помещение. Их отсутствие создает для этих граждан невозможность оформить регистрацию, а вследствие этого невозможность реализовать свои права и свободы и исполнить обязанности.

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И ПРЕБЫВАНИЯ

3.1. Совершенствование правового регулирования в сфере регистрации граждан по месту жительства и пребывания

В последнее время среди ученых и государственных деятелей все более распространенной становится мнение, что регистрация граждан по месту жительства не должна носить мнимый характер, а для этой цели она не должна существовать в отрыве от оснований приобретения прав на жилое помещение. Повсеместность возникновения нарушений в сфере регистрации граждан объясняется во многом тем обстоятельством, что в настоящее время в нормативных актах не закреплена минимальная или максимальная величина площади, на которую собственник может зарегистрировать других граждан. В частности по этой причине в Государственную Думу был внесен законопроект № [101], автором которого является , председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

Целью данного законопроекта является ограничение злоупотреблений собственниками жилых помещений своими правами в случае, когда ими совершаются сделки, в результате заключения которых возникает общая долевая собственность на жилое помещение, размер долей которой является незначительным, и как следствие не позволяет использовать жилое помещение в соответствии с его назначением. Единственная цель заключения таких сделок - создание условий для регистрации по месту жительства значительного числа лиц в одном жилом помещении, создание мнимых регистраций.

Проведя анализ проекта закона, считаю необходимым отметить, что важные поправки предложено внести в Жилищный Кодекс и Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Согласно поправкам в ЖК РФ, предложено установить размер минимальной доли в праве на жилье в зависимости от его общей площади (не менее 1/3 при площади жилого помещения до 30 кв. м. и т. д.), а также ограничение права собственника жилого помещения на вселение лиц исходя из учетной нормы площади жилого помещения. Такая же тенденция прослеживается в Административном Регламенте[102], предусматривающем положение о том, что проживающие совместно с нанимателем жилого помещения совершеннолетние граждане должны дать письменное согласие на вселение членов семьи нанимателя и их постоянное проживание, а для граждан, не являющихся членами его семьи – также согласие наймодателя (п. 26.3). Таким образом, в акт, регулирующий отношения в области регистрации, напрямую включены нормы, регламентирующие жилищные отношения. Это отражает тенденцию развития и взаимозависимости этих двух видов отношений.

Проектом Федерального Закона также предполагается внести изменения в Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Согласно предложенному варианту, вносимые изменения также связаны с необходимостью учитывать предусмотренные ЖК РФ учетные нормы площади жилого помещения. В случае если при осуществлении регистрации на одного человека будет приходиться менее учетной нормы площади жилого помещения, такая регистрация допускается в отношении лиц, являющихся супругом, детьми или родителями собственника, в отношении других лиц такая регистрация допускается на основании судебного решения о признании членом семьи собственника жилого помещения. Как следствие, с принятием данного закона возникнет необходимость внесения изменений, в том числе, в подзаконные акты, которые определяют порядок регистрации по месту жительства и месту пребывания.

Таким образом, получается, что согласно проекту закона возможность лица быть зарегистрированным напрямую зависит от жилищных отношений, т. е. от возможности вселения (проживания). На мой взгляд, положением об указаниях минимального размера доли в праве общей долевой собственности устанавливаются ограничения собственника в сфере владения и распоряжения жилыми помещениями. Кроме того, данное ограничение не находится в прямой зависимости с регистрацией лица в жилом помещении в качестве места жительства или пребывания, никак не связано с правом граждан РФ на выбор места жительства и пребывания, не является необходимым условием для достижения цели, указанной авторами проекта федерального закона. Кроме того, данное право не может затрагиваться судебным решением об отказе в признании членом семьи собственника жилого помещения.

Следуя смыслу данного проекта закона, регистрация, в сущности, снова станет разрешительной. Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 2.02.1998 года № 4-П[103] высказал правовую позицию о том, что регистрационный учет не может носить разрешительного характера, присущего институту прописки, органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства.

Таким образом, обязанности органов зарегистрировать граждан по месту их жительства будет противостоять предусмотренное законопроектом право на основании судебного решения отказать в регистрации, ограничивая право граждан на свободу выбора места жительства и пребывания, не признав членом семьи собственника жилого помещения. Данное ограничение по своей природе не относится к институту регистрации, который является самостоятельным институтом и не связан напрямую с другими правоотношениями, в том числе, с жилищными. Однако, согласно нормам данного проекта, отношения в области регистрационного учета, а именно возможность быть зарегистрированным, будут попадать в прямую зависимость от жилищных норм и отношений.

Анализ проблемы изменения ответственности за нарушение правил регистрации, на мой взгляд, также является одним из составляющих вопроса перспектив правового регулирования в сфере регистрации. Комментируя новые правила регистрации по месту жительства, которые вступили в силу 1.01.2011 года, предложил ввести более жесткие наказания за нарушение порядка регистрации, вплоть до уголовной ответственности, а также высылать граждан РФ, проживающих без регистрации в крупных городах. [104] Одним из поручений, данных на совещании по основным вопросам деятельности МВД в 2011 году , было рассмотрение вопроса о привлечении нарушителей правил регистрации к более строгой ответственности – уголовной.[105]

Наибольший интерес вызвала статья «Россия: национальный вопрос»[106], опубликованная в «Независимой газете» 23.01.2012 года. Высказанные Путиным предложения о введении уголовной ответственности за нарушение норм регистрации четко отражают тенденции в развитии института регистрации. Ни о какой отмене речь даже не идет, наоборот, высказана позиция об ужесточении правил регистрации и санкций за их нарушение. Однако важным является то, чтобы не происходило ущемления конституционных прав граждан на выбор места жительства.

Практическим шагом к реализации данных предложений явился внесенный в январе 2013 года Президентом РФ законопроект № «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ужесточающий ответственность за нарушение правил регистрации.[107] Основная идея законопроекта - усиление ответственности за нарушение правил регистрационного учета граждан РФ Федерации и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, борьба с «резиновыми домами», ввиду существования которых происходят сбои систем уведомления, поскольку органы регистрационного учета не могут отправлять достоверные сведения о реальном месте жительства граждан в другие органы: налоговые, военные комиссариаты, судебные органы.[108]

Проведя анализ законопроекта, можно выделить несколько ключевых моментов. Изменения, предлагаемые внести в Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в первую очередь, будут касаться терминологии, в том числе новым будет введение такого понятия как фиктивная регистрация[109], в случае выявления факта которой будет производиться снятие с регистрационного учета. Согласно проекту Федерального Закона, в Уголовном Кодексе РФ[110] появятся новые составы преступлений, связанных с фиктивной регистрацией граждан РФ по месту пребывания или жительства, а также иностранных граждан (лиц без гражданства) по месту жительства. Высшей мерой наказания в пределах санкции будет предусматриваться уголовная ответственность: лишение свободы на срок до трех лет с лишением права заниматься определенной деятельностью и занимать определенные должности или без такового.

Изменения также будут внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В первую очередь, согласно проекту, в статье 19.15. будет отдельно выделена диспозиция о регистрации. Появятся новые субъекты правонарушений - должностные лица, ответственные за регистрацию. Размер санкций за правонарушения будет различным для граждан, собственников (нанимателей), должностных лиц и юридических лиц, за нарушения в сфере регистрации, совершенные в Москве и Санкт - Петербурге, установлены повышенные штрафы. В целом административная ответственность в данной сфере будет увеличена.

Правительством Российской Федерации был представлен Официальный отзыв на законопроект, в котором сделано важное замечание.[111] Оно касается отсутствия закрепления порядка выявления органами регистрационного учета факта регистрации гражданина РФ по месту пребывания без фактической возможности временного проживания в жилом помещении, а также факта не проживания в жилом помещении лица, зарегистрировано в нем по месту жительства или по месту пребывания. Кроме того, не определен орган государственной власти, к полномочиям которого будет относиться утверждение данного порядка. Аналогичное замечание было высказано в Постановлении Законодательного Собрания Ульяновской Области, содержащееся в Приложении к Постановлению. Кроме того, в санкции есть несоответствие предлагаемого размера штрафа для граждан, поскольку превышает максимально установленный размер. Кроме того, Комитетом Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству предлагается исключить из законопроекта признание регистрации без намерения проживания (пребывания) в жилом помещении фиктивной, т. к. это может привести к нарушению прав многих законопослушных граждан, вселившихся в жилое помещение, но в силу семейных и (или) иных объективных обстоятельств проживающих длительное время у родственников.[112] На данный момент Закон принят в первом чтении, однако многие замечания так не были учтены.

Данные законопроекты отражает тенденции в понимании сущности института регистрации. Нормативно институт регистрации не связан с другими правоотношениями, складывающимися не в сфере административного права, в частности, жилищными. Однако, проанализировав законопроекты, можно сделать вывод о том, что согласно проекту закона возможность лица быть зарегистрированным напрямую зависит от жилищных отношений, т. е. от возможности вселения (проживания). Обязанности органов зарегистрировать граждан по месту их жительства будет противостоять предусмотренное законопроектом право на основании судебного решения отказать в регистрации, не признав членом семьи собственника жилого помещения. Даже в настоящее время, пока законопроекты еще окончательно не приняты, существуют основания говорить не о уведомительном порядке регистрации, а, по сути, разрешительном. Отношения в области регистрационного учета, а именно возможность быть зарегистрированным, будут попадать в прямую зависимость от жилищных норм и отношений.

3.2.  Совершенствование правоприменительной деятельности в сфере регистрации граждан по месту жительства и пребывания

В последние годы в средствах массовой информации, в выступлениях государственных деятелей, в газетах, в литературе можно часто услышать дискуссии о судьбе института регистрации по месту пребывания и жительства в будущем. Сторонники одной позиции говорят о необходимости упрощения института регистрации, как пережитка института прописки, другие, наоборот, говорят о невозможности осуществления данной идеи в нашей стране и склоняются к ужесточению процедуры регистрации и ответственности за нарушения в данной области. Следует отметить, что речь идет о возможности изменений или отмены института регистрации для граждан Российской Федерации.

Интересным представляется опыт правового регулирования других стран, в частности, существует ли там регистрация и в каких формах. Необходимо отметить, что регистрационный учет граждан является составным элементом паспортно - регистрационной системы, поэтому вопрос об отмене (изменении) регистрации зачастую являются смежным с вопросом об отмене (изменении) внутренних паспортов.

В настоящее время во многих государствах отношение к регистрационному учету отличается от российского. Так, в США нет такого понятия, как внутренний паспорт, удостоверением личности служат водительские права или карточка социального страхования.[113] Никакой «прописки» также не существует,[114] разрешительная регистрация отсутствует, граждане могут свободно передвигаться по стране. Существует отлаженная система электронного учета граждан США и резидентов страны. Место жительство гражданина интересует государство только в случае, когда гражданин вступает с ним в финансово-имущественные отношения, отследить место жительства человека можно обращаясь к материалам его кредитной истории. В Дании существует десятизначный личный идентификационный номер, получивший название «номер личной централизованной регистрации (ЛЦР)».[115] Наряду с именем гражданина, его адресом, местом рождения, содержатся и регистрационные записи. Если человек не имеет постоянного места жительства, за ним сохраняется регистрация в муниципалитете по последнему месту жительства, в этом случае проставляется код «адрес неизвестен». Данный муниципалитет отвечает за такое лицо независимо от его фактического местонахождения.

В Австрии и Германии регистрация граждан существует, но является исключительно уведомительной. Гражданин Австрии для регистрации должен представить два документа: удостоверение личности и договор о покупке (аренде) жилья. Регистрация носит уведомительный порядок, чиновник не может отказать гражданину проживать на данной территории[116]. В Германии для получения штампа в паспорт гражданин государства должен указать адрес и сообщить данные о членах семьи, оснований для отказа в регистрации также не предусмотрено. Таким образом, анализ регистрационных систем иностранных государств показывает, что в разных государствах они различны, но в целом регистрация заключается в уведомлении властей о постоянном месте жительства (пребывания) и не является препятствием для реализации прав граждан.

Следует отметить, что в процессе правового регулирования в области регистрационного учета граждан Россия старается сделать регулирование в данной области более демократическим. По вопросу перспектив развития внутренних паспортов и регистрации в России наиболее полный ответ был дан Руководителем пресс-службы Федеральной миграционной службы Константином Полтораниным в интервью, данным в ежедневной общенациональной деловой газете «Коммерсант»[117]. По мнению господина Полторанина, речь идет об универсальной электронной карте, которая со временем, вероятно, сможет заменить обычный бумажный паспорт, который содержит, в частности, штамп о регистрации. Если такую карту запустят, будут создаваться все условия для того, чтобы можно было отменить указанный штамп. Первые условия для этого могут быть созданы уже годах, нужно будет какое-то время — около года на раскручивание, на апробацию. Необходимо на законодательном уровне закрепить универсальную электронную карту в качестве документа, удостоверяющего личность. Господин Полторанин считает, что возможность этого достижения реальна.

Ответ на тот же поставленный вопрос был дан заместителем начальника Управления паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС России Вячеславом Маленковым в интервью, данном журналисту Российской газеты.[118] Маленков отмечает, что по вопросу о переходе от нынешних паспортов гражданина Российской Федерации к пластиковому электронному удостоверению идет активная дискуссия. Однако ответить однозначно, будет ли данный документ в большей степени удовлетворять интересы граждан и государства, в настоящее время невозможно, вопрос требует тщательной подготовки и проработки, в том числе финансовой составляющей предлагаемой меры.

Однако в результате проведенного в дипломной работе анализа можно сделать вывод, что отмена какого- либо документа, удостоверяющего личность в нашей стране, невозможна, речь идет лишь о его форме. Также на сегодняшний день невозможна отмена института регистрации, поскольку, во - первых, он выполняет ряд функций, таких как статистический учет населения, некий контроль за передвижением граждан по территории России, фискальную, регулятивную функции. Во-вторых, в нашей стране в данной сфере существует соответствующее правосознание, уходящее истоками в институт прописки.

В настоящее время правовое регулирование в сфере регистрации не является статичным, а подлежит динамике, изменению. В рамках исследуемой мной темы важным, на мой взгляд, является уяснение вопроса о взаимозависимости отношений в области регистрации и жилищных отношений, поскольку он актуален при анализе перспектив развития института регистрации. В ответе, существует ли между указанными отношениями связь, существуют несколько подходов и точек зрения.

Нормативный подход к осмыслению зависимости данных отношений заключается в том, что, согласно законодательству, сам факт наличия или отсутствия регистрации не порождает для гражданина прав и обязанностей по пользованию жилым помещением. Некую «связь» между данными правоотношениями можно увидеть в статье 52 Жилищного Кодекса, в которой указано, что принятие на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления по месту жительства. Однако в случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявление и не по месту жительства (предусмотрено нормой 3 части данной статьи).

В данном случае регистрацию по месту жительства следует считать фактором, позволяющим установить место жительства гражданина с целью предотвратить возможные злоупотребления со стороны граждан, стремящихся улучшить жилищные условия. Она направлена на обеспечение справедливого распределения жилья, а также защиты прав и интересов собственников жилищного фонда. Такое мнение было выражено Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 9.года .[119] При этом место жительства гражданина, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в другом Определении от 5.11.2000 года, может быть установлено судом общей юрисдикции на основе юридических фактов, не обязательно связанных с видом регистрации.